环境影响评价司法审查的功能研究

黄卫琴 王世进* （江西理工大学环境资源法研究中心，江西赣州341000）

摘要：环境影响评价司法审查制度的功能在于保障环境影响评价制度的贯彻执行，有效制约公权力；使司法与执法相结合，有效解决环境保护与经济发展的问题，促进生态经济发展；结合个案正义与公共政策，使两者相协调发展；强化权利救济功能，正确化解环境纠纷。这一司法审查模式不限于诉讼阶段，针对环境影响评价任意违法阶段都可进行审查，维护拟议环评项目相关利益者的环境利益，使环评部门和企业更加认真对待环评，减少或防止二次环评及未评先建等不和谐现象的出现。保障公众参与权和信息公开权利，促进生态文明法治有序运行。

关键词：环境影响评价 司法审查 权利保障 公权制约 纠纷解决

根据我国环境现实需要，借鉴与参考了欧美等发达国家的环境法律制度，我国于2002年制定了《环境影响评价法》，以源头治理的治理理念取代了末端治理的思想，转变过去“先污染后治理”的环境模式，使我国环境保护得到及时重视、修复和防治，促进环境保护与经济利益相协调发展。法律制度的也存在不少问题，如环评报告等信息资料不够公开、即使公开了其专业术语也是一般公众所无法理解的；公众参与机会不充分、听证程序走过场；未批先建、擅自变更环评违法违规现象大量存在，背后隐藏着监管失职和腐败问题；环评技术服务市场“红顶中介”现象突出，容易产生利益冲突和不当利益输送；环评机构资质审批存在“花钱办证”现象，后续监管不到位；把关不严、批而不管、越权审批不仅导致污染隐患，而且加大权利寻租空间等等。当前我国环境影响评价制度对此也只是从对策建议上进行规制，无法真正对其进行遏制和惩罚，界定界限不明朗，导致政策无法真正实施。对此，除了在立法论层次上进行制度设计与制度变革的论述外，也需要从解释论层次上思考法院如何从司法审查的角度来具体适用这部法律[1]。对环境影响评价司法审查制度功能的思考也就显得非常之必要。

一、功能之一——制约公权力

（一）环评腐败滋生的重要原因——公权力的滥用

环境影响评价审批阶段是环保行政部门行使行政审批权的关键环节，同时也是容易滋生环评腐败的环节。2014年11月26日至12月26日，中央第三巡视组对环保部进行了专项巡视。发现在环境影响评价环节存在如此之多的问题。如在建设项目环境影响评价方面，未批先建、擅自变更等环评违法违规现象大量存在，背后隐藏监管失职和腐败问题；有的领导干部及其亲属违规插手环评审批，或者开办公司承揽环评项目牟利；水专项存在虚假合同、重复立项、虚假立项、示范工程“贴牌”、虚假发票、虚假业务套取资金问题；环评技术服务市场“红顶中介”现象突出，容易产生利益冲突和不当利益输送；环评机构资质审批存在“花钱办证”现象，后续监管不到位；把关不严、批而不管、越权审批不仅导致污染隐患，而且加大权力寻租空间等现象。[2]如此种种腐败现象层出不穷，环评执法如何真正发挥其功效，让人不寒而栗。

（二）引入环评司法审查制约公权力的滥用

面对满目疮痍的环评现状，不仅要加快环评制度本身的建设，更要加强环评外部监督力度。在我国现阶段，公众监督和舆论监督尚处在不完善时期，司法审查无疑是最现实可行的。司法审查介入环境影响评价，防止环评审批机构徇私舞弊或为利渎职，加大对相关行政人员渎职监督和处罚力度；对容易造成重大环境污染、生态破坏或者严重危及公众健康的项目，对其所存在的违法违规问题进行审查，督促环评申请主体遵守法律法规，按实申报，并督促环评机构实地考察并遵守环评所涉及项目和考虑相关污染影响因素；针对环评审批的实体性内容和涉及利益相关者的正当公众参与权和知情权、听证等权利贯彻落实进行审查，确保环评审批合理更合法化。针对现实中的环评部门事后不作为现象，要加强司法建议督促作用，对造成严重环境污染后果的行政不作为行为且被提起环境行政诉讼的，严格依照相关法律法规追究法律责任。针对某些领导干部及其亲属违规插手环评审批，司法部门对其进行司法干预和提交上级司法部门作出司法裁决，打击违法行政行为，使环评机构内部加快廉洁建设，提高违法环评成本和处罚力度。同时针对环评审批负责人实行终生责任追究制度，使其不敢轻易插手环评，马虎环评。针对水专项所存在的虚假合同、重复立项、虚假立项等环评违法现象，不仅要加强程序性的审查，还要加强实体性审查。实体性审查的对象主要包括现状调查、预测和评价等可信度和环境影响评价文件内容的充分性等因素。程序性审查的对象主要包括是否编制环境影响评价文件、评价程序的合理性和是否经过征求公众意见的法定程序等内容。[3]

二、功能之二——效遏制环境违法，协调环境与经济利益

环境影响评价制度是为协调经济利益与环境利益、公共利益与个人利益相冲突而确立的一项重要法律制度，在加强科学审批和民主决策、保护生态环境承载能力、促进产业结构优化调整等方面发挥了巨大的作用。中国的环境污染已经到了制约中国经济发展的局面。面对环境影响评价现实中所出现的种种违法违规现象，司法审查介入环评机制，制约环评中违法乱纪现象，更是为了维护我国环境法律所保护的环境利益。经济利益的追求并不一定要与环境利益相违背，加强经济结构优化和转变经济发展观念，时刻保持环境保护清醒意识，在保护生态环境的基础上更有利于进行经济建设。经济发展只顾眼前利益，不考虑长远利益是无法得到永续发展的。作为环境保护源头的环评它又将如何收拾其带来的环境恶果呢？诸多乱象，只有信仰法律，发挥法律功能作用，加强司法监督，使环评违法违纪现象得到有效处理，从源头进行治理才是解决问题的关键所在。对企业进行环评，不仅是对其当下经济利益负责，更是对其未来发展趋势的负责，更是对国家经济长远发展利益的重视，同时也是为我国生态环境利益永续发展，构建良好生态生存环境，关乎每一个人及其后代的切身利益需求。因此，加强对污染企业的环评审批制约监督，促使其开发创新提高生产工艺设备，减少污染排放物，提高排放标准，促进生态经济发展，合法法律利益的实现保障经济利益的实现。

为整改落实中央巡视组反馈意见，有效防止环境影响评价机构资质审查中出现“花钱办证”、“收钱办证”行为，进一步加强环境影响评价机构资质管理廉政建设，根据有关廉政制度规定，环境保护部制定了《环境影响评价机构资质管理廉政规定》。[4]为整改落实中央巡视组反馈意见，有效遏制新出现的“未批先建”、“擅自实施重大变动”等环境影响评价违法行为，进一步加强环境影响评价违法项目责任追究，根据《环境保护法》《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》和《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》等相关要求，环境保护部对环评中的相关事项进一步作出规定，要求各级环境保护部门应当严格依法对存在“未批先建”、“擅自实施重大变动”等环评违法行为的建设项目实施行政处罚；环境保护部门收到建设项目环评审批、竣工环境保护验收申请时，应当首先对建设项目是否存在环评违法行为及其行政处罚、整改、责任追究等情况进行审查。对存在环评违法行为的建设项目，应当要求建设单位主动、如实在申请文件中说明相关情况；对于未依法实施行政处罚、未按处罚要求整改到位的环评违法项目，一律不予受理其环评文件、竣工环境保护验收申请。对于通过隐瞒环评违法行为进入环评审批或竣工环境保护验收流程的，一经发现，立即终止审批或验收程序，退回环评文件或验收申请，在环境保护部门网站对建设单位予以曝光。对于通过欺骗、贿赂等不正当手段取得环评批复或通过竣工环境保护验收的，应当依法予以撤销。[5]可以看出，环保部对环评中出现的违法违纪现象非常重视，并为遏制环评违法诸多乱象做了积极努力。在环境影响评价过程中，存在着一些地方政府非法干预环境影响评价，给环境影响评价带来不必要的干扰。根据相关资料显示，中央有关部门通报的涉及全国多个省的电力行业和钢铁行业等其他行业的大量项目中，有超过一半的项目严重违反环境影响评价法。[6] 在这些大型项目建设过程中涉及环评，当地政府为了经济利益考量总是会忽视环境利益，对环评不合格的企业项目总是采用行政压力，使环评蒙混过关，导致生态环境收到污染和破坏。环境行政部门迫于政府压力常常睁一只眼闭一只眼。司法审查的介入，对环评实施起到监督作用，让违法行政行为受到法律的制裁，遏制环境违法行为，协调环境与经济利益关系。

三、功能之三——个案正义与公共政策两者相互协调

（一）理性合法保障个案正义

最高人民法院2015年2月6日发布的人民法院环境保护行政案件十大案例，其中第九个案件，夏春官等4人诉东台市环境保护局环评行政许可案中，夏春官等4人系江苏省东台市东台镇景范新村19幢的住户，其住宅与四季辉煌沐浴广场（原审第三人）上下相邻。四季辉煌沐浴广场为新建洗浴服务项目，在涉案地段承租了营业用房作为经营场地，市环保局在没有召开座谈会、论证会以及征询公众意见的情况下，即作出《审批意见》，侵犯了其合法权益。[7]本案的一审法院判决依据是行政许可法第四十七条规定“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。”本案中，环保局在未告知厉害关系人环境影响利益公众参与权益的情况下，径直作出了行政审批，违反了行政审批程序法律法规，侵犯了4被告的听证权利，故判决其撤销该《行政审批》。二审法院作出维持原判的判决。此案可见，法院在充分运用《行政许可法》进行证据论证，审查行政行为的程序合法性，依据法律作出判决。这是法院行使司法审查的一个缩影，也体现了我国环评过程中所存在的违法现象，法院运用司法权维护了个案的正义。本案典型意义在于：人民法院通过严格审慎的审查，分析了行政许可法第四十七条有关是否存在“重大利益关系”以及听证程序的适用条件，最终撤销环保机关作出的被诉行政行为，保障了公民在环境管理领域的知情权、陈述权、申辩权和听证等权利，很大程度上彰显了程序正义和司法公正。本案作为一起典型的体现公众参与原则的环保行政许可案件，同时也是一起与群众利益息息相关的民生案件，两审法院以环保机关所审批的洗浴项目与相邻群众存在重大利益关系，未告知陈述、申辩和听证的权利违反法定程序为由，撤销环保机关作出的审批意见，既有力地维护了相邻群众的合法权益，又强化了司法对行政权力的监督，对引导和规范环保机关的同类审批行为，促进公众参与环境行政许可的决策与监督，提高行政审批的程序意识，具有重要意义。[8]

（二）发挥公共政策引导作用，使其与个案相协调发展

近年我国环境保护部出台了一系列规范环境行政行为的政策通知，包括：进一步加强《环境影响评价违法项目责任追究》的通知、关于印发《全国环保系统环评机构脱钩工作方案》的通知、关于印发《环境影响评价机构资质管理廉政规定》的通知等等。在环评这一容易滋生问题的关键环节，环保部也是重点防治腐败等违规现象出现。环评司法审查也需要贯彻个案与公共政策相结合的原则，个案的正义需要法律来保障，同时正确的公共政策也指引着司法前进的方向，相信随着政策的贯彻和实施，环评中的诸多怪相也将越来越少，我国环评制度也将越来越规范化，合理合法化，公众的环境权益也将得到政策和司法的双重保障。发挥公共政策的正确引导环评行政相关人员的行政职业道德和公共服务理念，管制环评审批程序，严格遵守法律政策规定进行环评，针对环境利益与经济利益相冲突环节起到调控作用，在追求经济发展建设利益的同时，更加坚持环境可持续发展的经济发展模式，达到两者的协调发展，实现双赢的功效。生态文明建设的公共政策应体现在社会发展的每一个方面，环境影响评价的司法审查只是为保障其实现的法律手段，但却是不可或缺的一部分。

四、功能之四——强化权利救济

环境的公共性决定了其保护的公共性和参与的公共性。我国《环境影响评价法》中有关于公众参与和信息公开的程序性规定，但在实际运行中却有诸多不尽完善之处，如参与代表非相关利益者，且听证代表存在职业化劣象（花钱雇人参加听证）真正的利害关系人却被代表化，知情权和参与权无处行使。打开环境保护部的官方网站，可以浏览到信息公开这一专项，但深入浏览只是一些制度规定和通知等类官方文字信息，对真正关切公众生产生活环境影响的信息却几乎看不到，公众也无从了解。同时，对于公众参与者这一公众行使权力的内容却看不到身影，公众对于自身所能享有的环境公众参与内容和权益是什么都无从知晓。现代社会，公众对风险的感知与防范意识已大大增强，对专家意见的质疑，因而产生了环境决策上的公众参与以及风险沟通的社会需求，这也是环评制度的关键功能所在，但另一方面，政治、经济力量的强大，抑制了风险沟通与公众参与环境决策的空间，并扭曲、变形、弱化了环评法所应发挥及承载的制度功能，尤其在重点建设项目环评程序中时常出现外在的政治，经济力量的干预，导致信息隐匿和失真现象。15诸此种种现象的发生不是偶然的，发挥司法审查的监督制约功能，对违反程序性规定的环评审批文书可直接撤销并要求相关部门重新制作，制度程序合法为止或是公众参与权得到真正实现。从环评内部机制完善公众参与程序，扩大信息公开范围，落实信息公开职责，保障申请人和被申请人合法利益。

五、 结语

我国环境影响评价制度的发展，任重道远，引入司法审查使其能够更好的运行，保障环境影响评价发挥其制度本身的优势。权衡利益冲突，利益的同源同质性贯穿发展与保护整个过程中。经济社会发展科学进步的利益需求即发展的需求的宗旨在于维持、改善生存条件，提升生活质量。这是正当性要求。环境保护的利益需求的宗旨同样是维持、改善生存条件，提升生活质量。这也是正当性需求。因此，这两种在动力源泉和本质属性方面是一致的，都涉及如何拥有和实现安全、充足和尊严的生活条件，即对提升生活质量的选择的自由。16在发挥司法审查的四大功能时，要相互结合，实现权力救济的路径，强化规则的执行。针对环境类案件，并不单纯局限于环境污染，兼顾自然资源损害，按照环境规划来办理环境案件，有针对性，更能深入下去，解决更深层次的问题。法院在履行职责的同时，又要守住边境，以免造成过度的司法干预。机制的专业化和环境案件的专业化，要求司法的专业化执法的专业化。借用吕忠梅教授的一句话：“环境法的性质决定了其研究必须高度关注和面向社会生活，为实现生活中的经济社会发展与环境保护之间的困难、问题和矛盾提供现实解决方案，确立基本原则或者为环境立法提出合理且有说服力的论证。”在面对环境影响评价事实时，也必须从现实问题考量，解决现实所需，与社会生活经济发展相结合才能更好的为环境发展服务，为人类长远发，展设计合理制度，严管环评，严抓审批，程序与实体相并重，制约公权力，强化权利救济，定纷止争，政策发挥功能，实现环评的愿景。

参考文献：

[1] 程洁.环评报告的公开属性及其制度实现[J].绿叶.2012(09).

[2] 沈思宇.环评法实施8年环评师爆行业软肋.环评报告审批流于形式公众参与走过场[M]法制日报.2011.0 9.21.

[3] 石彬彬.遏制环评乱象须斩断权力寻租[M].北京青年报.2015(02.11).

[4] 庄汉.全面深化改革背景下环评司法审查制度的反思与重构.第二界海峡两岸环境法研(2015.4.16~18·)论文集.

[5] 中央巡视组反馈11大问题后,环保部如何逐项整改.http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1326412.最后访问时间.2015.06.06.

[6] 王世进,于齐敏.构建我国环境影响评价司法审查制度研究.第二界海峡两岸环境法研讨会 (2015.4.16~18)论文集.

[7] 张文显.法哲学通论[A].辽宁人民出版社.2009.12.01.

[8] 建设生态文明就是发展生产力--生态文明建设系列谈之三,法制网生态文明建设专栏,2015.05.05.

[9] 关于印发《环境影响评价机构资质管理廉政规定》的通知.环境保护部办公厅函.[2015]370 号.http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgth/201503/t20150317_297336.htm.最后访问时间2015.06.07.

[10] 关于进一步加强环境影响评价违法项目责任追究的通知.环境保护部办公厅函.[2015]389号. http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgth/201503/t20150319_297719.htm.最后访问时间2015.06.07

[11] 关于印发《全国环保系统环评机构脱钩工作方案》的通知.环境保护部办公厅函.[2015]37号. http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201503/t20150325_298027.htm.最后访问时间2015.06.07.

[12] 全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国环境影响评价法》实施情况的报告, http://www.law-lib.com/fzdt/newshtml/22/20081029170234.最后访问时间2015.05.24.

[13] 人民法院环境保护行政案件十大案例 .http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-13331.html.最后访问时间2015.06.07.

[14] 李启家.环境法领域冲突的识别与衡平.第二界海峡两岸环境法研讨会(2015.4.16~18·武汉)论文集.

[15] 王旭光.当前环境资源司法中的若干问题.第二界海峡两岸环境法研讨会(2015.4.16~18·武汉)演讲稿.