城市地下空间开发生态环境保护浅探

陈蒙[1] （昆明理工大学法学院，昆明，650106）

摘要：城市地下空间的开发利用具有很大的经济及环境效益，是现在很多国家和地区解决城市空间问题的重要选择之一，然而城市地下空间的开发也存在着相应的生态环境影响。如何科学合理的进行城市地下空间开发利用，最大程度的保护城市生态环境需要专门性法律法规的规范。对这一问题中国现行法律法规还存在着大片空白，法律法规之间也存在着不相一致的问题。本文将就上述几方面进行论述，指出存在的问题并提出几点建议。

关键词：城市空间开发；生态环境；法律保护

随着我国经济的快速发展，越来越多环境问题的出现逐渐被人们重视，党和政府提出建设生态文明，生态环境的保护需要法律法规的规制作用辅以实现。2015年4月发布的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确了“生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容”，同年末中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（下文中简称《方案》）正式提出了生态环境损害赔偿制度的建立。文件中就赔偿范围、责任主体和损害赔偿解决途径等部分做出了较为具体详细的规定。城市地下空间开发这一城市三维开发模式的重要组成可能造成的生态环境保护问题仍没有给明确的规定，并且《方案》中的部分规定对于城市地下空间开发中可能面临的生态损害赔偿问题存在着需要进一步解释规定的必要。

一、城市地下空间开发的重要性

（一）城市发展现状

中国城市化进程自1978年改革开放至今以成三倍以上的速度在开速发展着，和世界上其他城市化进程高速的国家一样，如今的中国城市也面临着很多亟待解决的问题。而且城市化的势头短期还未呈现衰减的势头，越来越多的大中城市面临着相同的人口、交通、环境等通病。例如北京、上海等城市都已远超国际标准城市人口密度，呈现拥挤的超饱和状态。

人口的集中必然意味着民生住房的紧缺，岗位竞争激烈，教育资源稀缺，社会保障水平降低等现实问题。与此相伴的则是交通问题，中国在建国初期的规划中并未预料到人口增长速度的过高及科技发展的迅速所带来的交通问题，因此在城市规划中没有预见性的将公共交通规划放在首位，这致使现在许多城市的交通都出现私家车过剩而公共交通饱和的情况，城市交通的重新规划也因此受到一定程度的制约影响。除此之外，停车难也是城市发展中不可回避的一个重要问题，稀缺的城市空间和早已建成的地面建筑限制了地面停车场的设立。立体停车场应运而生，但高昂的技术资金需求，以及长期的维护都使得立体停车场未能成为中国城市停车问题的第一解决方案。城市环境问题也与交通工具的尾气和噪音的排放有着密不可分的关系，这些年每到冬季人心惶惶担忧不堪的雾霾也被一定程度上归因于大量的尾气超标排放所致。为了满足更多的建筑需要，城市绿化在不断被压缩，因为城市重新规划的众多项目，很多长久得到保护的绿化植被也因此被砍伐或移植。城市居民的生存质量因此被迫逐年下降，尽管政府机关都在不断致力于改善这一现状，但短期内很难见到成效。寻找更大的城市空间是每一个面临这些问题的城市都在积极致力解决的方向。

（二）城市地下空间开发价值

虽然大中城市都在向周边不断扩展，但逐年减少的耕地同样会造成新的问题，这并不是一个可以从根本解决问题的方法。城市未来的空间扩展模式无外乎向上和向下两种，向上即为向高空发展的高层建筑，向下即为城市地下空间开发。城市的高层建筑高度随着技术的提升在不断地突破新高，但是受限于资金和技术，以及城市关于高层建筑的限制因素，过高的建筑只是缓解了一定程度上的人口空间需求。

自1977年的第一次地下空间国际会议在瑞典的召开，城市地下空间的开发一直是城市发展的一个重要关注方向。首先，城市地下空间的开发节约了地面空间的使用，为耕地及绿化等关系民生质量的使用提供更多空间。其次，地下空间的开发利用减少了城市污染，这对城市环境存在重要意义。将主要产生噪音、废气及扬尘的公共交通等公用设备、设施的使用放入地下空间，将大大降低城市污染，对长久的可持续发展提供重要保障。地下空间的扩展所带来的绿化程度增大进一步提升了环境质量。再次，地下空间的密闭特性决定了其对自然灾害的抵御能力远超地面空间，一些关系城市民生的生命工程设置在地下空间内，将会进一步提升城市安全保障水平。并且相较地面空间的季节变化，地下空间的热稳定性也降低了能源的消耗，一方面提高了能源的使用价值，另一方面降低了能源浪费及能源消耗后产生的温室气体。最后，地下空间也为许多需要满足苛刻温度等外界要求的生产提供了合适的场所，更大程度上的为城市，乃至世界的发展提供了更优的选择。

二、城市地下空间开发可能造成的生态环境影响

城市地下空间蕴含着巨大的城市资源，其开发势在必行，但城市地下空间的开发也会造成很多生态环境影响，城市生态环境是一个整体，充分的认识有助于降低对整个城市生态的不利影响。不同于其他生态环境损害的范围，城市地下空间开发可能造成的生态影响主要包括施工弃土、地下水环境、噪音环境与振动、大气环境及绿化植被等方面。

（一）施工弃土

1、弃土对生态环境的影响

在城市地下空间的开发过程中，大量的施工弃土的产生是最直接以及最明显的环境影响之一。中国城市地下空间的开发大多还处于浅层开发的情况，即地下三十米以上，这一部分大多为土层，故此，大规模的开发施工必然会产生大量的施工弃土，而这些弃土的处置会产生极大的环境影响。首先，显而易见的就是土地占用情况，地下空间的开发是为了解决地面空间不足的问题，如果弃土没有得到合理的资源化处置，那么新增的弃土将使得原本的开发价值大打折扣。其次，城市空气质量已经成为城市综合评价中重要的部分，有研究表示现如今城市PM₁₀的主要成因就是工程扬尘，这主要由施工直接产生和运输过程中所致。另外，由于施工区域原有植被等绿化环境遭到破坏后，土地的抗蚀性下降，地表裸露都会产生相应的环境不利影响。再次，中国的许多城市都曾经历或仍处于工业化程度高的情况，很多企业污染物的长期下渗或滴露造成了土壤污染，其开发产生的弃土为有毒弃土，难以靠短期稀释和治理。处理不当则有可能进一步污染地下水，其环境影响非常巨大。

2、弃土的处置

中国大部分城市的弃土处置主要是靠渣土消纳场和土方回填两种方式。由于消纳场的分布往往距离弃土产生地存在距离，在运输途中所经地区需要统筹管理，统一规划。如今国家倡导资源化处置，那么，合理有序的弃土交易市场及其相应技术标准的规范管理就成为优化配置的重要前提。信息化时代也要求健全相关的信息平台，保障全面透明的管理和监督。

（二）地下水环境

1、城市地下空间开发对地下水生态环境的影响

中国是世界上能够有最多样地理环境的国家之一，地下水的流经位置并不固定，尤其是南方的一些城市，地下水处于浅层位置的城市在开发地下空间时无可避免的会对地下水环境造成影响。例如一些地区地下空间开发需要进行深基坑挖掘时所依靠的大面积人工降水，可能就会使得地下水中的某些组成及含量发生物理或化学的改变，进而影响水质，甚至是污染恶化。并且在工程竣工后，仍可能造成地下水排泄阻流、水流方向改变、水位升降等长期影响。水位的改变会进一步影响植被的生长，对整个城市的生态环境产生巨大影响。

2、地下水保护

在城市地下空间开发的地下水影响问题上，应该在开发工程之前做出详尽的评估报告，对周围建筑物的间距、交通及市政的经过等因素做出周密的考量。最大程度的避免在地下建筑密集情况下造成的含水层切断情况，进而阻碍了地区间的水力联系。防止由于规划失误造成的地下水位改变而产生贯流污染水域的情况。

（三）噪音和振动

1、城市地下空间开发的噪音和振动影响

城市地下空间产生的噪音和振动主要是在施工工程中及运输产生，由于现阶段城市地下空间开发主要用于交通设施的使用，交通运行时会产生长时间的持续振动。这些振动及噪音会对地表空间周围的建筑及居民产生相应的影响。例如古迹建筑，振动产生的波动会对建筑产生相应的影响。再如歌剧院和实验室，这些噪音及振动都会产生不同的妨碍。

2、噪音与振动控制

针对这一问题，应该在地下空间的规划中设置在地表振动及噪音非敏感区域，避免将类似地铁等线状设施建在文物古建周边，对会产生特殊影响的建筑设施提前避让。在无可避免的情况下，在建造施工中设置减震隔音的装置，以降低这种环境影响。

（四）大气环境及绿化

1、城市地下空间使用对空气及绿化影响

城市地下交通的普及是对城市交通拥挤问题的重要解决方式之一，大大缓解了城市交通压力，为居民的生活带来很大的便利。但是，由于地下空间的密闭性特征，各式交通设施所产生的尾气排放的处理成为相关生态环境保护的重要课题。现阶段地下废气的排放主要采用竖井方式，直接排放至地表外环境。这一情况将造成周围一定区域内短时间空气质量迅速下降的不良影响，对周围人身健康带来负面影响。

城市地下空间的开发利用无可避免的改变了地表植被结构，对植物的根系深度、保水性、土壤温度等方面都产生了影响。地下已开发的地表植物的长势和种类分布相较于其他自然地带有着明显的区别。

2、空气及绿化保护

相较于地表由于交通拥挤产生的废气集中排放带来的空气质量下降，地下空间的交通尾气排放问题现已有解决的对策。地下交通经高风塔排放的污染空气其浓度远小于低风塔排放。并且在排放至地表以外前，将受污染空气经过空气净化处理后，明显减小队城市大气生态环境质量的危害。排放位置设置在人口流动较小的地方也应是重要的市政规划考虑之一。

城市地下空间开发前关于地表植被的影响及处置应由专业的园林专家给出评定意见。最大程度的满足地表土壤所需的厚度，对于高大有特殊需求的植被区域尽量不规划地下空间开发，并且设置科学的绿化标准，保证城市生态效益。

三、城市地下空间开发的法律现状

中国的城市地下空间开发利用速度在逐年加快，但受到落后的法律规范制约，对于生态环境的影响并没有得到有效管控。2015年先后出台了《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》及《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，其中对于生态环境的建设和赔偿制度都提出了较为详细的规定。然而作为城市空间未来发展的重要组成，城市地下空间开发利用对生态环境保护及规范都没有明确的规定。针对中国城市地下空间的法律法规还停留在2011年的《城市地下空间开发利用管理规定》。既没有全国的基本法，也没有国务院的专项行政法规。除此之外，几乎没有省一级的关于城市地下空间的专门性地方法规。

现有关于城市地下空间开发的法规从内容上主要分为开发利用的综合管理和针对具体环节或内容的管理，除此之外，虽然有《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国矿产资源法》、中华人民共和国城市房地产管理法》以及《中华人民共和国物权法》等涉及城市地下空间内容的法律，但对于其生态环境保护相关的法律法规仍处于空白阶段。

由于没有位居统领性的上位法，面对城市地下空间开发利用中很多问题的解决上，不同城市地区的法律依据的选择上会出现彼此矛盾不相一致的情况，这对于环境问题的事先规划及解决上都产生了不利影响。

城市地下空间的规划与开发都需要环境影响评价机制，然而无论是《城市规划法》、《城乡规划法》，包括《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》中都没有标准的指向性规定。2002年通过的《环境影响评价法》搭起了一个环境评价体系的框架，但是作为法律行为的监督管理规范，其中缺乏具体环境评价的标准，使其可操作性大打折扣。并且其中也并无针对城市地下空间的专门性标准，这使得地下空间的监督管理缺乏依据。

四、城市地下空间开发的生态环境保护建议

中国城市地下空间的开发前景巨大，随着科学技术支持的不断进步，以及大量的资金投入，越来越多的城市在不断向地下扩展城市面积，现行法律法规对于这一时代进程的约束不足以保证其开发利用的科学有序进行。为了城市生态环境的良性发展不被破坏，为了受到损害的生态环境可以得到还原补偿，专门性的法律法规的出台迫在眉睫。

在《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》中将“涉及人身伤害、个人和集体财产损失要求赔偿的”排除出生态环境补偿制度之外，然而城市地下空间开发导致的生态环境影响很有可能包含人身财产损害，面对这一情况，在专门立法中应给与明确的回答。作为城市空间的重要组成部门，同时是市政规划的重要考量依据的城市地下空间开发环境考量评价标准体系应该尽快出台，明确评价标的的范围，使得相关的行政部门能够真正有法可依。从事前预测评估，到事中监督，再到事后损害评估，做到上下游详尽可依。处理好相邻关系的权利问题，明确责任人制度，使得生态环境保护和补偿制度能够有序实现。

除了专项法律之外，还应辅以配套法律涵盖地下空间的使用情况。设立专门的独立机构，赋予其生态环境公益诉讼的诉讼资格，主要是针对责任人为国家机关或者没有被地方省级政府提起生态环境诉讼，但确实造成了实际生态环境损害的情况。公开相关的环境评价信息，使得公众参与以监督和促进生态环境保护公平公正的展开。

城市生态环境是一个有机的整体，具有动态性的特征，任何一个环节的不良影响都会给整个城市的生态系统带来巨大的影响。科学合理的城市地下空间开发利用会推动城市地下空间相关法律体系的完善和发展，反之，城市地下空间开发利用的生态环境保护相关法律法规的健全同样会推进城市地下空间的优势利用，解决现有城市问题，促进经济、环境的协调发展。