关于《中华人民共和国文物保护法（修订草案）》的说明 ——2001年10月22日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上 文化部部长 孙家正 委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员： 我受国务院的委托，现就《中华人民共和国文物保护法（修订草案）》作说明： 《中华人民共和国文物保护法》（以下简称现行文物保护法）自1982年11月19日施行以来，对于提高全民族的文物保护意识，加强文物保护工作，起了重要作用。但是，随着改革的深化、开放的扩大和社会主义市场经济的发展，文物保护工作出现了一些新情况、新问题，现行文物保护法一些规定已不能完全适应形势发展的要求，主要问题是：（1）文物保护力度不够。一些地方不能正确处理经济建设与文物保护的关系，造成不可移动文物被毁坏；有些文物收藏单位管理制度不健全，造成馆藏文物流失、损毁。（2）不少文物未能得到合理利用。（3）文物管理制度不够严格，给盗墓和走私文物造成可乘之机；盗掘、走私文物严重，有的与境外勾结，形成国际性盗掘、走私文物犯罪集团。因此，迫切需要对现行文物保护法进行修改、补充、完善。 文化部及文物、法制办在认真调查研究、总结实践经验的基础上，多次征求中央有关单位和地方人民政府以及部分有关企业、事业单位的意见，两次组织省级文物行政部门领导座谈，并到一此地方进行实地调研，充分听取有关专家的意见。2001年1月5日，李岚清副总理听取了文物管理工作的汇报，中宣部、文化部及文物局等14个中央有关部门领导出席了会议。在此基础上，法制办会同文化部及文物局经过认真研究、反复修改，形成了《中华人民共和国文物保护法（修订草案）》（以下简称草案）。草案已经国务院常务会议讨论通过。现就草案的几个主要问题说明如下： 一、关于文物保护工作的方针和原则现行文物保护法对文物保护工作的方针和原则未作规定。实践中对如何处理文物保护与利用的关系一直有不同认识。为了统一思想，草案以《国务院关于加强和改善文物工作的通知》（国发）〔1997〕13号）为依据，增加规定：“文物保护工作贯彻保护为主、抢救第一的方针，实行有效保护、合理利用、加强管理的原则。”（第四条）这样规定，既符合文物保护的客观规律，又符合我国实际情况；既强调了文物保护，又兼顾了文物的合理利用，是适宜的。 二、贯彻“保护为主、抢救第一”的方针，确保文物安全为了确保文物特别是文物保护单位和珍贵文物不被盗窃、损毁、灭失，草案增加规定了以下主要制度和措施： （一）增加历史文化街区保护制度。现行文物保护法规定了历史文化名城保护制度。问题是，有些城镇、街道、村落（如周庄等），保存文物也很丰富，同样具有重大历史价值或者革命纪念意义，需要给予特殊保护，而现行文物保护法对此未作规定。因此，草案增加规定：保存文物特别丰富并具有重大历史价值或者革命纪念意义的城镇、街道、村落，由省级人民政府核定公布为历史文化街区。（第十一条第二款）（二）完善不可移动文物保护制度。 1、为了防止国有不可移动文物流失，草案增加规定“国有不可移动文物不得转让、抵押，不得作为企业资产经营。（第二十一条）2、为了维护不可移动文物的良好状态，草案明确了不可移动文物的修缮责任，增加规定：国有不可移动文物由使用人负责修缮、保养；非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养。（第十八条第一款）3、为了防止文物保护单位及其环境污染，草案增加规定：在文物保护单位的保护范围和建设控制地带内，不得建设污染文物保护单位及其环境的设施；对已有的污染文物保护单位及其环境的设施，应当限期治理。（第十六条）4、赋予人民政府在法定情况下对非国有建筑物、构筑物的征购、拆迁权。草案增加规定：（1）对危害不可移动文物安全、破坏不可移动文物历史风貌的建筑物、构筑物，县级以上人民政府可以征购、拆迁（第十二条第二款）；（2）非国有不可移动文物具有损毁危险，所有人拒不依法履行修缮义务的，县级以上人民政府可以征购（第十八条第一款）。 5、增加可能埋藏文物密集区域制度。现行文物保护法规定，进行大型基本建设工程时，建设单位要事先会同文物行政部门进行文物调查或者勘探。实际上，其他工程也可能需要进行文物调查或者勘探。为了避免盲目施工给地下文物造成破坏，草案增加规定：（1）省级人民政府根据相应的史料、普查资料等确定并公布可能埋藏文物密集的区域；（2）在可能埋藏文物密集区域内进行建设工程，建设单位应当事先报请省级人民政府文物行政部门组织从事考古发掘的单位进行考古调查、勘探；（3）在上述考古调查、勘探中发现文物的，由省级人民政府文物行政部门根据保护文物的要求，会同建设单位商定处理办法（第二十七条） （三）完善馆藏文物保护制度。 1、为了防止馆藏文物被毁、被盗，文物收藏单位应当配备保障文物安全的设施。因此，增加规定：文物收藏单位应当按照国家有关规定配备防火、防盗、防自然损坏的设施，确保馆藏文物的安全。（第三十五条）2、为了及时掌握馆藏文物的损毁情况，草案在现行文物保护法要求建立馆藏文物档案的基础上，增加馆藏文物损毁处理制度，规定：馆藏文物损毁的，应当报文物行政部门核查处理；馆藏文物被盗、被抢或者丢失的，应当立即向公安机关报案，并同时向文物行政部门报告。（第四十三条）3、为了落实馆藏文物安全责任制，草案明确文物收藏单位的法定代表人对馆藏文物的安全负责，增加规定：文物收藏单位的法定代表人离任时，应当按照馆藏文物档案办理馆藏文物移交手续。（第三十八条第二款）4、赋予国有文物收藏单位对拍卖的文物享有优先购买权。草案规定：文物拍卖期间，国务院行政部门指定的国有文物收藏单位可以委派代表到场。拍卖价格确定后，国有文物收藏单位委派的代表可以宣布购买意向；国有文物收藏单位应当自宣布购买意向之日起7日内作出优先购买决定。在国有文物收藏单位作出优先购买决定前，被拍卖的文物不得交付受让人。（第五十四条） 三、在保证文物安全的前提下，对合理利用文物加以规范（一）关于民间收藏文物。草案增加规定：（1）公民、文物收藏单位以外的法人和其他组织可以依法继承或者接受赠与的方式收藏文物，可以从文物购销经营单位或者经营文物拍卖的拍卖企业购买文物（第四十五条）；（2）公民、文物收藏单位以外的法人和其他组织可以将其收藏的文物出售给文物收藏单位或者文物购销经营单位，也可以委托经营文物拍卖的拍卖企业拍卖（第四十八条第二款）。 （二）关于非国有博物馆。现行文物保护法仅对全民所有制文物收藏单位作了规定。草案增加规定了非国有博物馆可以收藏文物，并对此作了严格的规范：（1）非国有博物馆可以以购买、接受捐赠和法律、行政法规规定的其他方式取得文物，但不得通过文物行政部门指定保管和调拨的方式取得文物（第三十六条第二款）；（2）非国有博物馆终止时，其馆藏文物应当转让给其他文物收藏单位；没有受让的文物收藏单位的，由主管的文物行政部门指定文物收藏单位受让。转让价格由双方协商。珍贵文物的转让价格协商不成的，由主管的文物行政部门裁决；一般文物的转让价格协商不成的，可以通过文物购销经营单位销售或者经营文物拍卖的拍卖企业拍卖（第四十四条第二款）。 （三）关于馆藏文物在馆际之间的有偿转让。现行文物保护法仅规定馆藏文物可以调拨、交换。在现实生活中，不少文物收藏单位一方面积压了大量的重复品，另一方面又缺乏改善收藏条件的资金；一些收藏单位有资金，需要购买藏品，但藏品来源不足。因此，草案增加了馆藏文物在馆际之间的有偿转让制度，规定：已经建立馆藏文物档案的文物收藏单位，其馆藏一般文物较多的重复品，经主管的行政部门批准，可以在馆际之间有偿转让，有偿转让所得必须用于购买新的馆藏文物或者改善馆藏文物的收藏条件。（第四十一条第二款） 四、加强管理，严密防范和严厉打击盗掘、走私文物等违法犯罪活动针对盗掘、走私文物违法犯罪活动猖獗的问题，需要从加强管理入手，从制度上、源头上遏制违法犯罪活动。为此，草案对现行文物保护法作了如下修改、补充： （一）规范和整顿文物经营活动。盗掘文物犯罪分子往往利用文物经营渠道销赃，走私文物犯罪分子往往利用文物经营渠道收集文物。为了规范和整顿文物经营秩序，草案从以下几个方面对现行文物法作了补充、完善： 1、明确文物流通的界限。草案规定：公民、法人不得买卖出土文物、馆藏文物和国有不可移动文物中的壁画、雕塑、建筑构件等，不得买卖不能证明合法来源的文物和法律、行政法规禁止买卖的其他文物。（第四十七条）2、明确文物流通的途径。目前，在国家不掌握私人收藏文物的情况下，文物流通管理不严可能给文物犯罪活动提供可乘之机。为此，草案增加规定：禁止文物购销经营单位和经营文物拍卖的拍卖企业以外的公民、法人或者其他组织私自买卖文物。（第四十八条第三款）3、建立文物流通经营主体制度。草案规定：（1）设立文物购销经营单位，应当具备法定条件，符合国务院行政部门规定的文物购销经营单位的总量、布局，并取得文物经营许可证书。文物购销经营单位不得从事文物拍卖经营活动，不得设立经营文物拍卖的拍卖企业（第四十九条）；（2）设立经营文物拍卖的拍卖企业应当具备拍卖法规定的设立条件，并符合国务院文物行政部门规定的经营文物拍卖企业的总量、布局。拍卖企业不得从事文物购销经营活动，不得设立文物购销经营单位（第五十条）；（3）文物行政部门及其工作人员不得举办或者参与举办文物购销经营单位或者经营文物拍卖的拍卖企业。禁止设立中外合资、中外合作和外商独资的文物购销经营单位或者经营文物拍卖的拍卖企业（第五十一条）。 4、加强对文物流通的监督。草案规定：（1）文物购销经营单位销售的文物，在销售前应当经省人民政府文物行政部门审核。对允许销售的，省级人民政府文物行政部门应当作出标识（第五十二条第一款）；（2）拍卖企业拍卖的文物，在拍卖前应当经省级人民政府文物行政部门审核，并报国务院文物行政部门备案。省级人民政府文物行政部门不能确定是否可以拍卖的，应当报国务院文物行政部门审核（第五十二条第二款）；（3）文物购销经营单位购买、销售文物，拍卖企业拍卖文物，应当按照国家有关规定作出记录，并报文物行政部门备案（第五十三条第一款）。 （二）完善考古发掘制度。为了遏制盗墓犯罪行为，草案从以下几个方面对现行文物保护法作了补充、完善： 1、建立从事考古发掘单位的资质制度。草案增加规定：从事考古发掘的单位，应当具备法定条件，并经国务院文物行政部门批准，取得考古发掘许可证书。（第二十五条）2、加强对考古发掘活动的监督。现行文物保护法规定，进行考古发掘活动，事先须文物行政部门审批。考虑到实践中往往“重审批、轻监督”，不能完全解决考古发掘过程中的问题，草案增加规定：考古调查、勘探和发掘活动应当接受国务院文物行政部门和省级人民政府文物行政部门的检查、监督；考古勘探、发掘的结果，应当报国务院文物行政部门和省级人民政府文物行政部门。（第三十二条）（三）完善文物出境管理制度。现行文物保护法对禁止出境文物作了规定，但难以解决现实生活中情况不同的各种问题。因此，草案就文物出境对现行文物保护法作了以下补充： 1、完善文物出境制度。现行文物保护法规定，具有重要历史、艺术、科学价值的文物，除运往国外展览的以外，一律禁止出境。考虑到在某些特殊情况下，可能需要严格掌握，草案将上述规定修改为：珍贵文物和国家规定禁止出境的其他文物，不得出境；但是，依照本法规定出境展览或者因特殊需要经国务院批准出境的除外。（第五十六条）2、完善文物出境展览管理制度。草案规定：（1）出境展览的文物临时出境，由文物进出境审核机构审构、登记；（2）出境展览的文物复进境，由原文物出境审核机构审核查验。（第五十八条）3、明确文物临时进境的核查程序。草案规定：（1）文物临时进境，应当向海关申报，并报文物进出境机构审核、登记；（2）临时进境的文物复出境，必须经原审核、登记的文物进出境审核机构审核查验；（3）复出境的文物应当从原进境口岸出境，海关凭文物出境许可证书放行。（第五十九条）（四）完善有关法律责任的规定。草案从以下三个方面，完善并强化了现行文物保护法关于法律责任的规定： 一是与刑法的有关规定相衔接，对应当追究刑事责任的有关文物的犯罪专条作出规定。草案并专门规定：文物行政部门、文物收藏单位、文物购销经营单位、经营文物拍卖的拍卖企业的工作人员，实施或者内外勾结实施有关文物的犯罪的，依法从重追究刑事责任。 二是补充了应受行政处罚的行为。凡违反本法规定应受行政处罚的，草案都规定了明确、具体的行政处罚，并加大了处罚力度，比如：违法经营文物的，最高可处违法经营额5倍的罚款；没有违法所得的，最高可处50万元的罚款；单位违法经营文物的，还要追究单位负责人的责任。 三是草案特别规定：“文物行政部门、文物收藏单位、文物购销经营单位、经营文物拍卖的拍卖企业的工作人员，有下列行为之一的，依法开除公职或者吊销其从业资格；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（1）文物行政部门的工作人员违反本法规定，滥用审批权限、不履行职责或者发现违法行为不予查处，造成严重后果的；（2）文物行政部门的工作人员借用或者以其他方式非法侵占国有文物，或者购买文物收藏单位依法退出馆藏文物序列的文物的；（3）文物行政部门的工作人员举办或者参与举办文物购销经营单位或者经营文物拍卖的拍卖企业的；（4）文物收藏单位的工作人员借用或者以其他方式非法侵占馆藏文物，或者购买本单位依法退出馆藏文物序列的文物的；（5）文物购销经营单位的工作人员或者经营文物拍卖的拍卖企业的工作人员购买本单位销售或者拍卖的文物的；（6）国有文物收藏单位违反本法规定将馆藏文物赠与、出售或者出借给国有文物收藏单位以外的法人或者其他组织、个人的；（7）因严重不负责任造成文物保护单位、珍贵文物损毁或者流失的；（8）贪污、挪用文物保护经费的。”“前款被开除公职或者被吊销从业资格的人员，自被开除公职或者被吊销从业资格之日起10年内不得但任文物管理人员或者从事文物经营活动。”（第七十六条）此外，草案还就文物的范围及文物的级别划分、国有文物的界定、执法部门、文物保护的经费来源、文物保护工程有关单位的资质、文物保护单位的重建、馆藏文物的调拨和修复等，对现行文物保护法作了适当修改、补充，并作了一些文字修改。 《中华人民共和国文物保护法（修订草案）》和以上说明是否妥当，请审议。 2001年10月23日中国人大新闻