对我国水污染立法的反思

——以《水污染防治法》为例

李孟颖^[1] （昆明理工大学 法学院 云南 昆明 650500）

摘要：目前，我国正在施行的《中华人民共和国水污染防治法》是已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议于2008年2月28日修订通过的。随着我国经济的持续快速增长和经济规模的不断扩大，水污染物排放一直没有得到有效控制，水污染防治和水环境保护面临着旧账未清完、又欠新账的局面。水污染物排放总量居高不下，水体污染相当严重;部分流域水资源的开发利用程度过高，加剧了水污染的恶化趋势;城乡居民饮用水安全存在极大隐患;水污染事故频繁发生;守法成本高，违法成本低等这些突出问题尚未得到全部解决。在笔者看来，《水污染防治法》至少还应从以下方面加以完善。

关键词：《水污染防治法》；修改；法律机制

目前，我国正在施行的《中华人民共和国水污染防治法》是已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议于2008年2月28日修订通过的。随着我国经济的持续快速增长和经济规模的不断扩大，水污染物排放一直没有得到有效控制，水污染防治和水环境保护面临着旧账未清完、又欠新账的局面。水污染物排放总量居高不下，水体污染相当严重；部分流域水资源的开发利用程度过高，加剧了水污染的恶化趋势；城乡居民饮用水安全存在极大隐患；水污染事故频繁发生；守法成本高，违法成本低等这些突出问题尚未得到全部解决。在笔者看来，《水污染防治法》至少还应从以下方面加以完善。

一、确立《水污染防治法》的目标

明确《水污染防治法》的目标对于《水污染防治法》的制度架构与实施者的价值判断有着重要影响。任何一部法律文本的目标都必须是确定而且清晰的，因为它是法律具有执行力的正当性保障。依据《水污染防治法》第一条的规定：“为了防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法”^①这一表述至少存在两个问题:一是“保护和改善环境，保障人体健康”与“保障饮用水安全”，存在价值冲突，尤其是在对“有效利用”不做专门解释的情况下，人们将其等同于“经济发展优先”十分正常且合乎逻辑。对此前有日本《公害对策基本法》的教训^②，后有我国《水污染防治法》实施以来各种水污染不断加剧的事实，即污染者在“水资源有效利用”的借口下实施的污染行为十分普遍，导致法律最终陷于“法不责众”的无奈；二是“促进经济社会可持续发展”更像是一种政策性表述，不能精准地概括法律的价值目标。可以说，“促进经济社会可持续发展”是任何一部与资源环境有关的立法都应该实现的目标，问题在于《水污染防治法》应该通过何种具体的价值取向来实现可持续发展的目标?

在环境法的一般理论上，“保护和改善环境，保障人体健康”是环境公平问题，而“保证水资源有效利用”是效率问题，一句“促进经济社会可持续发展”并不能解决公平与效率之间的冲突。如果一部法律同时负担“公平”与“效率”两种价值且不分主次，这部法律的实施结果就很难达到预期目标，因为没有一部法律能够同时实现两个有冲突的价值。《水污染防治法》实施以来，中国之所以出现“水污染物排放一直没有得到有效控制，水污染防治和水环境保护面临着旧账未清完、又欠新账的局面。”这固然与中国经济持续高速增长有关，但频繁爆发的水污染事故、有水皆污、违法不能得到有效遏制等现象的背后的法律原因也不容忽视。笔者认为，立法本身的价值定位不准确、不清晰是一个重要的原因，在明显存在两种冲突的价值时，人们选择“效率”而放弃“公平”，法律不能做出唯一的判断。在此意义上，说“违法成本低，守法成本高”没有充足的理由，加大对污染行为的处罚力度也无充分的依据。

所以，对《水污染防治法》的修改必须从立法目标开始，应将“水污染防治法”的立法目的确定为“安全”一控制水污染，保障水安全。水安全“是指这样一种社会状态:人人都有获得安全用水的设施和经济条件，所获得的水满足清洁和健康的要求，满足生活和生产的需要，同时可使自然环境得到妥善保护。”^③

人类对水安全的需求首先缘于水的自然属性与人的生物属性。水是生命之源，对于人的生存而言，水具有不可替代性，它既是生命的重要组成部分，又是实现人与自然物质循环、能量流动的重要介质，人的生存离不开水。但水资源又是稀缺的，它不可能无限地满足人类的各种需求和日益增长的需要，于是，出现了水资源数量和质量的安全供给问题。水污染防治是水资源质量安全的核心，也是水资源数量安全的重要因素。

安全是人的基本需要，更是人类经济社会行为的目的。水安全与水危机是一对范畴，一个是另一个的逆向描述，其实质是对人水关系价值判断的两个极端。水安全度高则危机缓，水安全度低则危机重，这是因为水安全与水危机具有相同的自然属性与社会属性，因此，在发生水危机的地方需要寻找经济社会原因，并根据水安全的理念制定有针对性的方案来重构水资源的可持续利用，提高水安全度；在未发生水危机的地方需要以水安全的理念来引导人们的各种经济社会行为，确保水资源的可持续利用。在这个意义上，水安全的本质是强调在一定程度上满足社会经济发展对水资源的需求，同时要照顾到可持续发展的长远目标。

水安全和人群的感觉有关，即人群必须感觉到水供应、水质量是安全的，如果人群感觉到水安全受到威胁，就会引起恐慌，进而影响社会经济的正常秩序，造成经济社会发展的诸多问题。在此意义上，技术上的水安全并不是水安全的全部，保障水安全也绝对不仅仅是靠技术手段就可以完全实现。因此，在解决技术问题的同时，还必须注重各种社会规范的运用，通过合理的制度安排，使人们有合理的行为预期，预防和降低风险，增强安全感。

水安全的三重属性表明:保障水安全就是要在现实情况下处理好人与人、人与自然基于水资源的各种关系。将《水污染防治法》的立法宗旨确立为“保障水安全”，既可以体现国家的水战略，也可以体现人民的根本利益需求，还可以实现各相关法律之间的协调。

二、转换立法的思维模式

在我国，严重的水污染已经成为一个制约社会经济持续稳定发展的直接因素，从前几年的淮河流域污染、松花江流域污染、滇池流域污染到今年的太湖污染、巢湖污染，水污染的面积之广、范围之大、对经济社会的影响之深迫使我们深刻反思:问题出在水里，根子却在岸上，人的各种不合理用水行为造成了乃至加剧了水污染。

对水污染行为可以进行不同的分类，从污染源的角度可以分为点源污染和面源污染；从污染产生的原因角度可以分为工业污染、农业污染和生活污染。一般而言，工业污染主要为点源污染，农业污染和生活污染主要为面源污染。就控制而言，点源污染易于面源污染；但面源污染如果不加以严格控制，后果比点源污染更为严重。我国目前湖泊富营养化的主要原因，恰在于生活污水未经处理的排放。因此，《水污染防治法》必须对各种污染源都加以合理的控制。

以保障饮水安全的有关制度安排为例。其中包括四个方面的内容:一是完善饮用水水源保护区分级管理制度；二是明确饮用水水源保护区划定机关和争议解决机制；三是对饮用水水源保护区实行严格管理；四是在饮用水准保护区内实行积极的保护措施。而“城乡居民饮用水安全存在极大隐患”是进行这些修订的重要理由:“全国113个重点环保城市的222个饮用水地表水源的平均水质达标率仅为72%，不少地区的水源地呈缩减趋势，有的城市没有备用水源，有3亿多农村人口的饮用水存在安全问题。”但是，从整个修订草案的内容上看，饮用水源保护区的管理制度显然是针对城市的，而且主要是针对工业污染源的。因为在中国农村，目前还很难有集中的饮用水源，更不用说水源保护区了。制度安排停留于城市和工业污染的控制，解决“城乡居民饮水安全存在极大隐患”的问题只能是空谈。一方面，从影响饮水安全的各种因素来看，“极大隐患”不仅存在于饮用水源保护区，还存在于饮用水源保护区外的各个方面；不仅有工业污染源，还有更多的生活污染源。另一方面，饮用水源保护区制度的完善只能解决城市饮用水的保护问题，对于解决3亿多农村人口的饮水安全难以覆盖，这与国家提出的到2020年完全解决中国农村饮水安全问题的目标还有相当距离。

《水污染防治法》第3条规定:“水污染防治应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则，严格控制工业污染、农业面源污染，积极推进生态治理工程建设，预防、控制和减少水环境污染和生态破坏。”^④从中可以看出立法者是意识到了农业面源污染问题的，但遗憾的是在整个制度安排方面，却基本没有专门针对农村面源污染控制的条文，更没有农村饮用水源保障或者农村饮水安全保障的专门制度。在中国长期的城乡二元结构下，城市与农村的水污染从形式到内容都有巨大的差异是一个不能回避的问题，而解决这个问题的思路也必须在城乡统筹发展的大方向下，根据城乡水质保障的不同特点采取不同的法律对策，建立不同的管理制度。在完善城市水污染控制制度的同时，设立农村水污染控制的专门制度，防治农村水污染，保护农村饮用水源，保障农村饮水安全。为此，国家已经建立了农村安全用水规划，制定了农村安全饮用水标准，《水污染防治法》在修订时，理应认真研究国家相应的政策措施，将有关内容上升为法律制度。如，在水环境质量标准与水污染物排放标准的制定中，应有农村水环境质量与水污染物的指标与量值，应考虑与农村饮水安全卫生标准的衔接与统一；在饮水安全保障的制度中，应有专门的保障农村饮水质量安全的内容；在水污染防治监督管理制度中，应有农村面源污染控制的具体办法与措施，等等。

参考文献

[1]参见《中华人民共和国水污染防治法》第1条规定：“为了防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法。”

[2]上个世纪70年代，日本的《公害对策基本法》采取二元价值的立法模式，在实施过程中却被发现二元价值成了企业为自己的污染行为辩护的理由，日本不得不对法律进行修改.重新确立一元价值的立法模式。

[3]参见成建国、杨小、魏传江、赵伟:《论水妥全》。http: //www. chimnvater. net. cn/,lournal/cwr/200401/06. hhn, 2007年7月20日。

[4]《中华人民共和国水污染防治法》第3条。