海水淡化污染风险的法律治理

王慧 葛舒沁 （上海海事大学法学院）

摘要：在全球水危机背景下，海水淡化被视为解决问题的一个重要手段。不过，海水淡化的过程中通常伴随污染风险——废水排放。为了确保海水淡化的可持续发展，从欧盟解决相关问题的经验来看，我国应该对相关进行有效的法律治理。但是，我国现行法无法有效解决海水淡化的污染风险，急需完善才能防治海水淡化的污染风险。

关键词：海水淡化；污染风险；法律治理

水作为地球上最为丰富的化合物，覆盖了全球面积的四分之三。然而，相比较之下，淡水资源却显得匮乏，陆地上淡水湖与河流的水量总和不到地球总水量的1%^[1]。随着社会发展与人口增长的压力，加之近年来气候异常，越来越多的国家开始寻求淡水资源。以广阔著称的海洋拥有丰富的水资源，为了从中获取淡水，海水淡化技术成为了各国的着眼点。

海水淡化是指从海水中获取淡水的过程，经过半个多世纪的发展，该项技术已趋向成熟，目前有超过130个国家正在实施各种形式的海水淡化。海水淡化正朝着高效低能与规模化的方向不断发展，当下海水淡化过程主要分为热过程和膜过程两大类，通常包括五项基本技术：反渗透法、蒸馏法、电渗析、离子交换脱盐和冷冻脱盐。在诸多海水淡化的技术中，反渗透法因其高效节能的特性而受到广大国家的青睐。反渗透技术通过分离作为溶剂的水和离子或小分子，以实现纯化与浓缩。该技术过程无相变，亦无需加热，操作简便，能量消耗低，因此得到了广泛应用。

海水淡化诚然极大程度地解决了水资源短缺的问题，然而这一技术的背后，废水排放等环境污染问题却在一片赞同声中受到了忽视，海水淡化后废水处理与排放的监管问题迫在眉睫。

一、海水淡化的污染风险

虽然使用以反渗透法为主的各项海水淡化技术能够有效得到淡水，缓解了水资源短缺的问题，但利用海水反渗透大规模生产淡水的过程存在环境安全隐患。一是废水污染。海水反渗透的回收率一般为40%，因此余下60%海水将作为浓盐水被重新排放至海中；二是固废物污染。海水淡化过程中所产生的固体废弃物含有大量重金属。三是温室气体污染。海水反渗透本体能耗在3kW·h/m³（淡水），这意味着生产1t淡水需消耗1kg油，产生2kg多的CO₂；四是噪音污染，海水淡化厂噪音污染严重，高压泵和能量回收系统等设备能产生超过90dB的噪音。^[2]

本文所探讨的废水管理问题涉及海水淡化的第一种污染，海水淡化后的废水主要包含盐与其他化学物质。这部分废水盐含量极高，含盐量是普通海水的1.3至1.7倍，对海洋环境将造成极大的污染。浓盐水排入近海后会使接纳水体盐度、密度发生大的改变而使得海水产生分层下沉等现象，从而打破了海洋环境格局。此外，高盐度海水极其容易对大多数对盐度极其敏感的浮游生物、藻类、珊瑚等造成致死性的破坏，从而影响生态平衡。污水中还存在硫酸、氯等化学物质，排放入海后可能会造成生物死亡、海水富营养化、生态失衡等恶果。

使用热法进行海水淡化的工程，除了盐度过高与化学物质的问题外，废海水中的热能还可能会引发赤潮污染。废海水排放后使得局部海域水温升高，为某些浮游生物提供了急剧繁殖的条件，从而降低了海水中溶解氧的含量，影响生物的正常新陈代谢，造成海洋生物大量死亡，甚至改变生物群落，极大程度地破坏海洋环境。

由此可见，在对反渗透海水淡化这一技术的一片褒扬声背后，存在着诸多需要加以改进与规范的地方。首先，随着经济发展，环境问题浮出水面，无不昭示我们环境所付出的代价之大。而看似自净能力极强的海洋，同样存在着相似的问题，需要我们加以合理利用与大力保护；其次，气候变迁、人口增加、工农业发展等因素使得水资源问题日益严峻，各国需水量激增，这也就使得海水淡化量与污水排放量不断增加；最后，作为仍在不断发展改进的淡化技术，因其优势而广受推崇，但其危害往往被其光芒所掩盖，各国缺乏治理经验与实践，这也就加重了其污染。综上所述，可以看到，海水淡化后的咸海水治理与监管迫在眉睫，值得我们深入关注与探讨。

二、欧盟治理海水淡化污染风险的法律经验

随着工业发展，欧洲曾深受水污染之苦，泰晤士河、多瑙河、莱茵河等重要河流均受到过严重污染，因此欧洲在环境立法过程中尤为重视水法。作为一个政治共同体，欧盟的陆地边界超过2/3为海岸，总人口的40%居住于沿海地区。随着欧盟成员国增加至27个，其范围北至北海、波罗的海，西至大西洋，东南直至地中海，并包含了部分黑海海域。目前，欧盟拥有22个沿海国家，海岸线超过65000公里。欧盟经济也极大程度地受到海洋影响，海洋产业占欧盟GDP的40%以上，90%的贸易与商业活动依赖海洋。^[3]由此可见，海洋对欧盟的重要性不言而喻。其水立法涉及质量标准、污染物排放限值、水资源的经营管理和保护、水状态的检测方法和信息交换、国际合作和成员国法律协调一致等五个方面。^[4]

目前，对于海水淡化污染风险治理问题，欧盟并没有直接规制法律，与此相关的欧盟指令主要有水框架指令、海洋战略框架指令、贝类水质标准指令、Natura2000与栖息地指令、确定危险物污染排放入海指令、城市废水处理指令等。^[5]

（一）水框架指令

水框架指令是欧盟理事会和欧洲会议于2000年10月23日签署并宣布执行的法律文件，其目的在于保护与管理水资源。该指令作为基础性法律，具有保护范围全面、保护内容丰富、以流域为单位对水资源进行保护及将水域保护和污染控制相结合等特点。其执行情况主要表现在以下两个方面：1.关于将水框架指令写入本国法律的要求。针对该要求，大部分国家都已完成。对此，欧盟具有监督管理的权责，对于不予执行的国家有权启动监督和诉讼程序；2.关于在2003年底前确认其河流所在区域的要求。各国均完成了报告的递送，但仍存在质量与标准的差异。

而关于海水淡化后的污水排放问题，虽然不属于水框架指令的范围，但仍与其附件有着密切关系。首先，在附件五中，列明了各种类型的水。对于近海水域，相关标准有：浮游生物和水生植物群的组成和丰富程度、海床的结构与基底情况、海水盐度浓度、海水营养情况等。污水排放后，上述指标都将受到影响，故这种水污染应受到该指令的管理；其次，该指令规定，各成员国都应就相关流域制定计划，实现治理。同时规定在各成员国的计划中，脱盐处理也受到该国监管，尽管这并未被视为义务；最后，附件八列出了主要污染物种类，富营养化被列入此类，而富营养化正是咸海水被排放入海的危害之一。虽有上述理由支持，但显然，此指令的监管还停留于对数据标准的把握，缺乏严格性与明确性。

（二）海洋战略框架指令

欧洲议会和欧洲理事会于2008年制定了海洋战略框架指令，旨在于海洋环境保护方面采取共同行动。该指令确定了欧盟海洋管理的主要目标，声明“海洋环境作为宝贵的遗产，需要被保护、保全甚至恢复，终极目标应当是维持生物多样性并建成清洁、健康、多产的多样化、动态化海洋。”同时，该指令确立了欧盟行动框架。为了实现海洋管理目标，指令系统设立了行动框架，初步规定各级目标和各项义务，留待各成员国完成具体实践。该指令极具意义，其立足于生态系统管理方法并反映了欧盟灵活的海洋政策，一定程度上体现了欧洲海洋利用与管理的新发展。

与水框架指令相比，该指令仅仅限于海洋水，且没有涉及脱盐处理问题。但同样附件三对于“良好环境状态”有着指标要求，其中就包含海水盐度。因此，该指令仍能对此类污水起到法律作用。不过，在有监管可能性的背后还存在着部分问题。由于缺乏确切的责任划分标准，因此也就缺乏了对确切污染的减少与管理，尤其对于类似脱盐处理后污水排放问题未明确规定的情况。

（三）贝类水质标准指令

作为水立法之中质量标准类型的指令，该指令致力于保护贝类生存环境及其繁殖与消耗。由于该指令提出了对水质的确切要求，故与海水淡化污水有所关联。该指令要求，各国首先应指定海域，以实现对贝类生长生存的保护。这些海域，有着明确的指标要求，如温度、盐度、重金属含量等。

看似标准合理责任明确的指令，仍然存在着实践方面的缺陷。首先，受到该指令约束的成员国中，不少也饱受水资源短缺的困扰。因此，在环境与发展的抉择面前，不少国家会有所偏向而忽视了海洋环境的保护。另外，就海水淡化工厂而言，由于该指令所规定的区域都为划定的保护区，故选择避开此区域则完全不受到该指令的制约。

（四）Natura2000与栖息地指令

致力于保护生物多样性的Natura2000与相关指令，所建立的自然保护区几乎覆盖了整个欧洲大陆。Natura2000通过建立生态廊道，积极开展区域合作，以实现对野生动植物、受到威胁的自然栖息地和物种迁徙重要地区的保护。现如今，占欧盟各成员国总领土面积17%的地区已经被划入该区域，对超过1000种动植物及逾200个栖息地进行着妥善保护。近来，欧盟根据其海洋战略，将此网络扩大至对海洋及近海环境，因此，对海洋及近海环境有所影响的海水淡化污水也受此监督管理，但仍然存在与前一指令类似局限。

（五）确定危险物污染排放入海指令

该指令旨在控制对内陆地表水、领海、沿海水域的污水排放以保护海洋环境，通过对成员国严格归责，要求消除或减少其附件一中所涉及的各类物质的排放。对于海水淡化技术下的污水排放问题，符合沿海水域的定义。然而，根据附件一，此类污水似乎不符合其成分要求。实际上，该指令所涉及的污染物多为危险物质，且任意排放会给海洋环境造成不可逆转的危害，而海水淡化污水与之相比显然存在差别。

（六）城市废水处理指令

欧盟城市废水处理指令要求欧盟城市、城镇和居住地收集和处理废水，融合基金与欧洲区域发展基金对此提供资金支持。目前污水处理数据显示，城市污水得到了严格处理，但成员国之间仍然存在明显差距。该指令同时规范了居民生活废水与工业废水，较之水框架指令与海洋战略框架指令更为全面。但值得商榷的是，海水淡化而产生的污水是否属于指令所规范的“废水”，该问题的争议性使得该指令难以有效管理此类污水。

三、海水淡化污染治理的法律治理现状分析

作为一个水资源匮乏的国家，我国人均水资源量逼近联合国可持续发展委员会确定的人均1750立方米用水紧张线，仅1785立方米，约为世界平均水平的1/4。随着全球变暖，各地极端气候频发，我国地区间水资源分布不均的矛盾不断加剧。^[6]对此，我们对海水淡化有着更大的需求，也有更大的责任对此进行规范与保护。

（一）海水淡化在我国的现状及其前景

我国海水淡化技术研究始于1958年，起初采用的是电渗析技术．以后逐步过渡到反渗透技术和蒸馏技术。1982年，在西沙永兴岛建成第一个200fd的电渗析海水淡化站。^[7]如今我国海水淡化产业已经历了30多年的发展。至2011年，我国已建有66处海水淡化工程，其中仍在投入使用的60处工程设计产能高达75.6818×104m3/d。

目前我国的海水淡化主要采取反渗透技术与低温多效蒸馏技术，其中能耗低易操作的反渗透海水淡化技术广泛应用于市政供水。经过多年科技攻关与工程示范，我国海水淡化相关技术在反渗透法、蒸馏法等关键技术方面均取得了重大进展，正朝着大型化、国际化的方向不断发展。

随着相关淡化技术的不断发展完善，新材料应用、装备国产化和技术集成使之成本不断降低，海水淡化充分展现了其发展潜力。2012年，国务院发布的《关于加快发展海水淡化产业的意见》，将海水淡化提升至国家战略高度，进一步推动了其发展。随着海水淡化产业化必需的外部环境逐渐改善，其基础已初成规模，在内外部因素日渐成熟之际，我国海水淡化产业必将迎来高速发展期。

（二）我国海水淡化污染风险治理法及其不足

海水淡化污染治理问题属于涉及多个领域的综合性问题，目前，我国尚没有全面系统的相关法律对海水淡化污染问题进行规定，相关规定散布于各法律法规之中。大而言之，海水淡化污染治理问题为以宪法为依据，以环境保护基本法为基础，以各环境单行法为主体，以相关部门为补充的环境立法体系^[8]之中的一个涉及面广但缺乏明确规制的综合问题。

宪法关于环境保护的规定是环境法的基础，其中最主要的是第26条，宪法第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”此外第9条也提出了对自然资源的保障要求。而在环境保护综合性立法中，《中华人民共和国环境保护法》与海水淡化污染问题密切相关。关于环境保护单行法律法规，主要分为污染控制立法与生态保护立法，前者包括的《中华人民共和国海洋环境保护法》等与此息息相关，后者包括的《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国渔业法》及《中华人民共和国野生动物保护法》等也对此有所涉及。目前，上述法律加之相关法律法规与国际公约，已形成了海洋环境保护法律体系。

1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》是中国环境与资源保护的基本法。该法是1979年的《中华人民共和国环境保护法》经修订后重新颁布的。该法确定了经济建设、社会发展与环境保护协调发展的基本方针，制定了“预防为主，防治结合”、“谁污染，谁治理”和“强化环境管理”三大政策。2014年，《中华人民共和国环境保护法》又作了新的修订，扩增了“监督管理”一章，增加规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”“未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府，应当制定限制达标规划，并采取措施按期达标。” 此举，进一步强调了保护环境是我国的基本国策，同时突出了政府监督管理责任。

1982年，《中华人民共和国海洋环境保护法》通过，相关法规陆续出台，1999年完成修订，开创了我国保护海洋环境与资源、防止污染损害、保护生态平衡、保障人体健康、促进海洋事业发展的新局面。该法适用于中华人民共和国内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及中华人民共和国管辖的其他海域。[8]同时提出了对“海洋工程”的定义，其中就包括“盐田、海水淡化等海水综合利用工程”。其第四十七条规定：“海洋工程建设项目必须符合海洋功能区划、海洋环境保护规划和国家有关环境保护标准，在可行性研究阶段，编报海洋环境影响报告书，由海洋行政主管部门核准，并报环境保护行政主管部门备案，接受环境保护行政主管部门监督。”作为海洋工程的海水淡化利用工程也位居此监督管理之列，以期得到更为规范化系统化的监管。

1986年通过的《中华人民共和国渔业资源保护法》致力于保护渔业资源，促进渔业发展，维护国家渔业权益。该法主要规定了合理发展养殖业制度、合理捕捞制度、渔业资源增殖和保护制度等。其中虽然没有对相关污染作出明确的规定，但也对渔业发展环境起到了一定的保护作用。

《中华人民共和国水法》修正案于2002年出台，该法提出了诸多具有开创性意义的制度，其中水资源开发利用资源制度、水资源保护制度等制度与海水淡化污染治理关系密切。该法提倡水资源综合利用，相关的鼓励措施就涉及海水淡化，同时在水资源保护方面也有着纲领性的规定。

《中华人民共和国野生动物保护法》致力于保护野生动物，其中也包括鱼类、贝类等海洋生物。而海水淡化污水的排放，会对海洋生物产生负面影响。因此，虽然该法缺乏细致具体的相关规定，但通过对受污染对象的保护，也能对其污染治理而起到促进作用。

上述法律体系一定程度上对海水淡化污水治理起到了积极的作用，但不可否认，此中仍存在着诸多问题。

第一，相关立法价值存在局限。立法价值即立法过程中所追求的法的社会价值，在海水淡化污水问题上，其立法价值即是法律如何平衡污水处理与经济发展之间的关系。在经济发展初期，不得不承认生态环境确实为经济发展作出了贡献与让步。随着经济与社会发展，人的价值观念与行为模式也逐渐改变，从原先的以经济建设为中心逐渐转变为经济发展与环境保护相协调的，但法律的发展并未迅速适应这种转变，目前相关法律仍未摆脱经济发展对相关污染防治法律制度与政策手段的制约。

第二，缺乏规范体系。作为一项大有裨益且能有效解决当下水资源匮乏困境的技术，与此相关的法律大多基于鼓励其发展的立场。而对于其排放污染的了解研究则相对不足，也缺乏对其污染源头的限制与管理及对其损害结果的保障与治理。

第三，相关概念模糊。在相关法律中，对管理部门称谓、行为主体限定与行为概念的设置上也存在着混乱不清的状况。例如对环境保护行政主管部门的称谓存在着“环境保护部门”、“环境保护局”、“环境保护行政主管部门”等多种称呼，行为主体则有“企业事业单位”、“排污单位或重点排污单位”、“法人、其他组织和个体工商户”等不同但存在范围交叉的限定。此现象同时暴露了相关研究的不足。

上述问题均影响着具体的法律实施与有效保障，因此贴合实际切实可行的完善刻不容缓。

四、完善我国海水淡化污染风险的法律治理

目前，对于海水淡化污染风险的治理问题，缺乏具体的法律法规，仅仅依靠现有法律，并不能妥善解决相关污染，这一困境亟待解决。

（1）要树立正确的立法价值，建立海洋发展宏观战略规划。作为海洋开发利用项目之一，海水淡化体现了人类对海洋的高效利用，但同时也应兼顾海洋资源的保护。因此，坚持经济发展与环境保护相协调，建立海洋发展宏观战略规划，有利于防治污染，保护海洋资源。在海洋发展宏观战略指导下，坚持因地制宜，根据各个地区不同的特性，选择合适的海水淡化及污水处理方式，以实现海水淡化污染的源头控制。根据实际操作情况，出台相匹配的法律法规，严格控制污染源并完善污染治理细则。

（2）加强相关研究，大力发展科技。随着全球水资源的紧张局面不断恶化，越来越多国家希望通过海洋的有效利用以缓解淡水资源压力，海水淡化成为首选的方式。然而由于海水淡化裨益诸多，对其负面影响或许关注度较低，故其所可能造成的污染日益加剧。因此，对于海水淡化及其污染要加强研究，一方面普及相关知识，积极唤起民众的环保意识，另一方面在科学技术方面给予大力支持，通过改善海水淡化技术，降低污水污染程度。

（3）完善相关法律体系。由于现行的环境保护法体系无力解决海水淡化引起的海洋环境污染问题，要想有效解决海水淡化引起的污染问题，我国需要现行的海洋环境保护法律体系。譬如，修改完善现行的《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国海洋环境保护法》，并配以相应的规章和制度。鉴于我国《中华人民共和国环境保护法》2015年刚刚通过生效，短期内对它进行新的修改不大可能。所以解决这一问题的理想途径是修改完善《中华人民共和国海洋环境保护法》或者国务院海洋环境行政管理出台相应的规章。

不管是借助修改《中华人民共和国海洋环境保护法》或者出台专门的规章，海洋淡化污染风险治理必须包含如下法律制度：1，环境影响评估，建立环境影响评估制度，对海水淡化工程项目可能造成的环境影响进行评估与分析，提出相关减轻或预防不良环境影响的措施，对其进行进一步监测；2，制定科学、合理排放标准，针对海水淡化工程所产生的废水所造成的污染，出台科学合理的排放标准，通过严格的污染源限制，从源头遏制污染；3，明确监督管理机构，在规范管理海水淡化工程的相关部门中，明确划分各部门的监督管理职能，对其实行全方位有效监管；4，严格的责任制度，具有针对性地制定责任制度，对于海水淡化工程进行严格监督管理，一旦违法，即面临严厉的处罚。

五、结语

鉴于当下较为严重的淡水资源紧缺，海水淡化技术具有良好的发展前景。但是，海水淡化技术具有产生污水的污染风险，对它进行有效管理迫在眉睫。从欧盟解决相关问题的经验来看，需要完善的法律体系解决海水淡化污染风险。鉴于我国存在较大的淡水危机，海水淡化技术具有广阔的使用前景，但是这一技术具有较大的水污染风险。我国现行法无力解决相关风险急需完善，只有如此才能实现海水淡化的可持续发展。

参考文献

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