违反环境影响评价制度的法条适用规则探讨

曹晓凡 朴光洙 （中国环境管理干部学院）

摘要：环境影响评价制度作为我国环境管理的一项基本制度，新《环境保护法》对其作出了重大调整。由于《环境影响评价法》尚未修改，《环境保护法》和《环境影响评价法》的不协调难题亟需破解，本文运用《立法法》确立的法条适用一般规则，对违反环境影响评价制度的法条适用规则进行探讨。

关键词：环境影响评价制度 法条适用规则 立法法

近年来，建设项目未批先建的现象屡禁不止。这些建设项目有些没有依法提交环评文件就开工建设，有的是环评文件未经批准就违法上马建成投产，造成既定事实后，仅补办手续，交少量罚款。新修订的《环境保护法》针对上述问题增加了新的规定，进一步完善了环境影响评价制度。本文对违反环境影响评价制度的法条适用规则进行探讨。

一、环境影响评价制度的历史沿革

1964年，在加拿大召开的国际环境质量评价会议上，学者们提出了“环境影响评价”的概念。1969年，美国国会通过了《国家环境政策法》，首次以法律形式将环境影响评价作为一项制度规定下来。由于环境影响评价制度的实施对防止环境受到人类活动的侵害具有科学的预见性，这项制度很快在世界范围内广泛传播，被许多国家和地区的环境立法所确认。1995年加拿大颁布了《环境评价法》、1991年新西兰颁布了《资源管理法》、1988年和1989年英国分别颁布了《城乡规划（环境影响评价）条例》和《环境评价条例》、1997年日本颁布了《环境影响评价法》、1994年我国台湾地区颁布了“环境影响评估法”等。

环境影响评价制度也是我国环境保护的主要法律制度之一。1979年《环境保护法》（试行）最先对老城市改造和新城市建设的环境影响评价作出了规定。1989年《环境保护法》明确了建设项目要编制环境影响评价报告书。2003年《环境影响评价法》完善了我国的环境影响评价制度。新修订的《环境保护法》既与《环境影响评价法》进行了衔接，增加了规划环境影响评价制度的内容，同时明确规定未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。

二、法条适用的一般规则

新修改的《立法法》第88条规定，法律的效力高于行政法规和地方性法规、规章，行政法规的效力高于地方性法规、规章。同时其第92条又规定，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。

三、对环境影响评价制度作出规定的主要法律法规

新修订的《环境保护法》第19条规定，编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。该法第61条规定，建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。第63条又规定，建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设，拒不执行，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第3条进一步规定，《环境保护法》第63条第1项规定的建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设，拒不执行的行为，包括以下情形：（一）送达责令停止建设决定书后，再次检查发现仍在建设的；（二）现场检查时虽未建设，但有证据证明在责令停止建设期间仍在建设的；（三）被责令停止建设后，拒绝、阻扰环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门核查的。

《环境影响评价法》第32条规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。海洋工程建设项目的建设单位有前两款所列违法行为的，依照《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定处罚。

《海洋环境保护法》第80条规定，未持有经审核和批准的环境影响报告书，兴建海岸工程建设项目的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令其停止违法行为和采取补救措施，并处五万元以上二十万元以下的罚款；或者按照管理权限，由县级以上地方人民政府责令其限期拆除。

四、不同法律法规相应条文规定的违反环境影响评价制度的不同责任形式

违反环境影响评价制度的不同责任形式汇总

五、违反环境影响评价制度的法律条文选择判断

在新《环境保护法》已经装上“钢牙利齿”的新常态下，与之配套的《环评法》等法律仍存在不协调之处。说它们打架，也许言过其实，但法律关于环境影响评价制度的规定确实存在冲突的地方。不久前，环保部部长陈吉宁提出，希望《环境影响评价法》的修改能够列入人大的工作计划。但是，按照以往的立法历程判断，《环境影响评价法》等法律的修改短期内难以实现。现阶段，笔者认为，应当正确适用《立法法》的相关规定，以破解《环境保护法》和《环境影响评价法》的不协调之难题。

《环境保护法》、《环境影响评价法》、《海洋环境保护法》和《放射性污染防治法》均属于全国人民代表大会常务委员会制定的法律。《海洋环境保护法》和《放射性污染防治法》关于环境影响评价制度的规定，相对于《环境保护法》和《环境影响评价法》来讲，属于特别规定，而《立法法》规定，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定，即海岸工程建设项目和有关放射性的建设项目分别适用《海洋环境保护法》和《放射性污染防治法》的相关规定。《环境保护法》、《环境影响评价法》关于环境影响评价制度的规定均属于一般规定，而《立法法》规定，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定，即适用《环境保护法》的规定。全国人大常委会法制工作委员会组织编写《中华人民共和国环境保护法释义》作为国家法律释义的标准版本，在其对《环境保护法》第61条的释义中指出，环境影响评价法的规定与本条规定不一致的，适用本法。[1]即适用新《环境保护法》的规定。

六、执法主体

对违反环境影响评价制度行为的执法主体，是负有环境保护监督管理职责的部门和公安机关。这里的负有环境保护监督管理职责的部门不局限于环境保护主管部门，还包括其他有环境影响评价文件审批权的部门，如海洋环境保护部门；也不局限于审批环境影响评价文件的部门，有可能是审批环境影响评价文件部门的上级部门，或者是受原审批环境影响评价文件部门委托的部门。

七、违反环境影响评价制度的法律责任形式的选择

按照新《环境保护法》有关条文的规定，目前承担法律责任的形式有：责令停止建设、处以罚款、责令恢复原状和处以行政拘留，“限期补办手续”的责任形式已不再适用。其中，责令停止建设和责令恢复原状属于行政命令。责令“恢复原状”是指通过拆除等手段使已经建成的设施或项目恢复到开工建设之前的状态。对于一般的未批先建行为，应当责令停止建设，处以罚款。对于情形恶劣，项目环境影响较大，严重不符合环保管理要求的，在被责令停止建设，处以罚款的同时，还应当责令其恢复原状，所以责令恢复原状是更进一步的严厉处罚。

关于罚款，有如下两个问题需要说明：第一，关于罚款额度。新修订的《环境保护法》规定了罚款的责任形式，但是没有规定具体罚款的额度，笔者认为按照《环境影响评价法》的相关规定，罚款额度应在5万元以上20万元以下。但是罚款额度相对于违法获得的利益相差甚远，所以罚款难以形成有效威慑，对于主管恶意拒不执行责令停止建设的情形，适用更严厉的处罚措施，即对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以行政拘留。第二，关于罚款的选择性。《环境影响评价法》在罚款之前有“可以”二字，说明罚款的适用是可以选择的，既可以罚，也可以不罚；新修订的《环境保护法》去掉了“可以”二字，说明罚款是必须要给的，因此可否罚款已经失去了选择性。

Discussion on the Application of Law Rules of Violation of

Environmental Impact Assessment System

Abstract: Environmental impact assessment system as a basic system of environmental management in China, the new "Environmental Protection Act" made a major adjustment to it. Uncoordinated problem needed to crack because of the "Environmental Impact Assessment Law" has not been modified, this paper uses" legislative law "established a general rules apply, for violation of environmental impact assessment system of law applicable rules are discussed.

Key words: Environmental impact assessment system, general rules apply, legislative law