《水污染防治法》中公众参与探讨

——以贵阳市两湖一库水资源现状为例

崔雪莲 高兴文^[1] （贵州民族大学法学院；贵州民族大学教务处）

摘要：水资源在人们的生产生活中起着重要作用。随着城市化进程的不断推进，水资源保护愈发重要，两湖一库是贵阳市重要的饮用水源，其中两湖皆位于贵阳市重点推进城市化的贵安新区。本文以两湖一库为例，通过实地调研，走访考查，对贵阳市两湖一库水资源保护现状进行概括、分析，提出存在的问题，提出了水资源保护中公众参与环节的可行性和必要性，并给出一些解决对策。

关键词：水资源管理；公共参与；现状；对策

一、前言

《中华人民共和国水污染防治法》（简称《水污染防治法》）自1984年5月11日第六届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过、1996年5月15日第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议《关于修改〈中华人民共和国水污染防治法〉的决定》修正和2008年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议修订以来，已施行了8年。修订后的《水污染防治法》对我国水污染防治事业的发展起到了推动作用。但伴随社会经济的快速发展，“建成小康、两个翻番、四化同步、五位一体”的稳步推进，我国对水资源的利用也同步增长，由此也导致对水污染负荷增加。加之城镇化进程和城市人口的不断扩大，也使得对水资源的保护显得尤其重要。

城镇化是“四化同步”的一个重要方面。随着城镇化和城市人口的不断扩大，城市用水，尤其是城市居民的日常生活用水就显得尤为重要。贵州省是我国西南地区欠发达省份，但城镇化进程也随着国家的战略在稳步推进。

贵阳市和贵安新区不算严重的缺水城市和地区，但也面临着水资源的保护与水污染防治等严重问题。为此，笔者针对《水污染防治法》中“第三条：水污染防治应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则，优先保护饮用水水源，严格控制工业污染、城镇生活污染，防治农业面源污染，积极推进生态治理工程建设，预防、控制和减少水环境污染和生态破坏。”和“第十条：任何单位和个人都有义务保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行检举。县级以上人民政府及其有关主管部门对在水污染防治工作中做出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励”。对贵阳市和贵安新区的“两湖一库”（红枫湖、百花湖、阿哈水库）开展了实地调研，以期对《水污染防治法》提出笔者的看法和建议。

二、贵安新区水环境及其管理概况

（一）贵阳市和贵安新区基本概况

贵阳市和贵安新区位于贵州高原中部，规划范围涉及贵阳市花溪区、和安顺市平坝区、西秀区，共2市4县（市、区）20个乡（镇），规划控制面积1795平方公里。其中直管区所辖范围为贵阳市花溪区湖潮乡、党武乡，清镇市红枫湖镇7个村（居），安顺市平坝区的马场镇、高峰镇，面积约470平方公里，人口约14.4万人^[1]。红枫湖和百花湖两湖皆属于贵安新区范畴，其中红枫湖属于跨流域，周围为少数民族聚集区，分布在各岛上（红枫湖区域居民大多数已经迁移）。

（二）两湖一库水资源及其基本概况

（1）两湖一库基本概况^[2]

红枫湖位于贵阳市中心以西28公里，建于50年代末，是新中国成立后在乌江水系支流猫跳河进行梯级开发而形成的省内面积最大的人工水库之一，位于梯级开发的第一级。设计正常水位高程1240米，相应水面面积57.2平方公里，库容6.01亿立方米，死水位高程1127.5米。是以城市供水为主要功能、灌溉、发电、旅游为辅助功能的大型人工水库。

百花湖距贵阳市中心22公里，距金阳新区市政府驻地7公里，于1966年建成，位于猫跳河梯级开发的第二级，设计正常水位高程1195米，相应水面面积14.5 平方公里，库容1.91亿立方米，死水位高程1188米。是以城市供水为主要功能，灌溉、发电、旅游为辅助功能的大型人工水库。

阿哈水库距市中心8公里，位于贵阳市南明河支流小车河上游，1960年6月竣工，历经多次扩建，设计正常水位高程1110米，相应水面面积4.5 平方公里，库容0.542亿立方米，死水位高程1090米。是以城市供水和防洪为主功能的中型人工水库。

（2）两湖一库水资源环境现状

通过实地考察和走访农家调研发现，虽然两湖一库同属一个管理部门^[3]，但在水资源环境管理方面却存在不小的差异。

红枫湖曾经是贵阳市的一个旅游景点，随着管理力度的加大，现在游人相对稀少。岛上居民出行的船只和生活废弃物有较好的管理措施，周边看不到废弃物等垃圾，而且水底清澈。给人一种安静、和谐的自然环境。

相对于红枫湖，百花湖的水资源环境就显得不协调。在调研中，笔者乘船考察数个岛屿，时常看到不少岛屿周边有塑料瓶等白色污染和其他废弃物污染。而且，在百花湖陆地区域内，多处设有小吃摊。垂钓，自带烧烤工具烧烤的人络绎不绝。垃圾堆，焚烧的垃圾堆随处可见，山间路上丢弃的泳衣泳裤，挂在树枝上的小吃盒“玲琅满目”。水域区域山涧多漂浮垃圾无人清理，周边污染情况较为严重。

阿哈水库是距市中心较近的贵阳市水源地。周边有数十个村寨，生活废水和垃圾未排入库区。临近库区，少有耕地，通过一道隔离墙，把村寨与库区隔离开来，形成了一个完整的水源保护环境。 （三）两湖水资源立法保护状况

自从2007年贵阳市两湖污染事件发生后^[3]，贵阳市两湖一库管理局加大了对两湖一库的管理和立法，先后出台了《贵阳市“依法治理两湖一库，确保市民饮水安全”工作方案》、《贵阳市两湖一库管理局机构编制方案》、《贵阳市红枫湖百花湖阿哈水库行政处罚委托暂行规定》、《关于禁止到阿哈水库游玩的通知》、《关于加强红枫湖百花湖阿哈水库饮用水源保护的通告》、《贵州省红枫湖、百花湖水资源环境保护条例》、《贵阳市阿哈水库水资源环境保护条例》、《贵阳市阿哈水库水资源环境保护条例》、《贵州省红枫湖、百花湖水资源环境保护条例行政处罚自由裁量权细化标准》、《贵阳市促进生态文明建设条例》、《贵阳市建设生态文明城市条例》、《贵州省水污染防治行动计划工作方案》等一系列法规、条例和措施^[4]。这些法规、条例和措施的出台和实施，为两湖一库的科学化、规范化管理奠定了法律基础。

三、部分水源环境污染的原因与对策

（一）水资源环境污染原因分析

（1） 法律责任规定不明确，公众参与机制不健全

透过两湖一库中百花湖周边的水资源环境污染现象可以看出，在法律、法规和条例的框架下，如何落实公众参与是立法和管理部门的重要课题。

虽然相关法律法规和规章制度对公众参与作了相应规定，但是并没有行之有效的参与机制和具体措施，这直接导致公众不能通过参与渠道达到预期目的和效果。《水污染防治法》和其它法律中的相关规定都属于原则性的，缺乏针对性和可操作性。如当地居民认为“湖区内不应该有宾馆和房地产”，但执行权在政府，限期撤除难以实施。

此外，现行的《水污染防治法》中许多义务性规定，没有明确相应的法律责任，从而就使得有关条款的执行和遵守失去了一部分强制力。公众看得见而管不着，法律和规章没有赋予公众参与的和监督权利。

（2） 法律执行力度有待加强，公众参与权利难以保障

深入农家调研中发现，水域周边（居住岛上的居民）的农民对严格执行《水污染防治法》有着自己的看法。他们认为，之所以造成周边（岛屿周边）水域的污染，与执法力度有很大关系。在目前暂时不能搬出湖中岛屿的情况下，生活垃圾、生活废水如何处置，是一个需要法律、执行力、规划、技术等多学科结合解决的现实问题；游客在湖中垂钓、烧烤、乱扔垃圾等现象，缺乏有效的监管等。

就法律层面而言，1996年的《水污染防治法》曾就对水污染防治领域的公众参与制度做出了比较明确的原则性规定。但在2008年新修订的《水污染防治法》中，非但没有对公众参与制度作出具体规定，反而将原本的原则性规定删掉，仅仅以“（第十条）任何单位和个人都有义务保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行检举”表述完事，这样的规定根本无法调动公众的参与的热情和积极性。正如我们所调研的那样，“就在我们家门口，看到有人钓鱼，看到有人污染水面，想管不但得罪人，还没有什么好处。谁来管，政府又没有给我们这个权利。”“如果有责任制，有任务、有要求，我们肯定要管。谁不想把自己负责的一段管好啊。”

调研的结果，支持了公众参与水资源环境污染防治的程序性权利不足。我国与水污染防治直接相关的法律如《环境保护法》、《水法》和《水污染防治法》中对公众参与环境保护的原则性描述以及《环境影响评价公众参与暂行办法》对公众参与水污染防治提出了具体要求，都难以有效调动公众参与水资源环境污染防治工作的积极性和公众举报权利的保护。

《水污染防治法》规定的执法手段相对单一，大多是一些具有强制性的行政命令和处罚，至于奖励，只是一些简单的规定，没有明确奖励的内容和方式，还没有重视经济激励手段在环境法中的重要作用。况且，如上所指的执法手段，对单位等相对有效，对于法律意识淡漠的游客，往往难以实行。另外，相对于企业而言，游人的违法成本相对较低，而且管理难度和执法难度更大。

（3）普法教育有待进一步加强，公众参与意识有待提高

我国的《水污染防治法》颁布并实施以来，由于媒体宣传以及各地对水资源污染管理状况不同，公众对水污染防治意识薄弱。尤其是农村地区，宣传力度更小，农业发展还是经济利益至上，以牺牲生态环境与居民环境利益为代价。这些现象，与我们的普法教育和公众参与意识的培养有很大关系。

据调研，当地居民不少具有强的法律意识，而且有自己的行之有效地见解。这些群众性的积极性没有很好地用来管理和发挥其主观能动性。

（二）对策

（1）明确法律责任，公众参与有法可依

完善立法中存在的缺陷，明确法律责任，把公众参与赋予明确的法律地位，让公众参与真正有法可依。具体涉及到现行的《水污染防治法》第十条内容，建议重新修订并细化，把法律地位、权利义务、奖惩等细化到能够充分体现公众参与。做到有法可依、有章可循。同时，明确责任与义务，尤其是水域周边的村民和居民，让他们真正承担保护水环境的责任。这样，在法律的授权下，当地居民既解决了保护水环境的责任，又提高了保护水资源的意识。

（2）强化执法力度，完善公众参与，建立平台执法

切实加强水环境的保护，杜绝非法破坏水资源环境的行为。尤其是在水源保护地已有（出现）的违法《水污染防治法》的案例，如百花湖的房屋建筑、旅游宾馆、野炊、休闲娱乐等场所，严格执法，限期拆除。对于暂时不能搬离的湖中岛上居民，也应通过法律和技术手段，加强管理，完善生活用水、生活垃圾等管理和处理。对于破坏水资源的违法行为，在公众参与下，贵州省清镇市成立的生态法庭发挥了很好的表率和普法作用。同时，创新监督体制，畅通监督渠道。建立多平台监督方式，利用现代媒体进行并鼓励公众参与监督。

（3）明确目标责任制，让公众看得见又管得着

完善法律条款，赋予公众有权参与环境保护活动，也有义务保护环境；让公众有权依法参与环境决策、环境管理和监督活动；国家依法保障公众参与环境决策、环境管理和监督，发挥公众在环境监督方面的积极作用。根据我们的调研和研究，建议在法律的框架内建立和完善公众知情权。同时，建立和完善公众参与立法。尤其是在水资源区域，建立和完善公众参与环境行政执法。这样，知情、参与、参与执法，才能把公众参与真正落实。

（4）加大宣传力度，提高公众参与意识

在完善立法、加强普法的同时，各级部门或者单位组织等应充分利用各种传播媒体，采取多种方式多渠道向社会各界大力宣传《水污染防治法》，提高广大民众水资源保护意识，突出强调水污染防治的重要意义，强化民众尤其是农村地区民众水资源保护防治意识。加强普法宣传要充分现代媒体信息平台和技术，如利用微博、微信公众号等平台推送水资源污染危害及其防治措施等相关内容，让群众切实了解到污染之害，普遍提高群众水资源保护意识；相关部门要将日益严峻都污染治理工作提上日程，积极探索有效防治措施将水污染治理工作放在首位。

四、结语

《水污染防治法》修订并实施8年来，在水污染防治方面起到了重要和不可替代的作用，但在部分法律条文方面还存在不尽完善的地方。笔者通过对贵州省两湖一库的实地考查、走访和调研，对我国现行的《水污染防治法》提出了修改和看法。希望在以后的该法修改中起到一定的促进作用。水资源环境管理是一个系统工程，在健全、完善相关法律、法规和条例的同时，通过政府、企业、个人共同的努力，各种法律、法规的共同作用，使水资源环境保护进入一个可持续的发展的时期。同时，只有水污染防治法律的不断完善和实施，才能保障水污染防治立法目的的实现。

参考文献

[1]http://baike.baidu.com/link?url=y1eSk8mUUG8VcmeArSnyLld_NzzC8itCvDatfMnS4hcwVUfzSDcvzDqUWvEyrlDGDdjSc9K0MaAXfn3OwQBHea

[2]贵阳市两湖一库管理局网站：http://lhyk.gygov.gov.cn/

[3]2007年7月4日，《国内动态清样》第2379期刊登了新华通讯社《贵州“两湖”污染严重威胁上百万人饮水安全》一文，引起国务院总理温家宝的高度重视，并对“两湖”污染情况作出重要批示。

[4]贵阳市两湖一库管理局. 大事记（2007-2015）.

http://gyrsks.gygov.gov.cn/ lhyk/73746443898191872/20150918/388982.html