关于构建区域性生态环境公益基金的几点思考

张立东[1] （江苏省宿迁市中级人民法院 宿迁223800）

摘要：为有效应对我国日益恶化的环境形势，为建设生态文明提供有力的司法保障，最高人民法院积极推进环境司法专业化审判。截止目前，我国有接近400个环境资源审判庭、合议庭、巡回法庭，初步建立了环境审判专业化体系。但环境诉讼案件普遍存在人数众多、取证困难、诉讼周期较长、诉讼成本较高等问题，特别是高昂的诉讼成本在很大程度上阻碍了我国环境诉讼制度的构建与完善，严重影响了环境诉讼的发展。环境诉讼的提起到最终环境的修复都需要经济尤其是资金上的支撑，生态环境公益基金的建立显得尤为必要。从现状来看，我国各基金会运行较为单一，资金来源较为匮乏，统筹性的行业组织没能得到建立，全国性、统一性的生态环境公益基金的建立困难重重，短期内难以有效构建。面对日益恶化的环境形势，建立以行政区划为依托，政府、社会、个人积极有效参与的区域性生态环境公益基金不失为一条有效的实现路径。

关键词：区域性；生态环境；公益基金；构建

近年来，我国环境日益恶化已是不争的事实。因为环境污染、生态破坏引发的纠纷呈现逐年增多并居高不下的态势。以江苏省为例，2010年、2011年、2012年、2013年全省环保部门共受理群众环境诉求分别为89960件/次、82977件/次、77209件/次、84822件/次。[2]日益严重的环境问题不仅污染环境、破坏生态，更是严重危及人类的可持续发展。党的十八大、十八届三中、四中、五中全会将生态文明建设提到了前所未有的高度，提出构建生态文明、建设美丽中国的宏伟目标。我国环境问题主要表现在两个方面：环境污染、生态破坏，其引发的损害后果主要表现在：一、对私益的损害，主要表现为通过对环境因素的损害引发对特定的人身和财产的损害，比如：大气污染引发的呼吸道疾病，水污染引发的鱼类死亡，土壤污染引发的农作物减产、绝收，这种损害是对特定个体利益的损害。二、对公益的损害，主要表现为对环境本身的损害，比如：大气污染、水污染、土壤污染。这种损害是对生态系统产生的损害，使得环境丧失其固有的功能与价值，损害的是环境公益，这种损害伤害人类社会中的每一个成员，不仅损害当代人的利益，更影响人类的可持续发展。通过私益诉讼，当事人就自己受损的人身权利和财产权利获得赔偿。但环境受到的损害与人身、财产损害之间有巨大的差异，在现阶段环境受到的损害在诉讼方面主要通过环境公益诉讼的方式来解决，环境公益诉讼是专门用以救济环境损害的法律渠道。

为推进生态文明建设提供有力的司法保障，最高人民法院积极推动环境司法专业化审判。截止目前，我国有接近400个环境资源审判庭、合议庭、巡回法庭，初步建立了环境审判专业化体系。[3]为有效推进环境司法，促进环境公益诉讼，最高人民法院分别于2015年1月6日、2015年2月9日发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干法律问题的解释》、《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》就环境民事公益诉讼及环境侵权责任纠纷适用法律作出明确规定，对于有效推进环境民事公益诉讼，有效解决环境侵权责任纠纷打开了救济途径、提供了司法保障。环境公益诉讼迎来了春天，但在环境公益诉讼案件普遍存在涉及人数众多、取证困难、诉讼周期较长、诉讼成本较高等问题，特别是高昂的诉讼成本在很大程度上阻碍了我国环境公益诉讼制度的构建与完善，严重影响了环境公益诉讼的发展。促进公益诉讼的良性发展，并对受到污染的环境和遭受破坏的生态进行修复，使之恢复原有之生态功能或找到替代的修复方法，已经成为现阶段我国环境司法面临的主要目的和任务。但从环境公益诉讼的提起到最终环境的修复都需要经济尤其是资金上的支撑，因此生态环境公益基金的建立显得尤为必要。根据基金会中心网的统计，全国21个省和自治区共计有64家环保领域的基金会，其数量规模仅占全国基金会的2%。[4]各基金会运行较为单一，资金来源较为匮乏，统筹性的行业组织没能得到建立，全国性、统一性的生态环境公益基金的建立困难重重，短期内难以有效构建。面对日益恶化的环境形势，建立以行政区划为依托，政府、社会、个人积极有效参与的区域性生态环境公益基金不失为一条有效的实现路径。

一、区域性生态环境公益基金运行现状及困境分析

（一）现行法律规定缺失，亟需法律提供支撑

我国现行法律法规并没有对生态环境公益基金作出明确的规定，只是在《中华人民共和国环境保护法》第三十一条规定：国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。在司法解释方面，《最高院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20条第2款规定：“人民法院可以在判决被告修复生态环境时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用；也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。”第3款规定：“生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用和监测、监管等费用。”司法解释只是规定了人民法院在审理案件时可以根据案件的具体情况判决被告承担生态环境修复费用以及生态修复费用的具体组成。但并没有就生态环境公益基金建立以及资金的具体来源和管理作出规定，法律规定的缺失是导致其建立困难，资金来源匮乏的原因之一。

（二）部分地区初步建立，覆盖范围亟需扩大

我国部分地区在开展环境公益诉讼试点之初，就对生态环境公益基金的建立与管理出台了具体规定。2010年昆明市人民政府出台《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》，该办法就环境公益诉讼救济专项资金的来源、用途、管理与使用方式作出了明确具体的规定，为昆明市人民法院开展环境公益诉讼，有效保护生态环境提供了有力的制度保障。贵州省贵阳市人民法院在前期开展环境公益诉讼的基础上，申请设立生态修复基金。此外，江苏省无锡市、贵州省贵阳市、海南省等地也积极推动生态环境公益基金。这些地区建立的生态环境公益基金有力的推动了环境公益诉讼的发展，促进了环境损害的有效修复。他们在生态环境公益基金方面的尝试与探索为我国区域性生态环境公益基金乃至全国性生态环境公益基金的建立、管理与使用制度提供了有益借鉴。[5]同这些地区相比，全国大部分地区还尚未建立生态环境公益基金，日益严峻的环境资源形势决定了生态环境公益基金的范围亟需扩大。

（三）基金收入较为有限，资金来源亟需扩展

从已经确立生态环境公益基金的来看，其收入主要来源于以下几个方面：财政拨款、人民法院判决无特定受益人的环境损害赔偿金、侵害环境案件中的刑事被告人自愿捐赠的资金、存款的利息、社会捐赠等。受制于基金的收入，对于生态环境的修复及环境公益诉讼的支持就颇为有限。[6]日益严重的环境损害及环境公益诉讼的有效开展需要生态环境公益基金有力支撑，除了有效管理生态环境基金，科学支配每一笔资金之外，更重要的是拓展基金的资金来源，扩大生态环境公益基金的收入。

（四）管理使用较为封闭，信息需要有效公开

纵观我国已经设立区域性生态环境公益基金的地区，其虽然设立生态环境公益基金，为环境损害的修复及环境公益诉讼的开展提供了有力支撑。但并没有关于对生态环境公益基金进行信息公开的规定，生态环境公益基金的使用与管理的具体信息仅仅只有财政部门、审计部门、人民法院等有限几个部门能够获悉，社会公众的知情权没有得到有效的保障，社会公众对其缺乏必要的监督。[7]

（五）行政机关干预较多，法院承受负担过重

生态公益基金的建立、管理、使用、运行等需要行政机关的积极参与和支持，但是在实践中，地方行政机关特别是财政部门对生态环境公益基金存在过度的干预行为，在一定程度上使得社会公众丧失了应有的参与环境损害修复、对生态环境公益基金进行监督的机会，有违设立生态环境公益基金，开展环境公益诉讼的初衷与功能。如贵州省贵阳市财政局对贵阳市人民法院设立环境公益诉讼基金的建议：对按照规定收取的罚金、赔偿款按照非税收收入的管理要求，分别从“罚没收入”和“其他收入”科目上缴市级金库纳入预算管理，作为生态补偿专项资金收入渠道之一。根据审理破坏生态环境案件的实际情况，由人民法院提出对生态环境进行修复的基本意见，交由政府相关职能部门部署具体实施。[8]

从现阶段来看，生态环境公益基金的管理与使用都是在法院的推动下地方政府配合才设立出台的，而且法院在实践当中承担了大量的事务性工作。这将使法官陷入大量的琐碎事务中，耗费大量的精力，使之不能全身心的投入到案件的审理当中。具体来讲，法官大量从事了财务人员应该从事的工作，不利于环境司法的有效开展。笔者认为，法院在生态环境公益基金中应该扮演这样的角色：提供专业的指导意见，帮助政府、环保组织等确定环境保护预防措施、环境损害修复的可能性及合理性，资金使用的正确性、合法性。而不是陷入向政府、财政部门申请生态环境公益基金的繁琐流程之中。

二、构建区域性生态环境公益基金路径分析

（一）完善立法，为生态环境公益基金设立提供法律支撑

《中华人民共和国环境保护法》第三十一条及《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》对生态环境公益基金的构建提出了指导性意见。[9]但就生态环境公益基金构建的具体细则以及基金的具体筹集来源并没有作出规定，生态环境公益基金成立困难及运行不善，缺乏法律的强制性规定是其主要原因之一。现阶段，我国生态环境公益基金虽然在部分地区得以成立并取得一定的成效，其成功运行依据的大多是地方政府的支持和人民法院的积极推动。但从长远来看，缺乏法律的强制性规定还是生态环境公益基金有效开展的制约因素。因而，有必要以当前中央提出生态文明建设注重环境保护、生态修复为契机，将生态环境公益基金通过立法形式作出具体性的规定，为生态环境公益基金的构建和发展提供法律支撑。

（二）开展试点，积极推动生态环境公益基金的全面设立

虽然我国部分地区已经建立生态环境公益基金，并取得初步成效，为我国区域性生态环境公益基金乃至全国性生态环境公益基金的建立、管理与使用制度提供了有益借鉴。但是，普遍性生态环境公益基金的构建并不是一簇而就的，仍需要一个逐步推进、不断完善的过程。因而，巩固现有成绩、不断积累经验，在现有的基础上积极开展区域性生态环境公益基金试点工作，并提供政策性支持，形成一套可操作性强、推动难度小、管理运行顺畅的细则，并向全国进行推广，全面建立生态环境公益基金显得尤为必要。

（三）扩展来源，全方位、多渠道增加生态环境公益基金

纵观现有的生态环境公益基金，其资金主要来自于政府财政拨款、企业和个人捐赠、环境损害赔偿金等有限的几个来源。[10]同日益严重的环境污染和生态破坏以及迅猛增加的环境资源案件相比，[11]拓宽生态环境公益基金资金来源，有效增加生态环境公益基金显得必要而且可行。在总结现有生态环境公益基金的基础，结合宿迁法院环境资源审判的实践，笔者认为可以从几下方面探索拓宽生态环境公益基金来源渠道：

1.财政拨款

政府财政的支持是生态环境公益基金得以建立的重要保障。现已成立的生态环境公益基金之所以能有效运行，政府的支持是重要的因素之一。《环保法》第八条规定，各级人民政府应当加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入，提高财政资金的使用效益。加大财政拨款，是区域性生态环境公益基金能够迅速成立并持续运行的一个重要保障。

2、环境损害赔偿金

法院判决的无特定受益人的环境损害赔偿金是生态环境公益基金的重要来源之一。最新的一个案例就是泰州市环保联合会诉江苏常隆农化有限公司、泰兴锦汇化工有限公司、江苏施美康药业股份有限公司、泰兴市申龙化工有限公司、泰兴市富安化工有限公司、泰兴市臻庆化工有限公司环境污染公益诉讼一案，该案经泰州市中级人民法院一审、江苏省高级人民法院二审，最终判决六家公司赔偿160666745.11元，并将该款支付至泰州市环保公益金专用账户，用于泰州地区环境修复。随着环境公益诉讼的不断发展，将来必将有更多的环境损害赔偿金，将其纳入生态环境公益基金的范围，才能真正服务于生态环境修复。

3.刑事罚金及非诉加处罚款

罚金是破坏环境资源罪中适用较为普遍的刑罚之一。据统计，自宿迁市生态保护案件集中管辖以来，[12]宿城区人民法院生态保护审判庭2014年度共受理环境资源刑事案件42件，判处罚金31件，罚金共计77.5万元。受理环境资源非诉案件272件，裁定准予执行264件，裁定准予执行金额 22.9万元，其中加处罚款22.9万元。[13]以上两项合计100.4万元，如能纳入生态环境公益基金，将有力推动宿迁地区环境保护和生态修复工作，促进宿迁生态环境基金的建立。

4.被告人自动缴纳的环境损害金

环境犯罪的被告人大多是为了获取财产利益而铤而走险走上犯罪道路。从目前的环境刑事司法实践来看，人民法院创新判决方式，积极落实环境损害修复责任。宿城区人民法院在审理涉及非法狩猎、污染环境、非法捕捞水产品及盗伐林木等案件中，从单纯的判处刑罚到要求行为人交纳生态修复资金 ，注重环境损害的修复，强化生态保护的力度。自宿迁市生态保护案件集中管辖以来，共开展恢复性司法工作生态案件78件，交纳生态修复资金共计15.85万元。

除上述几个基金来源之外，生态环境公益基金还可以通过企业、个人捐赠等途径募集资金。

（四）全面公开，有效监督促进生态环境公益基金透明化

生态环境公益基金是环境损害的对价，社会公众享有关于其管理与使用的知情权。公众参与原则是我国环境保护原则的基本原则。但现阶段生态环境公益基金的群众参与度明显不高，仅有财政部门、审计部门、人民法院等有限几个部门能够参与到生态环境公益基金的使用与管理之中。对此，可以借鉴《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十条的规定，[14]在案件公开允许的范围内，将生态环境公益基金的具体情况进行公告，并发布年度性生态环境公益基金的管理与适用报告。

（五）专业管理，推动生态环境公益基金良性可持续发展

如同治理环境污染、保护被破坏的生态一样，生态环境公益基金的科学管理与可持续的运行也需要耗费一定的社会资源，包括行政资源、司法资源。生态环境公益基金的管理与使用涉及对支出资金的真实性、合法性、关联性的审查，并保证运用到环境的实际修复当中。这一审查过程不是行政机关、人民法院、社会公众能够独立完成的，设立专业性的生态环境公益基金的管理模式，将行政机关、人民法院、社会公众监督纳入进来才是可取之道。因此，设立专业的生态环境公益基金管理模式，由环境损害基金使用者提出使用方案，交由法院审查该方案的合法性与合理性。在通过审查之后，由使用者持通过审查后的使用方案向环境损害金的管理者提出资金拨付申请，管理者依法对申请资金使用的方案进行财政审核，拨付享有的资金。资金正式拨付之后，将其管理使用详情进行公开。