《水污染防治法》中的公法主体“国家”释义

陈廷辉[1]

摘要：《水污染防治法》中“国家”一词的高频率出现一方面说明在立法技术上应该对国家在不同语境下的含义做明确的界定，以减少不必要的混淆和不确定性；另一方面，“国家”以及与其有关的公法主体的高频率出现从宏观上揭示了该法过分渲染其公法色彩、过分强调行政主导等意识形态倾向。可以结合“善治”理论淡化国家对话语权力的垄断。

关键词：国家；公法主体；水污染防治

法典的术语以及由此构成的话语体系不但反映了其所解决社会问题的性质，在一定程度上，也反映了法典意识形态的指向以及法权配置。人们通常会比较重视制度生产的逻辑推理，却忽略了制度生成的形式条件的考察，即是忽视了制度设计语言的运用以及语言运用中语言本身的存在问题。[2]从语言运用的角度来思考人的习惯、群体的习俗和社会惯例，包括我们的各种法律制度，这是本文的逻辑起点。本文主要考察了《水污染防治法》中“国家”一词使用的频率，并试图从语言哲学的角度对其功能、效用和局限作进一步的解读。《水污染防治法》（以下简称“文本”）整部法律包括附则，共91个条文，12800字数，有34处用到“国家”一词，其中“国家”作主体的出现10次，相对于“地方”含义的出现6次，其余出现18次，都是作为定语使用。[3]在一部只有12800字的法律文件中，“国家”出现的频率应该说是比较高的，再加上的出现率也不低的“国务院”、“国务院所属的有关部门”、以及“县级以上各级人民政府”等公法主体，共同形塑着法律的公法色彩。

一、对文本中的“国家”一词进行考证

（一）立法技术上的“国家”一词含义

1.的作为主体的“国家”

在文本中10次作为主体（在句子中做主语）的情形，此时的国家是什么含义呢？例如文本第五条：“国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。”第六条：“国家鼓励、支持水污染防治的科学技术研究和先进适用技术的推广应用，加强水环境保护的宣传教育。”这二处地方的国家其含义应该是一致，是代表国家范围内与该领域有关的单位，包括各个层级的国家机关、事业单位和国有企业。文本其他8处以主体形式出现的地方，应该可以采用上述的解释。然而，这样的解释还是存在着不确定性。首先，“单位”的范围有多大，包括哪些单位，有多少个层级、有些处于边缘或交叉地带，不好划分，这会给法律的适用带来不便，也可能会产生同一法律在不同地方适用出现不同效果的现象；还可能会出现许多相互扯皮、推诿的、或者相互争取利益的现象。其次，我国正处于改革开放的深化时期，有许多特区、实验区，民族自治区，这些地区的国家机关和事业单位的设置也存在特殊性，其机构不一定对应于从中央到地方的各个层级，与其他普遍地区设置不一样。或者出于改革需要，不设立某个层级或者一个机构，那这时候由哪个机构来适用法律就不明确。第三，作为主体的国家是政治国家的含义，相当于英文的nation，此时的国家含义比较抽象，不同阶层、不同角度、不同目的主体都可以做出不同的理解。然而，作为主体的国家的含义比较清楚、科学地界定，这样才能保证法律的适用不会引起歧义，正确适用法律。第三，自由裁量的空间太大。在一定程度上会影响全国法律的统一性和权威。

2.作为与地方对应关系的“国家”

在法律文本，国家作为于地方对应关系的情形总共出现过6次。例如5，第九条：“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”这条中的“国家”是相对于地方的概念，就是国家级、最高级的意思。其范围只有国家最高级别规定的标准，当然就排斥地方的任何标准。然而，本法第四十五条：“向城镇污水集中处理设施排放水污染物，应当符合国家或者地方规定的水污染物排放标准。

城镇污水集中处理设施的出水水质达到国家或者地方规定的水污染物排放标准的，可以按照国家有关规定免缴排污费。”第45条第一款中的国家是相对于地方的级别含义，而第二款中的“国家”与第二次出现的“国家”一词，其含义是指国家级的排污费征收标准或者包括地方性的标准。其含义不是很清楚。因为该款前面指出国家和地方都有标准，那按理就应该有国家和地方的收费标准，而最后说按国家有关规定，这些规定是专指国家级的规定还是包括地方的规定，就不太明确。

3.作为定语的“国家”

文本中有18处出现“国家”一词，是以定语方式出现，起到限定级别和地位的作用。表明是国家级的标准、规划、和管理区等，其含义应该说比较明确。例如，《水污染防治法》第十三条：“国务院环境保护主管部门根据国家水环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家水污染物排放标准。”该法条出现三处出现的“国家”其含义都是指国家级的标准、国家总体的经济和技术条件。而不是地方的条件和标准。

基于上述的考察，“国家”一词的在文本出现的频率如此之高，而且在某些地方有多重的含义，建议应该通过“实施细则”的形式进行界定或者解释，或者是在法律修改中在附则中加以解释和界定。

（二）“国家”一词的宏观意义

“国家”一词在文本中的出现率34，与此相关公法主体“国务院“一词文本中出现也达到36次，”“县级以上各级人民政府”一词在文本的出现达到21处。与公法主体相对应的私法主体“企事业单位”只出现12次。“个体工商户”一词出现4次，“任何单位和个人”只出现1次，“当事人“出现8次”，“受害人”只出现1次。从私法主体出现的次数与公法主体出现的次数进行比较，可以看出，公法主体出现的频率要比私法主体高得多，尤其受环境污染侵害的民众“受害人”只出现一次，这说明什么问题呢？本文试图做如下解读：

1. 话语的权力体系还是以政府为中心

《水污染防治法》从法律属性上属于公法，按照公法的调整对象应该是社会公共领域，社会公共利益为主，从文本中34处国家用语、46处国务院用语和省、自治区、直辖市，还有若干国务院所属环保部、水利部等直属单位，由上述这些公法主体来对水污染的各个领域进行管制、资源分配、权力分配和监督社会主体进行水污染的落实与防治。这充分说明该法律的话语体系基本被国家和政府所垄断。第一，没有体现现代“善治“的理念。[4] 因为，水污染的专业性和特殊性，许多领域不是政府的信息和能力能够驾驭的，但法律文本中，少有提及第三方的治理，即是基本排除了社会力量治理环境的机会，从预防、规制、与监督，基本由政府包办，还是处于无限政府的理念下。法律文本中提到社会机构的二处地方是“。。。。不按要求采取治理措施或者不具备治理能力的，由环境保护主管部门指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担；”这条允许第三方治理，但又规定必须由环保部门来确认其是否具备了治理能力，为何不由社会通过信用机制来评价呢？这里非常武断地肯定了政府机构的先天的优越性。是过分自信的表现，可见，这个其实不具备了正直的社会自治机构。第八十九条提到：“因水污染引起的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷，当事人可以委托环境监测机构提供监测数据。环境监测机构应当接受委托，如实提供有关监测数据。”然而，我国的环境监测基本是环境保护部门的下属事业单位，而且我国民诉法规定，只有省级政府认可的机构提供的鉴定和监测数据才具有法律效力。这无疑加重了这些机构的政府色彩，其中立性难以保证。

第二，权力与责任比例失调。我们从该法中法律责任的设置状况入手，法律责任总共22个条文，只有第六十九条规定国家机构和相关政府部门的法律责任。其余21个条文规定的都是相对人的义务和违法行为的处罚或者承担其他法律责任。该条规定“环境保护主管部门或者其他依照本法规定行使监督管理权的部门，不依法作出行政许可或者办理批准文件的，发现违法行为或者接到对违法行为的举报后不予查处的，或者有其他未依照本法规定履行职责的行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。政府相关部门因为违法、不作为虽然作为规定，但却是概括性的描述，属于必须进行细化后才能适用的情形。还有，没有规定行政机关越权的责任后果，这与22个条文的相对人的责任形成了鲜明的对照。从这点上看，水污染防治法虽然调整的是社会公共利益为主，但是其立法的本位还是国家本位，政府部门，以方便部门执法，以最大化国家利益为本体，与现代立法精神相背离。

国家与政府拥有那么大的权力和几乎垄断了社会资源，但是文本中规定责任的条款却只有一个条文、而且极其简单，权责极不相称。

2. 立法的行政中心主义趋向明显

理论上，只有立法机关才有创制法律的权利，然而随着工业化进程的开始，社会生活发生了一系列的变化，因经济的高速发展而带来的社会问题也日益严重，特别是二次资本主义经济危机的影响，“市场失灵”的契机为国家干预提供了绝好的机会。“行政国”的出现同时也意味着行政立法的兴起。政府在社会生活中的地位日益重要，其干预能力和强度呈现出越来越大的趋势；环境公害的频频发生，其波及面之大，对人类健康和生存的威胁，引起了社会的普遍关注；风起云涌的西方绿色和平运动，生态主义运动，给执政政府带来了相当大的压力。西方政府在环境NGO的压力下，在环境保护方面都相应采取了措施，包括进行了大量的保护环境的立法，以其缓解环境危机给人类带来的压力。同时，环境方面的立法涉及自然科学因素、高科技的复杂背景，立法机关自身的职能和任务、机构和人力的配备是难以完成这一立法任务的。因此，授权立法就势在必行。立法出现了从 “立法中心主义”逐步过渡到“行政中心主义”模式的转变。各种各样的行政法规、规章，通知的数量已经大大超过了立法机关制定的法律，据统计，司法机关在司法过程中常用的法律，大概就在70部左右，与数量庞大的行政法规相比，是个微不足道的数字。更况且，行政机关是大部分甚至绝大部分法律法规或规章的执行主体。

现实中普遍感觉到在环境保护中，司法缺乏存在感，司法软弱和无能，如果从立法文本、从语言的角度来看问题，就能更清楚地认识到在环境保护中，包括水污染防治中，政府的主导或者垄断地位。其实，在污染防治中，环境污染的技术性、专业性特征，司法的被动性必然让位于环境行政部门，行政机关处于一定的主导地位是合理的，但是我国当前的普遍状况是政府以经济发展为中心，发展主义的思路会导致牺牲环境发展的蔓延，甚至发展成为正当性的依据。结果不但环境治理的效率低下，司法也成治理化。虽然社会大众对政府环境保护能力的质疑，然而质疑归质疑，长期形成的政府对社会事物的全面的控制惯性，即是政府高层意识该问题的存在，但要改变却要触及不同利益，阻力很大；另外，立法语言还有意识形态存在的惯性，本来汉字就有维护精英文化的功能，代表主流文化的安防展趋势，当然要体现主导思想的价值判断倾向。[5]

行政中心主义的情况不但出现在立法上，而且出现在司法和执法上，许多法律的实施基本上要依赖于多层级行政机关所颁布的实施细则来完成，行政人员的数量远大于司法人员的数量，行政系统控制的社会资源远大于司法系统控制的社会资源，行政机构调整的领域也大于司法机构调整的领域。[6] 就社会的发展的经验看，行政机关的强势地位不会被削弱，相反，只会加强，因此我们没有理由忽视行政立法的作用，特别是在环境问题，气候变化的相关领域，行政立法及其影响是处于绝对主导的地位。《水污染防治法》中基本是由国家、国务院、环保部、国务院所属有关部门、县级以上各级人民政府、县级以上各级人民政府的环保部门等公法主体垄断了立法的话语权，只有在“法律责任”部门，才比较多出现了当事人、受害人等私法主体，感觉整部法律就没有社会主体什么事。

3.未能合理配置中央与地方的权力和责任

文本中出现了国家、国务院和省、自治区与直辖市等主体，这些词出现的目的主要是强调国家层面上的权力保有与中央政府的资源享有权利，并不是规定合理的中央与地方的责任配置。然而，这两者的关系对《水污染防治法》的落实却是十分重要。反观美国的《国家环境政策法》，其主要的任务就是合理分配联邦与州之间环境保护的责任与分工。日本的《水污染控制法》中甚至规定了排污口责任中，中央政府、地方政府与企业之间的责任分担的比例。三方主体责任的明确有利于落实其权利义务，这样一旦出现污染，就不会出现扯皮和相互推诿的现象，并快速、有效地化解风险。虽然文本第四条第二款中规定：“县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。”这样笼统的规定，对策与措施的采取是看需要而定，存在着很大的不确定性。由于水污染的源头比较复杂，如流域的污染、跨界污染、在中国还有央企的排污导致的污染的处置，都可能涉及中央与地方的利益关系，必须做具体的分工、协调与安排。文本中虽然多次强调政府的主导作用、国家对环境保护的重视，但是，如果没有合理划分中央与地方的责任、就难以冲破部门立法和部门利益的限制，“九龙治水”，最终就是相互扯皮和相互争利。

（三）结语：制度就是语言现象

从文本中选取关键词进行研究，侧重的是法律文本外在形式，以此探究立法的本意肯定存在这一定的偏差，加上笔者的知识结构的不足，肯定也存在这许多错误。然而，研究与探索是容许试错的。说到底，制度就是语言现象。[7] 从语言的适用频率来理解制度构建的社会背景和主流意识的导向，还是能够在一定的程度上了解立法的目标和价值趋向。金观涛、刘青峰在《观念史研究》中，从“科学、民主、真理、进步、权利、革命。。。和改良”等术语的研究，揭示了中国人观念的历史发展与变化。[8] 该方法已经为我们开创了通过研究关键词去探究背后的思想观念的路径。

维特根斯坦说过，我的语言的边界就是我的世界的边界。用海德格尔式的话说，语言是存在的家，我们就居住在语言之中。