环境影响评价制度若干问题研究

黄锡生 韩英夫* （重庆大学法学院，重庆）

摘要：我国环境影响评价制度自1979年确立以来已经历了30年的发展历程。然而，该制度在环境保护实践中的实施效果并不十分理想，诸如政府管理中的“未批先建”、过度技术化趋向，评价机构的非中立性角色定位以及公众参与缺乏程序性保障等问题十分突出。环境影响评价是一项兼具科学性与价值性的社会化管理活动，其顺利开展离不开政府的有力推动和公众的广泛参与。由此，有必要在明晰环境影响评价二元属性的基础上，科学界定各方主体的权利义务，即审批机关的积极行政角色、评价机构的中立地位以及来自公众的全程性外部监督。同时，构建与之相对应的程序性规制，为实现各方主体间的良性互动提供程序性保障。

关键词：环境影响评价制度 环评制度定位 环评法修改

环境影响评价作为一个学理概念的提出，初见于1964年加拿大举行的国际环境质量评价会议。1969年，美国《国际环境政策法（NEPA）》首次以立法形式明确环境影响评价为“政府在环境管理中必须遵守的一项制度”，从而将其上升至规范层面的法律范畴。其后，瑞典、法国、德国、加拿大、日本等国家纷纷效仿，并于上世纪末相继建立了环境影响评价制度体系。在我国，环境影响评价的法制化进程始于1979年《环境保护法< 试行>》，经由《建设项目环境影响评价管理条例》（1998）、《环境影响评价法》（2003）以及相关管理办法、技术导则的不断完善，初步形成了较为完整的环境影响评价制度体系。然而，在环评制度实行近三十年后的今天，该项制度却受到了来自社会公众、建设单位，甚而环评内部从业人员的广泛质疑。实践中诸如“未批先建”、执行率低、评价机构难以保持身份中立等问题普遍存在。

一、环境影响评价制度现实困局的一般描述

2003年我国《环境影响评价法》颁布实施后，整个环评事业驶入了飞速发展的快车道，然而，在快速发展的同时，环境影响评价制度自身的问题也逐渐显现。

（一）环评制度执行实效较差，政府管理乱象丛生

环境影响评价制度并非我国立法之原创，而是来自西方国家的舶来品。这种“舶来”的法律移植与中国独特的国情现状，尚未完成体制度层面的有机调和，各方参与主体之间并未实现体系内部的良性互动。伴随环评审批权限的逐步下放，一些行政层级较低的环评审批机构迫于上级政府行政压力，对部分敏感环评事务“睁一只眼闭一只眼”；另一方面，地方政府或其他部门中唯GDP的传统发展观念仍然根深蒂固，出于经济发展的考量，其在环评程序中往往扮演一种消极角色，甚至利用行政权力干预环评结果，这在一些重大项目的建设以及规划的环评审批中体现的尤为明显。由于牵涉地方整体的经济效益或是某一部门的直接利益，这些项目或规划仅是走走环评的“过场”，甚而有些项目更是在相关领导授意下“先上马，再环评”。例如，在2005年“环评风暴”中，中国长江三峡工程开发总公司未批先建的8个违规上马项目只是在形式上补办环评手续后，又再度恢复施工建设。此外，一些地方性环评部门仍普遍存在执法不严、选择性执法等问题。对于公众普遍关心或影响较大、易酿成群体事件的环评项目，审批较为严格；对于单体影响较小但数量众多的中小型项目，往往存在执法不严等问题。加之地方领导的干预以及来自企业或个人的利益俘获，环评实践中的选择性执法问题亦相当严重。最后，环评执法中的高执行率与执行效果整体偏差的尴尬困局同样受到学者们的普遍指责。[1]毋庸赘言，上述政府履责中的混乱困局，对于依赖于政府主导推动的环评事业来说，无疑具有极大的负面影响。

（二）评价行为失范，评价机构独立性缺失

在以往环评实践中，环评机构始终徘徊于自益性与共益性之间，未能形成独立有效的第三方中立评价。2010年以来，环境保护部以整顿广受社会诟病的“红顶中介”为目标，开展了环保系统事业单位体制改革。环保部《关于开展事业单位环境影响评价体制改革试点的通知》、《关于推进事业单位环境影响评价体制改革工作的通知》中明确指出，必须尽快实现环评技术服务机构与主管部门的脱钩，促使环评机构向专业化、中立化和规模化方向发展。[2]2015年，以《全国环保系统环评机构脱钩工作方案》为规范先导，环保部率先向自身所属环评单位“开刀”，明确限定了不同层级环保单位与下属“红顶中介”的脱钩时限。[3]

然而，在对该《工作方案》落地实效打上问号的同时，另一种担忧同样十分强烈，即脱钩之后完全面向市场的评价机构是否能够保证其超然的中立身份？由当下情形观之，由于法律要求环评单位必须具备相应数量符合资质的从业人员，环评工程师成为各个评价单位竞相争夺的对象。一些已经实现脱钩或由私人力量开办的环评企业，普遍存在诸如机构借证、人员挂证等现象。另一方面，随着评价机构的市场化转向，一大批背景错综复杂、以经济利益为唯一导向的公司和个人加入到环评队伍中来。这些公司中的相当部分并不具备相应的从业资质，或是挂证借证自行编制环评报告，或是以承揽项目为主营业务，为其他具有资质单位介绍引荐项目工程，其不仅模糊了评价机构的居中评价角色，也导致环评报告质量的整体下滑。诚如学者所指出，第三方评价的意义在于其相对的独立性。[4]而在缺乏必要管理与规制的情况下，即便实现了机构间的脱钩，由于评价机构本身自益与共益的双重属性，脱钩后完全市场化的发展同样难以保障评价机构自身的独立地位。

（三）公众参与缺乏必要的程序性保障

在环评制度较为成熟的西方国家，公众的广泛参与始终是环评制度的核心与灵魂。我国相关法律虽然肯定了公众对环评工作的参与权利，但并未提供完整的程序性保障机制，而实践中的公众参与也日益演变为有关“专家”的参与，公众作为项目实施真正的“利益攸关者”，其实际话语权仍然十分微薄。另一方面，此等公众参与的程序性缺失再次反作用于对环境事务持有强烈利益关切之公众。在缺乏必要的专业知识与参与途径的情况下，公众在舆论导向中更多表现出墙头草式的一边倒和人云亦云的非理性。例如，在2007年厦门PX事件中大多数民众对PX的误解，经由大量的社会宣传和澄清，方才渐渐回归正途。

二、对当前环评困局的理论分析

（一）价值正当还是工具合理：环境影响评价制度的角色定位

环评制度实施至今，始终徘徊于价值性的管理制度与工具性的科学研究双重身份之间。环评实务中普遍存在的“过度技术趋向”以及管理方法中偏重依赖科学工具等问题，导致了环评制度角色定位上的模糊与错置。例如，近年来，大量技术导则、编制指南等技术标准性文件如雨后春笋，大量涌现。《环境影响评价法》第6条有关“科学性方针”的总则性指导在实践工作中被不断异化。以建设项目环评报告书为例，其内容除须包含环评法第17条规定的常规内容外，诸如总量控制、清洁生产以及一些由其他部门主管的水土保持、林业、草原等环保相关问题也被要求在环评报告书中有所体现。更有甚者，在大量尚属前沿性、争议性的领域，环评报告也被要求必须做出必要甚至明确性的结论，环评工作的科学性可谓推演至极。不可否认，科学研究的方法对于环评工作本身具有极为重要的意义，然而，将一项社会管理制度的科学面相推而至极，使国家的环境行政规制异化为科学研究的前沿阵地，无异于模糊了工具与价值的界分，混淆了手段与目的边界。

环评作为一项对环境影响预估的控制性管理制度，其必须同时兼具价值正当性与工具合理性。首先，价值正当性要求整个环评过程须依循价值正当的既定轨道，保证环评结果始终指向某一特定的价值目标。毋庸置疑，任何制度性的立法活动都依循着某种特定的价值目的。就环评制度而言，对环境影响的预先评价与规制，进而促进我国生态整体功能之提升无疑是其最终的价值追求。为达至这一目标，环评工作在形成科学准确的评价结果的同时，必须充分关照公众对这一环评结论的可接受性。另一方面，工具合理性是指整个环评过程为达至价值目标所使用的手段必须具有科学性与合理性。对环境影响的专业性评价必须要以科学的评价手段为基础。本文认为，价值正当与工具合理恰是环评工作的“一体两翼”，决定了环评本身的双重属性，即在具备科学方法坚实支撑的同时，又应关照价值正当的理性考量，由此也决定了环评制度在使用科学方法的同时又不能过度依赖科学与技术。毕竟，环境影响评价归根结底仍是一项社会化的管理活动，而非完成于实验室中的科学研究，它在依托科学方法的同时，又与社会的政治、经济、文化和生活方式紧密相连。[5]

（二）政府管制的不足与滞后

环境影响评价本质上是一种国家主导下的公共决策活动，其顺利开展离不开政府的有力推动。之所以这样，有其深刻的理论根源：首先，基于环境的公共物品属性，无论人们怎样坚称个体所享有的环境私益与环境本身有着多么强烈的关联，他们都无法抹去这样一个事实，即“环境首先和主要是一种公共财产,环境保护是一种公益事业。”[6]基于公共供给的理论以及环境本身典型化“公共物品”属性之分析，良好环境的有效供给必然需要一个超越个体经济理性、克服一般化市场利益指引的政府之介入。其次，环境影响评价制度作为环境保护的事先性控制机制，本身蕴含了环境行政的管制精神。国家凭借环评审批权的行使将超出环境承载能力的规划和项目予以修正或排除，并通过环评文件的后期执行为生态环境的保护筑起一道绿色的屏障。由此，强化政府责任，督促政府积极履责是推动环评改革的关键环节，而当前环评实践中政府管制的诸多不足与滞后，正是阻碍环评事业发展的重要因素。

（三）不尽完备的责任体系

一般认为，法律责任是因违反法律义务而产生的第二性义务。近代以来，法律责任作为保障义务履行之手段，对于矫正主体行为、实现既定规范目标具有十分重要的意义。在我国，环评制度的责任体系仍然不尽完备，体系内部逻辑混乱，处罚过轻和权责不相称等问题十分突出。首先，评价机构责任缺失，惩罚力度不够。针对评价机构的失实评价和虚假评价，我国《环境影响评价法》第33条，仅规定了降低或吊销其评价资质、罚金以及严重情形中的刑事责任，并未涉及因评价失实导致生态破坏所应承担的环境责任。在罚金部分，仅规定了“处以收取费用1倍以上3倍以下的罚款”，相比评价机构手中掌握的评价权力，其并不足以形成足够的惩戒性威慑。这种责任不完备、权责不统一的乱象在评价主体趋利本性的驱动下，必然导致环境评价中大量出现的失范行为。其次，对于建设单位而言，未经审批或未依法报批而擅自开工的法律责任仅为停止施工、补办手续，以及五万至二十万的罚款，相比动辄涉资千万的大型项目来说无非是九牛一毛。最新实施的《环境保护法》第61条虽然增加了“可以责令恢复原状”的责任形式，但对于已经开工且产生大量前期投入的大型项目来说，“推倒重来”的做法似乎过于理想。因前期建设而已然发生的环境影响，同样无法通过既有责任框架得到有效弥补。最后，对于掌握审批权的主管部门而言，《环境影响评价法》第30条仅对规划审批中的违法行为规定了单一的行政责任，对于项目审批则并未给出明确规定，而只是在该法第35条中以环保工作人员渎职行为的形式，进行笼统性的规范。

（四）亟需完善的评价内容

环境影响的评价内容直接决定了环评本身的科学性与有效性。伴随我国环评制度不断完善的同时，环境影响评价内容过于庞杂、缺少有关资源影响的系统性评价等问题亟待完善。首先，环评内容过于庞杂。由于环评导则等技术性规范的大量制定、日趋复杂，加之迫于技术审查的外在压力，评价机构在编制环评报告文件时往往力求全面、宁深勿浅。这种事无巨细的文件编制思路直接导致了环评报告书越写越厚，编制周期与费用亦随之上升。其次，相比事无巨细的冗长篇幅，环境影响评价长久以来却忽视了对资源利用的充分关注。然而，资源本身并非源源不绝之物，资源的稀缺性与有用性使人类必须对资源的开发利用进行长远性规划与控制。总体而言，资源影响评价在我国现阶段仍是缺失的。[7]现行环境影响评价制度中虽然包含了一些资源性的评价内容，例如考虑项目建设对周边地下水资源的破坏与影响以及其他相关资源要素，但其评价的深度与广度仍然有所局限，资源保护仍被作为其他生态要素的子系统，而未能得到全局性的综合考虑。

三、对环境影响评价制度的体系化反思与调整

环评活动作为一种意义重大、影响深远的系统工程，需要完备的制度体系和良好的运行机制来保障该项活动的顺利进行。环评法律制度的完善应当注重从实体权利（力）义务配置、运行程序制约两个方面进行努力，为多元主体良性互动提供制度框架。

（一）环境影响评价制度的功能定位

环境影响评价制度旨在为环评活动提供规则框架和行为依据，以使该活动更具稳定性、统一性和可预期性。对环评制度属性的认识自然离不开对该项评价活动内在本质的分析和把握。对于环评活动来说，具有核心意义的行为是对可能就环境造成不利影响的因素及拟采取的防范措施进行调查、提炼、分析、预测、评价和补救。以上这些活动既相互区别又紧密衔接，其有机统一的展现了环评活动的全貌。将这些活动的性质和行为意义进行有效区分的一个可行的角度就是休谟提出的“事实与价值”二分，即“是什么”的实然性问题与“应当怎么样”的应然性问题属于不同的理性范畴。借助这一认识，对某一具体建设项目或规划的环评分析和预测活动属于价值无涉的事实性范畴，需要借助科学方法和经验准确分析经济发展和环境保护之间因果性关联，这往往具有较强的技术性，因而需要深厚的专业知识。这种具有科学品性的技术性活动也是以往该领域立法者和学者普遍给予重视和强调的层面。另一方面，环境影响评价的核心和落脚点在于评价活动，而评价活动作为一种主体对客体正当性和有用性的分析与论证，往往具有较强的主体性，其结论无法通过经验事实得以印证。因此在评价领域不存在正确性和唯一性的真理性结论，只能由评价主体为自己的结论提供理由进行说服和证成，这决定了环评活动必然是一项多元主体参与的社会性活动，该项社会活动的本质在于，就每一个特定的项目或规划在综合平衡的视角下为社会经济发展和生态环境保护的共生调和，提供个别的正当化说明。

（二）实体法上不同主体的行为界定

1. 公权力机关：规划编制者、审批者、外部监管者

（1）规划编制者。我国《环境影响评价法》将评价对象界定为“规划和建设项目”，就规划（包括一般规划和专项规划）而言，国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门于属于规划的编制和评价主体。如前述及，环评活动在本质上是一项公共决策活动，而决策的科学性是其核心。出于规划环评往往关涉重大的缘由，各国立法普遍规定了“替代性方案”制度。正如学者所言，“科学决策应遵循择优原则，该原则要求决策在几个方案中权衡利弊，全面对比，最终确定最佳方案”。[8] “在各国环境影响评价制度中，公众参与评价决策以及项目提出者就对环境有影响的项目提出替代方案是环境影响评价制度中的两个重要内容。”[9]由此，立法有必要将“替代性方案制度”引入其中，尽最大可能为评价者与决策者提供更为丰满的事件面貌和信息内容，防止决策的片面性。

（2）审批者。公权力机关作为最终的审批者和决策者，应当提升决策的积极性与主动性。作为决策者，公权力机关不应将自身职能的发挥被动地限制于最终对环评报告的审评行为中，而是应当以更为积极主动的姿态，全程性介入评价过程。反观我国现行《环境影响评价法》，整个条文体系对于评价行为和审批行为进行了相对孤立的、割裂的划分，二者之间缺少必要的沟通和互动。例如，该法第14条第2款规定，“在审批中未采纳环境影响报告书结论以及审查意见的，应当作出说明，并存档备查。”对其分析可知，一方面，审批机关的介入仅限于在环境影响评价报告最终形成后的审批程序，其在评价报告形成过程中并未发挥引导和规制的作用；另一方面，该条规定审查机关有权不采纳环评报告书的结论和审查小组的审查意见，只需对此作出说明即可，并未规定对建设单位的救济或改正途径，从而不当赋予了审查主体过大的决定权，使之前一系列评价行为存在沦为无用的危险。“评而不用”、“以审代评”，无异于在缺乏必要监督的情况下，过分强化了审批机关的行政职权。

（3）外部监管者。公权力机关的外部监管者身份主要是针对评价者而言。在环境影响评价法律制度中涉及建设者（规划编制者）、评价鉴定者、公众、审批者等多方法律主体。其中评价者是指建设单位委托的有资质的环境影响评价单位。《环境影响评价法》第19条对专业评价者的资质管理和中立性作出了原则性规定。在该规定具体落实的过程中，公权力机关对专业评价单位应当注重管理和服务并重。一方面，公权力机关在监管工作上不能越位。在渐进的市场化改革中，国家应不断培育更多的第三方评价主体，增强评价机构的中立性和自治性。公权力机关应当在资质管理、市场准入、评价结论真实性与客观性等方面制定规则并严格执行和监督，保证规则落地后的实效，同时避免在微观细化的评价事务中进行不正当或过度干预；另一当面，在服务工作上不能缺位，公权力机关应充分“提供支持服务，如培训、指导、为公共参与提供资质及介绍环境评价过程等工作”。[10]

2. 建设者：项目申请者、环评措施实施者

环境的公共物品属性决定了环境保护事务具有极强的外部性，建设单位和规划编制者在经济理性的驱使下，对环境影响评价工作的重要性认识不足，敷衍塞责、弄虚作假等现象在环评实践中并不少见。这不仅使环评规定沦为“纸面上的法律”，更使得该制度所承载的绿色发展、科学发展等立法价值化为泡影。对此，在强化环保理念宣传、发挥激励机制作用等柔性措施以外，更要在《环境影响评价法》修改中提高建设单位的违法成本，增加震慑力，切实减少“先建后评”等违法乱象。

3.公众：评价者、监督者

环境质量与环境治理工作的成效切实关系着广大社会成员的切身利益，环评工作作为一项决策行为，在体现科学性的同时更要突出公共性。《环境影响评价法》第11条和第21条分别规定了针对专项规划和建设项目评价的公开原则。2006年环保总局发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》对公众参与评价的范围、一般要求、组织形式等作出了较为具体的规定。然而，上述规范仍过于原则笼统，规范本身操作性不强。《环境影响评价公众参与暂行办法》虽在公众参与的程序性方面做出了部分具体规定，但其内容并不具体，评价范围有限、参与时间滞后等问题仍十分突出。对此，应当将“全程性参与”体现在相关立法规范之中，将公众参与的时间予以提前，在环评报告编制阶段落实相关公众参与条款，而不是在报告编制完结后报送审批前向公众征询意见。此外，就评价范围的选择也应当纳入公众决策的范围，公众尤其是有利害关系的公民，有权围绕环境影响的相关问题参与讨论。最后，必须认识到公众参与是一项系统工程，赋予公众参与权并适时畅通利益表达渠道只是一个环节。同样重要的是，逐步培养公众环保意识以及理性参与环评讨论的素质与能力。

（三）程序法对评价过程的制约和保障

法律体系可以从不同角度作出分类，其中实体法和程序法的划分具有重要的指导意义。简言之，实体法是规定权利义务内容的法律，程序法是规定实现权利义务内容所遵循的方式和步骤的法律。亦如论者指出，“环境影响评价制度是程序性很强的一项制度，如果没有相配套的晚上的程序法制，那么无法期待该制度发挥其应有之功能。”[11]首先，需要明确的是，程序的构建既是对实体性权利的限制又是对它的必要保障。因而必须在明确各方主体权利义务基础上，构建与之相对的程序性保障机制，包括申请程序、评价程序、审批程序以及公众参与的监督程序。事实上，评价程序的细化过程就是实体上不同主体权利范围明确的过程。有必要就环评活动制定相对独立的评价程序，在具体的程序设定上着重突出评价的全程性和主体的多元性等特征。此外，应建立“环境后评价制度”。“一项决策的制定、执行和修改是一个复杂的动态过程。事物发展过程中的各个因素之间的联系是不断发展变化的。”[12] 由比较法的视角观之，加拿大、美国、韩国以及我国台湾地区等均仅将项目审查期作为评价程序的第一阶段，并建立了相应的后评价或跟踪评价制度。以加拿大的为例，其全程性评价原则“强调评价并不是针对某个环节的评价而是渗透在建设项目每一个环节的连贯性评价，包括事前评估和事后评估的结合。”[13] 然而，我国《环境影响评价法》并未遵循这一规律。该法第15、17条虽然分别就跟踪评价和后评价问题进行了一般性规定，但其规定过于原则，缺少对项目实施后的跟踪评价与后评价进行具体的规范。由此，有必要在增加我国环评法中的环境后评价制度，并将其作为一项程序性的规制明确于立法之中。

Study on the problems of environmental impact assessment system

Huang xisheng & Han yingfu

Abstract: In China, the environmental impact assessment system has gone through thirty years of development since established in 1979. However, the effect of implementation of the system in environmental protection practice is not ideal. Such as " approval before construction " in government management, excessive technical trend, the unneutral role of evaluation institutions and the lack of procedural safeguards in public participation . These problems are very outstanding. Environmental impact assessment is a social administrative activity, which both has scientific and value attributes .I t cannot implement smoothly without the vigorous promotion of government and the extensive participation of public. Therefore, on the basis of clarifying the dual attributions of environmental impact assessment, it is necessary to define the rights and obligations of the parties scientifically. That is, we need to define the positive administrative role of approval authorities , the neutrality of evaluation institutions and the entire external supervision from public. At the same time, it is necessary to construct the corresponding procedural regulations, which provide procedural safeguards in order to realize the benign interaction between the parties.

Key words environmental impact assessment system, the positioning of environmental impact assessment system, the modification of environmental protection law