关于《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》浅析

于淼淼[1] （东北林业大学文法学院 150000）

摘要：由于我国目前存在法律体系不健全、技术支撑薄弱、社会化资金分担机制未建立等诸多问题，导致生态环境损害得不到足额赔偿，生态环境得不到及时修复，党的十八届三中全会明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。提出生态环境损害赔偿制度是生态文明制度建设的重要内容，体现生态环境有价，损害担责的保护理念。并为逐步建立生态环境损害赔偿制度制定试点方案，对今后一个时期我国生态环境损害赔偿制度改革做出全面规划和部署。中共中央、国务院近日印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，是国家加快推进生态文明建设的重要举措。试点方案明确了今后一个时期我国生态环境损害赔偿制度试点工作的总体要求与目标、试点原则、适用范围、试点内容和保障措施。本文就该方案出台释放出的政策信号、方案实施的重点难点进行了分析，并提出加强生态环境损害量化技术基础研究、建立分区分类的生态环境损害评估体系、加强生态环境损害评估人才队伍建设、建立生态环境损害赔偿第三方机构、结合生态文明示范创建探索有效模式5项建议。

关键词：生态环境损害赔偿；损害担责；生态文明

一、生态环境损害赔偿制度改革内容

中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年12月印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，对今后一个时期我国生态环境损害赔偿制度改革做出全面规划和部署。《方案》明确了五部分内容：一是明确总体要求和目标。《方案》确定2015-2017年选择部分省份开展试点工作，2018年起在全国试行，到2020年，力争初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度；二是明确试点原则。《方案》提出“依法推进，鼓励创新；环境有价，损害担责；主动磋商，司法保障；信息共享，公众监督”的试点原则；三是提出适用范围。《方案》适用于因污染环境、破坏生态导致的生态环境要素及功能的损害，即生态环境本身的损害。涉及人身伤害、个人和集体财产损失以及海洋生态环境损害赔偿的，分别适用《侵权责任法》和《海洋环境保护法》等相关法律规定，不适用于本方案；四是明晰试点内容。《方案》提出8项试点内容：确定赔偿范围，明确赔偿义务人，确定赔偿权利人，建立生态环境损害赔偿磋商机制，完善相关诉讼规则，加强赔偿和修复的执行和监督，规范鉴定评估，加强资金管理；五是强调保障措施。《方案》要求试点地方加强组织领导，成立试点工作领导小组，制定试点实施意见；加强国家有关部门对试点的业务指导；加快建设国家技术体系；加大经费和政策保障；推动信息公开和鼓励公众参与。

二、生态环境损害赔偿制度改革的必要性

建立生态环境损害赔偿制度改革：一是实现损害担责的需要。环境保护法确立了损害担责原则。建立健全生态环境损害赔偿制度，由造成生态环境损害的责任者承担赔偿责任，修复受损生态环境，有助于破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局；二是弥补制度缺失的需要。《宪法》、《物权法》等相关法律规定，国家所有的财产即国有财产，由国务院代表国家行使所有权。但是在矿藏、水流、城市土地、国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源受到损害后，现有制度中缺乏具体索赔主体的规定；三是履行法定职责的需要。通过实施生态环境损害赔偿制度，修复受损的生态环境，保护和改善人民群众生产生活环境，是政府履行环境保护职责的需要。 三、生态环境损害赔偿制度改革的完善和发展

2014年修订的《环境保护法》确定了“损害担责”原则，并明确符合条件的环保组织为环境民事公益诉讼主体，客观上为生态环境损害赔偿责任的追究提供了依据，但该法仍规定因污染环境、破坏生态造成损害应承担侵权责任，并未将生态环境损害包涵在内。

《方案》规定了生态环境损害赔偿的索赔权人、解决途径、相关技术、资金管理等主要内容，并要求试点省级人民政府制定实施意见。其中，确定经国务院授权的省级人民政府为赔偿权利人；创设磋商赔偿机制，促使责任人及时开展修复和赔偿；试行多样化责任承担方式，兼顾生态环境保护和企业经营发展。

建立生态环境损害赔偿制度改革，需要从立法上明确规定生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、索赔途径、损害鉴定评估机构和管理规范、损害赔偿资金等基本问题但目前立法条件尚不成熟，需要在部分地区开展试点，为下一步立法积累经验。

以往，受害人在损害发生后，只能单一采用诉讼途径，费时耗力。“《方案》创设了磋商赔偿机制，可以及时启动与责任人的协商。”赔偿权利人在调查发现生态环境损害需要修复或者赔偿后，根据生态环境损害鉴定评估报告，就损害事实与程度、修复启动时间与期限、赔偿的责任承担方式与期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商，统筹考虑修复方案的技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性等情况，达成赔偿协议，及时督促赔偿义务人修复受损的生态环境。

“当磋商未达成一致时，赔偿权利人就应及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。磋商也不是必经程序，赔偿权利人可以根据实际情况，直接提起生态环境损害赔偿诉讼。”《方案》还考虑了生态环境损害赔偿与经济发展相协调，特别是企业的承受能力的问题，要求试点地方根据责任人主观过错、经营状况等因素试行分期赔付等多样化责任承担方式。既使受损的生态环境的得到修复和赔偿，又督促企业转型升级，强化生态环境保护措施。

我国现行环境损害赔偿“重人身财产，轻生态环境”。除海洋环境保护相关法律对海洋生态环境损害具有赔偿规定外，目前法律体系中生态环境损害的救济规定不完善。

《方案》规定了赔偿权利人，授予试点地方省级人民政府损害索赔权。地方政府有保护公共环境利益的职责，在生态环境损害发生后可通过与责任者进行磋商，及时开展生态环境损害修复工作，并在磋商不成的情况下及时提起诉讼。在具体实践中，试点地方省级政府可以根据环境事件的具体情况，决定由相关部门或机构负责启动磋商或诉讼等赔偿的具体工作。

生态环境损害评估是确认生态环境损害发生及其程度、认定因果关系和可归责的责任主体、制定生态环境损害修复方案、量化生态环境损失的技术依据，评估报告是生态环境损害赔偿诉讼的重要证据。

目前环境污染和生态破坏行为导致的生态环境损害评估技术方法与工作程序已在逐步完善之中，但“多因一果”和“多果一因”的生态损害情况下如何确认各因果关系链条等关键技术问题尚待深入研究。同时，针对同一评估对象而由多个政府部门发布的不同损害评估技术方法如何做出纲领性统筹、如何在个案中选择适用需要进一步明确。目前当务之急，是要分领域加快建立生态环境损害评估技术体系。

同时还需要规范生态环境损害赔偿资金管理。《方案》尚未对生态环境损害赔偿的社会化分担方式的进行设计。建议试点地方结合地方生态环境损害主要类型、资金需求量规模和潜在资金来源，对生态环境损害赔偿资金的筹措进行顶层设计，坚持污染者付费原则，积极推进企业环境损害赔偿基金与环境修复保证金制度。

应遵循受益者付费原则，鼓励构建市场型环境修复基金与环境应急基金制度。提倡风险共担原则，探索设立高风险行业环境责任信托基金与强制环境责任保险制度。此外，试点地方还可以在解决历史性遗留问题方面的资金保障机制方面以及建立高环境风险企业财务担保制度方面进行积极探索，为生态环境损害赔偿问题的最终解决提供模式。

参考文献

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