环境影响评价制度效率化改革研究

——以浙江省最新改革为例

丁赛男^* （中南财经政法大学 法学院，湖北武汉 430060）

摘要：我国环评制度的审批事项繁复，办事效率偏低的问题已经日渐突出。为了解决这些问题，做到“审批事项最少、办事效率最高、投资环境最优”，2015年5月20日起，浙江将再次豁免9大类29个项目的环评审批。至此，浙江共有97个项目不再需要环评审批。由此我们需要对我国环评制度进行效率性研究，究其低效的原因所在，借鉴外国的经验并找出相应的解决办法。

关键词：环境影响评价制度；效率；改革；建议

2002年我国《环境影响评价法》开始施行，其中第一章第一条明确提出了立法目的[1]。然而随着法律的进一步运行，我国的环评制度逐渐陷入一个误区，过分重视环境保护而忽视经济的发展，造成了相当部分的企业由于环评制度而难以进入市场的困难局面，我国环评制度效率过低的短板日益体现出来。我们要正面环评制度的真正目的，促进经济与环境协调发展，保证在保护环境，不对环境造成过分影响的前提下，维护经济可持续性发展，进行相关改革，提高环评制度的效率性发展。

一、环境影响评价制度概述

（一）环境影响评价制度发展历史

环境影响评价的概念起源于1964年在加拿大召开的一次国际环境质量评价会议,会上有专家提出这一概念。美国是第一个将环境影响评价法制化的国家,1969年的美国《国家环境政策法》[2]首创这项制度。环境影响评价制度就是对评价的主体、对象、各主体间的权利、义务和法律责任以及程序作出规范和安排。

环境影响评价制度是环境法可持续发展价值直接、集中的体现,为可持续发展观提供法律制度上的支持和保障。该制度就是要设立一个网,对将要上马的项目、将要执行的规划等等进行筛选,在对环境可能造成严重破坏,不符合可持续发展价值的工程项目、规划等加上“紧箍咒”,以阻止它们进行建设和生效。

（二）环境影响评价制度主要内容

环境影响评价有狭义和广义之分：狭义的环境影响评价是指仅对在某一区域某项人们的活动、行为对周围环境造成的影响进行调查、评测,如对一项建设项目进行环境影响评价；广义的环境影响评价亦即战略性环境影响评价,就是对环境影响深远的政策、法律法规、规划和重大的开发计划实施前,对其可能给环境带来的影响进行评估、预断。我国《环境影响评价法》主要采用狭义的定义,对于战略性的环境影响评价,仅仅对规划进行环评,没有将政策、法律法规纳入环境影响评价的范围[3]。

我国《环境影响评价法》规定的是预断评价,没有规定现实的评价,该法规定应当对将来的行动可能产生的影响进行分析、预测和评估,指向的是未来的行动和结果,而不是针对现实的行动和结果。既然对建设项目、规划实施后产生可能的影响要进行评价,要防破坏于未然,那么对己经存在的建设项目、己经施行的法律法规政策等给环境造成的影响进行环境影响评价,根据评价的结论进行修正、改进、完善,就更具有重要的现实意义。

二、环境影响评价制度低效率的概述

（一）环境影响评价制度效率低的原因

1、政府冗杂，审批手续繁复

“徒法不足以自行”，除了法律，环境影响评价制度的管理体制、组织形式等都是其有效开展的必要条件。长期以来，我国行政机关冗杂，职权交叉现象严重，部门利益冲突更是较为突出。战略环评的体制设置方面也不例外，除了环评机构、审批机构、监督机构等的设置外，在具体的实践中部门之间的协调问题在战略环境评价中显得更加突出。除了制度以外，环评的报告书书面要求也过于繁琐。作为项目环评报告书，虽然应该详细论述所进行的评价内容及结果，但是也应本着精确、科学、具有针对性等原则[4]。现在许多项目环评报告书在内容上过于冗杂，可有可无的内容太多，而具有实际指导意义及突出价值的内容却比较少。

2、公众参与小众且低效

我国环境保护基本法《环境保护法》第11条规定了“有关行政机关应定期发布环境状况公报”,第6条规定了“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”[5]。2002年通过的《环境影响评价法》第1章第5条规定“国家鼓励有关单位,专家和公众以适当方式参与环境影响评价”。但是,我国环境影响评价制度中,公众的有效参与并没有得到落实或是说落实起来非常拖沓，效率极低,可以说,以上我国有关公众参与的规定只是搭起了一个堂皇的空架子,在环境决策中多了一道形式上的程序,并没有什么可以实际操作的内容,公众在决策中没有有效地发挥作用。而公众参与主要还存在以下问题：(l)公民参与权利不明确,内容不具体；(2)公众参与信息不畅；（3）公众参与缺乏保障。而正是这几点严重加剧了我国环评制度公众参与费时费力的问题[6]。

（二）环境影响评价制度效率低的后果

1、影响企业发展

我国规定部分企业运行的前提是通过环境影响评价制度，然而环评制度的过分拖沓，致使企业不能及时开展营业，这虽然达到了环评制度保护环境的前提目的，但对于个体企业的经营发展也是大大不利的。如此低效的环评制度除了在微观方面严重影响了我国部分企业的发展效率，在宏观上也极度不利于我国经济的可持续发展，进入了一个只重视环境而忽视经济发展的片面观念之中。这与前文提到的我国《环境影响评价法》的立法目的也是背道而驰，矫枉过正，往往是我国行政机关执法容易进入的死胡同。面对这种情况的企业往往投诉无门，即便有时候的审批制度是无意义的，也无法从冗繁的行政审批制度中脱离出来，就使得企业错失商机，难以获得长远的发展。

2、容易滋生腐败

近年环保系统腐败窝案暴露出来，在一些地方环保腐败已呈“完整利益链条”之势，部分环保官员与企业勾结，利用环评制度向治污、排污等环节伸手，产生“携手腐败”现象。环评领域之所以成为腐败案件高发地带，主要有以下原因:（1）权力大而集中，存在管理越位、缺位现象。按照《环境影响评价法》的要求，新、扩、改、迁的建设项目均需执行环境影响评价制度，均需由具备相应资质的环评单位出具环境影响评估报告书（表）。项目环评通不过，项目就不能立项；环评验收不合格，项目就不能正式营运。（2）自由裁量权大，存在审批行为不规范现象。近些年来，尽管在环评领域廉政建设方面制定了一系列制度，如《建设项目环境影响评价行为准则与廉政规定》，在一定程度上规范了环评审批行为，但由于各地执行情况参差不齐，具体经办人员自由裁量权仍较大,存在降级审批、越级审批、违规违法审批现象。（3）部分工作人员法律意识淡薄，廉洁自律意识差，容易近亲繁殖[7]。

3、影响创业及就业

环境影响评价制度的运行直接影响企业发展，而企业发展随之也会带动就业，因而连锁反应下，环评制度对于我国就业及创业形势也会造成较大的影响。就拿浙江此次豁免环评审批的97个项目来说，其中不少都是创业者最常选择的轻资产行业。减少审批流程，降低准入门槛，不仅减轻了创业者的负担，还节省了店铺、企业开张的时间和精力，无疑有利于激发大众的创业热情。反言之，如果没有这项举措，轻资产行业依然有着繁复的审批流程必然会对创业者创业及就业者就业有着深层次的影响，部分人会迫于环评制度的繁琐和高成本而放弃创业，或是在创业途中被环评制度逼退。而最后真正完成环评的行业也因为这个制度而大伤筋骨，消耗过多资金，而难以投入到产品中。然而环评制度对于这些行业是否真的必要其实确实有待考证[8]。

三、外国环境影响评价制度的经验借鉴

（一）美国的环境评价制度

美国环评的对象是联邦政府的立法建议和其他的对人类环境有重大影响的重大联邦行动。可见，美国环评的对象是联邦政府的行为，这些行为的种类主要有：联邦政府机关向国会提出的议案或立法建议，其中包括申请批准条约；全部或部分地由联邦政府资助的、协助的、从事的、管理的或批准的工程或项目以及新的或修改了的行政决定、条例、计划、政策或程序。应该可以说美国环评的对象涵盖了建设项目、规划、计划、政策及法律等各方面，不仅涵盖了可能对环境产生影响的联邦行动，还涵盖了联邦政府管理或者批准的人类活动。

美国环评制度的精髓是强调政府行为特别是重大联邦行为对环境的影响及其评价和审查。实践证明，“环保靠政府”，在各种对环境有影响的人类行为中，以政府行为对环境的影响最为明显，因为政府对许多人类环境行为扮演着发起、引导、组织、批准和控制的角色，在某种程度上政府行为决定着其他人类环境行为的产生、发展、规模和作用。在各种政府行为中，以对人类环境有重大影响的立法建议或立法议案和其他重大联邦行为最关键。这是因为，立法建议或立法议案的预期产品是法律，而法律所规定的行为是反复、多次、长期适用的行为，与单个行为相比较，法律行为对环境具有反复、多次、长期的影响和作用。这就是美国环评制度把立法建议或立法议案作为重大联邦行为的理由[9]。当然，除了立法建议或立法议案外，还有制定政策、规划等其他重大联邦行为。美国环评制度强调政府行为特别是包括立法建议或立法议案在内的重大联邦行为，对环境的影响及其评价和审查，可以说是抓住了规范人类环境行为的关键和主要矛盾，因而具有重要而深远的影响。

（二）加拿大环境评价制度

根据《加拿大环境评价法》第13条至第15条的规定，环境评价的对象主要有三种情形：第一种是由《加拿大环境评价法》直接规定需要做环境影响评价的拟定项目，即《加拿大环境评价法》第15条（a）－（c）项规定的内容：1.由加拿大核安全委员会拟定的计划， 即在核安全管理法案规定下的活动，或与核安全委员会相关的活动；2.与加拿大国家能源部相关的拟定项目， 即是由国家能源部法案及加拿大油气操作法案规定下的拟定项目， 或是由加拿大能源部规定的相关拟定项目；3.有关联邦授权的拟定项目，即联邦机关的有关项目或根据联邦规定的某些活动；4.有关环境评价署的拟定项目，即根据《加拿大环境评价法》第84条（a）规定进行的拟定项目。所有上述涉及的拟定项都必须要进行环境影响评价[10]。

《加拿大环境评价法》第19条对环境影响评价的内容做出了详细的规定，相关责任部门或审查小组在审查环境影响评价时，在环境影响报告书中应当考虑以下内容：1.项目的环境影响，包括与项目相关的有可能发生的故障或意外事故的环境影响、项目与其他已经或者将要实施的项目或与其活动结合起来可能导致的任何最终对环境的影响；2.根据上一条所规定的影响的重大程度；3.公众对于该项目的评论；4.技术上或经济上可行的措施以及可以缓解项目严重影响环境的措施；5.该项目实施后的需求；6.项目的主要目的；7.技术上或者经济上对环境影响可行的替代方案；8.可能由环境引起的对该项目的变化；9.根据第73条或第74条建立的委员会对该项目所做的相关研究的结果。可以看出，加拿大对于环境影响评价的内容有着较为细致的规定[11]。其对于“拟定项目”对环境的影响并不仅限于现阶段的项目，而是将其与之前已有的、或正在建设的、或与其相关联的项目一起作为环境影响评价所考察的内容。将“拟定项目”放置在一个整体的考察环境中，有助于高效、全面地进行环境影响评价。

四、对我国环境影响评价制度效率化发展的建议

（1）压缩环评制度的对象。审批工作之繁琐，个人尚且都深有体会，遑论企业。要想提高环评制度的效率，首先须对其自身进行深化改革，这是几乎当下一切工作的出发点和落脚点。如果说，经济体制改革是全面深化改革的重点，那么，深化行政审批制度改革就是重中之重。因为其本质，就是对政府和市场关系的梳理与重构。理解了这点，才能感受到审批改革的魅力所在。适当精简环境影响评价的对象，将一些环境影响明显较轻的行业进行一定程度上的赦免，提高此类轻投资产业的发展效率。当然有效提高效率，压缩环评对象的种类也要建立在保证环境影响评价制度建立并有效运行的前提下，确保环评制度能够又快又好地施行[12]。

（2）提高公众参与的效率。环评的改革必须顺应民心，同时也利用大众参与减少环评腐败。然而提高效率也不是说将大众参与的环节省去，而是要在为人民服务的基础上，提高公众参与度与公众参与的效率。利用公众参与，抓住大伙共同的“牢骚”，对症下药，民众自然信服，如此改革之下施行的行政法规也必然是符合大众和社会需要的。1.明确公众参与的权利,保障环境信息畅通。法律规定信息发布方应该“采用便于公众知悉的方式”发布信息,公众处于只是被动接受的地位,发布单位在什么时候发布信息,公众就在什么时候才可能知道,发布单位发布了多少,公众就可能知道多少；当他们认为信息不完整,不充分,不详尽的时候,或者对信息的真实性提出质疑的时候,公众并没有办法来解决自己的疑惑。2.明确公众参与的流程和手续。压缩公众参与的审批环节，减少公众参与时的行政干涉，在信息畅通的前提下，让公众能够自由进入环评环节，减少因为行政手续而造成的评价滞后等情况[13]。

（3）部分引入替代方案

环境影响评价制度的一个重要目标就是,无论是在进行对人类环境质量具有重大影响的各项提案或法律草案、建议报告、政策规划等宏观的、战略性的重大活动,还是在进行具体的开发建设等微观的行动,实现上述的人类活动在效率最优的情况下,对自然生态环境的不良影响最小化或者环境效益的最优化。为达到此目的,环境影响评价报告书中必须包括建议行动在内的可供选择的方案。不同的方案,它所消耗的人力、资源是有所差别的,它所带来的经济效益、社会效益和环境效益、对环境、生态的负面影响都会各不相同。方案的提交者应该区分不同情况要求提交相应的基本方案和替代方案,使环境影响评价单位比较各种方案、管理技术、减损措施,全面进行考虑,多方进行权衡,力求环境负面影响最小化、环境资源成本最小化、获得的经济效益和社会效益最大化[14]。从众多的方案中,我们可以选出一个经济、社会和环境价值能够协调统一的方案来实施从一个大的方案中,也可以选择不同的步骤、程序,不同介入时期和具体地点以及其他细节部分的不同安排。我国《环境影响评价法》以及其他相关规定没有要求提交可供选择方案,只是规定在环境影响评价中对仅有的方案进行评估、预断和提出预防和减轻不良环境影响的对策和措施。我们要将环境影响评价的结论用于决策活动,必须对建议行动和与建议行动相关的其他替代方案进行分析比较。替代方案是达成环境影响评价制度设计目的的根本,是实现该制度设计的保证[15]。

五、总结

着眼于《环境影响评价法》的立法目的，针对我国环评制度存在的效率过低等问题抓出原因，找出对策。万不可因噎废食，矫枉过正，为环境保护而放弃企业发展从而影响就业，这些与立法中提到的经济可持续发展和环境保护相协调的最终目的都是背道而驰的。因而，需要我们借鉴国外经验，将一些不必要的环评对象删除，确保企业利益与大众利益的一致，并在此基础上进一步促进就业、创业。利用公众参与监督环评审批，预防环评腐败的滋生。改革环评审批制度，切实提高环评制度的效率，让经济真正达到可持续发展，并与环境保护形成互利共赢的局面。