国外矿区水环境影响评价制度及启示

蓝 楠* （国土资源部法律评价工程重点实验室 中国地质大学，武汉 430074）

摘要：我国矿区水环境污染问题值得重视，应采取相应措施予以应对。通过对国外矿区水环境影响评价制度的实施概况进行分析，对国外矿区水环境影响评价制度的经验进行评介，提出我国应统一矿区环境影响评价报告书关于水环境影响的格式、实行矿区水环境影响评价替代方案评估制度、完善我国矿区水环境影响评价的监督检查制度、重视闭矿后矿区水环境影响评价和扩大公众参与矿区水环境影响评价渠道的建议。

关键词：矿区 水环境 环境影响评价制度 国外

采矿活动对矿区及其周围环境造成污染，尤其是对水域的污染，导致我国矿区水环境问题突出。如何有效地防治矿区水污染成为我国矿区水环境管理工作的重点，矿区水环境管理环境影响评价制度是防治矿区水污染的重要途径，国外矿区水环境管理环境影响评价制度较为成熟，可供我国参考与借鉴。

一、国外矿区水环境影响评价制度的实施概况

自20世纪60年代末以来，许多国家都逐渐认识到，解决矿区环境问题不能单纯依赖治理工作，而应该防治结合，将环境影响评价制度作为预防和减轻环境污染的基本手段，并作为政府部门批准项目上马的基本依据。针对矿业项目的环境影响评价制度，着重在规划阶段就查明项目可能对所在地及邻近地区水环境带来的影响，据此提出最大限度减轻其不利影响的措施。各个发达国家都对矿区水环境影响评价制度有类似的规定。例如，《法国环境法典》（1979年12月20日第79号—1108号法令关于地表矿的开采许可证及其延期、吊销和放弃）第24条规定:“矿业开采应……将受到工程破坏的场所恢复原貌，……地面复原任务包括：保存复原所需的原始挖掘土料；整个地面的清理和核准。还可以包括其它有益措施，特别是校正回采工作面、铺草皮、恢复被开垦破坏的植被、为恢复农林生产改良土壤、保持或新建植物屏障、回填坑穴，同时必须遵守保护水体质量的原则。[1]根据美国联邦环保局对矿区环境的评估原则，需要对矿区环境中的地表水、地下水、植被情况、土壤背景值、空气指标等一系列参数进行全方位的评估与预判，还要对矿区周边环境进行环境质量评估，以确定矿区项目建设的可行性以及对周边环境的污染程度。环境影响评价还应当对可能引起的矿区灾害、潜在风险进行评估和预测，矿区水环境保护设施与主体工程要严格实行建设项目“三同时”制度。澳大利亚矿业公司在进行勘查或采矿活动时，必须严格执行环保规定。如:经过使用的水必须循环使用，不能往自然界排放，而且要随时接受地方政府环保部门和当地居民的监督。违反环保规定的行为要受到严厉处罚。环境评价制度的首创人林顿·戈得维尔教授认为：环境影响分析的目的是强迫联邦官员考虑对人类有重大影响的决定的可能后果。可见，国外矿区水环境管理环境影响评价制度的立法都强调对所有可能给矿区水环境带来重要影响的项目，政府主管部门应审查申请人提交的环境影响评价报告，并有权完全批准、有条件批准和拒绝批准评价报告，从而达到预防或减轻环境影响的目的。

二、国外矿区水环境影响评价制度评介

国外许多国家不管是在单独的环境影响评价法律制度中还是在矿业法律制度中都已确定了矿区环境影响评价制度，具体到矿区水环境管理中，至少关注了以下方面：

（一）规定统一的矿区水环境影响评价报告书的格式

美国是最早确立环境影响评价制度的国家，非常注重制度化统一管理的作用，其对矿区环境影响评价报告书的规定很好地彰显该特点。美国1969年国家环境政策法第102(2)(C)对环境影响报告书做出规定，矿区环境影响评价报告书在格式和内容上都有严格而具体的要求，强制性规定了矿区环境影响报告必须包括自然环境、社会环境、减轻措施和备用方案这四个方面。其中在自然环境影响这部分，对水环境的影响的预测、报告有着统一的规定。在解决和减轻措施中这部分的规定中，对水环境保护和水环境的恢复也有着统一的规定。[2]澳大利亚也有着类似的规定，其中西澳大利亚规定在采矿或矿区建设前，矿业主必须提交矿区环境影响评价报告，并对其格式做出规定。昆士兰州资源工业部颁布了矿业项目环境影响评价研究报告编写指南，要求全州按统一的格式和标准来实施这项制度。[3]

（二）实行矿区水环境影响评价替代方案评估制度

美国《关于实施国家环境政策法程序条例》规定，环境影响评价需要建议行动在内的各种可供选择的方案，详细说明各种可供选择的方案是环境影响评价的核心内容，它包括建议行动和替代行动两类，后者是相对于前者而言的，指可以替代建议行动并实现其预期目的的方案。[4]采取替代方案制度有利于保护矿区水环境。正义和环境组织通过对欧洲发达国家的环境影响评价制度做了相应的评估，指出欧洲各国基本上建立起“环境影响评估主管机关要求开发者提供对此项目选择该特别解决方案的原因，应考虑到对水环境的影响，并附带替代方案。从捷克具有重大影响的个案可以看出替代方案实施的本质。1998年D5-0510 Motorway项目第二次环境影响评估中， 由相关利益者、专家、NGO组成的审查代表团在彻底审查充足的环境信息之后，披露了失误性的几个方法和技术，关注此议题的相关专家对该项目的许多关键问题进行了进一步的讨论，最后相关审查者推荐了一个综合的方案（开辟一个地下隧道通过轨道中心区域来解决此问题）。环境部接受了这个解决方案，从而接受了不同于并且有明显差异性的开发商提供的水环境信息的方案。[5]菲律宾政府采取多种措施保护矿区水环境，在矿区水环境影响评价制度中实施了替代方案制度，要求环境影响评估书要包括详细的项目替代方案。菲律宾矿区水环境影响评价制度的替代方案从未受重视到不可或缺，较好的保护了矿区水环境。

（三）建立矿区水环境影响评价的监督检查制度

美国矿区环境监督检查工作具体由露天采矿办公室和各州自然资源局矿产地质处实施。这两个机构配备专门的矿区环境监督检查员，对矿区环境实施直接的监督检查，监督检查的内容涉及矿区水环境在内的矿区环境。检查的重点有毒废物的堆放和废水废液的排放情况。州矿区环境监督检查员拥有政府授予的一定的管理权力，当监督检查员一旦发现乱排水或者违反规定污染水域等矿区水环境违法情形，便根据企业矿区是否在规定期限内采取改进措施进行严厉处罚。澳大利亚也实行矿区监察员巡回检查制度。政府的矿业主管部门对“年度环境执行报告书”审查后就由分管监察员去矿业公司进行现场抽查，如环境问题严重可向上级反映，勒令矿业公司停止工作，并可罚款并收回矿权。[6]对于矿区企业，每年必须向监督检查员提交矿区环境变化情况和环境治理工作开展情况的报告，一旦遇到滑坡、尾矿坝坍塌、有毒气体泄漏等紧急情况和重大问题，监督检查员要在 规定时间内写出报告，如果是政府管理部门发现的矿区环境问题，矿区企业也应当进行整理，形成书面报告。[7]

（四）重视闭矿后矿区水环境影响评价

闭矿后也应注重对矿区水环境的保护与管理,开展矿区水环境影响评价，减少废弃矿区的水环境问题。美国规定环境影响评估过程中必须包括关闭选项，处理和正在进行的复垦等相关条款，以确保闭矿后矿区环境的恢复与治理。美国加利福利亚州的矿区水质保护是美国的典型，在美国加利福尼亚州关于闭矿的水质保护与管理机构是水质量控制委员会，对“废矿区”包括废弃的矿石废物区尾矿池等的管辖权。审批其向矿区周围排放废物的许可，确保这些废物的排放不会再影响到州水的实益用途；负责确定矿区企业进行复垦其水质是否达标，提供“清理和减排”项目的资金支持。澳大利亚《1999年生物多样性保护法》确立了闭矿问题是采矿方案的评估过程的重要考虑因素。 [8]印度尼西亚的格铜金矿的实施其闭矿计划有效的缓解了对河流区域的污染。该企业提交了闭矿计划于印尼政府矿产能源部并进行审批，明确规定5年的复垦和酸性排水控制计划。此外，南非，日本也有矿业活动可能导致水污染的人（包括法人）法律责任的规定，这些闭矿后矿区水环境影响评价政策中关于水质的规定在极大程度上确保了矿区水环境的质量。

（五）扩大公众参与矿区水环境影响评价的渠道

美国非常重视环境影响评价中的公众参与，要求公众参与到环境影响评价报告的制定与实施。《联邦水污染控制法》规定，鼓励公众参与联邦环保局或任何州政府的矿区水环境建设项目、计划、污染排放限制和环境标准等的修改和执行，可以通过听证会、公民诉讼和建议委员会议等方式。《清洁水法》也规定，公司开办污水处理厂处理矿区企业的废水可从污水处理费和洁净水费中获利。[10]澳大利亚最佳矿区环境管理是以整个矿区为中心，而不是以项目为中心，让矿区内的公众共同参与。开发商必须让那些可能会受影响的人参与，与他们讨论尽可能减小或避免这些影响的策略，如与本地农民讨论有关矿区水管理计划和污染控制设施及改进的建议等。[10]此外，公众参与到矿区水环境影响评价的司法监督，在确保矿区水环境管理方面可以发挥重要而独特的作用。根据美国法律，公民或者非政府组织有权针对联邦机关的行动提起诉讼，新西兰司法审查是由公众参与机制决定的。这样，任何第三人如果认为，某些不利的水环境影响在矿区环境评价和审查过程中未予充分考虑，该第三人就有权向专门的“环境法院”提起诉讼，请求法院发布“强制执行令”要求重新评价。

三、国外矿区水环境影响评价制度对我国的启示 “他山之石，可以攻玉”，国外矿区水环境影响评价制度有较好的理论和实践，借鉴国外经验，结合我国实际问题，为有效解决我国矿区水环境管理问题，提出如下建议。

（一）统一矿区环境影响评价报告书关于水环境影响的格式

环境影响报告书是向相关部门提交的环境影响方案的核心内容，它是环境影响评价的基础。国外经验表明统一格式有利于矿区的水环境管理，如果政府不统一矿区水环境影响评价报告书的格式，就会出现开发者选择对自己有利的方式去陈述，不利于矿区水环境的保护和管理。我国目前还没有统一矿区环境影响评价报告书的格式。针对此，我国应确立其矿区环境影响评价制度，由国土资源部和环境保护部联合制定矿区环境影响评价报告的格式，并出具指导性意见，供各下属部门在制定矿区环境影响评价报告时予以参考，下属部门也应当根据其管辖区域的实际情况做出相应的环境影响报告书格式，并报送上级相关部门予以审批。在具体格式上，应分类进行统一规定，分成土壤影响，水质影响、大气影响等其他环境影响来进行表述，具体到矿区水环境的影响，应予以细化规定。

（二）实行矿区水环境影响评价替代方案评估制度

国际趋势及国外的经验表明，环境影响评价的核心是替代方案的分析。替代方案是对环境造成影响的方案进行一一对比并进行评估，选取何种有利于环境保护的开发方案和最大化保护环境方案。其中各国都已形成评比各种替代方案的一个重要考虑因素为对水环境的影响，[1^1]每一个重大甚至是很小的发展项目都会带来不良的环境影响，这由捷克和菲律宾在环境影响评价制度中规定了替代方案制度并且有着良好的实施得到了印证。环境影响评价所寻求的不是那些没有环境影响的发展项目，而是旨在找出任何情况下在环境和社会经济方面都是最佳的项目选择方案。我国现行的矿区环境影响评价制度未考虑替代方案。《环境影响评价法》关注的是环境评价影响规划是否对环境造成不良影响，建设项目的选址是否合理等。在矿区环境保护中，应根据矿区环境影响评价制度的实质内涵，在立法中增强对替代方案评估制度的规定，明确规定矿区环境影响评价制度必须包括替代方案，其中包括“无行动”的方案。这样，在对一个矿区具体项目或项目方案做出承诺之前确定矿区开采的替代方案，对相关费用、成本和效益等进行审议，考虑到不同的选址、技术、工艺和原材料的影响。

（三）完善我国矿区水环境影响评价的监督检查制度

环境影响评价是一个从开展调查研究，组织编制环境影响报告书，到落实有关环境保护措施，开展跟踪评价及相关后续监督管理的完整过程。只有建立有效的监督检查，才能切实发挥环境影响评价的作用。我国现有对矿区环境监督管理的部门，设置矿区监督检查员制度不符合我国国情，在现有的管理部门中确定矿区环境监督人员相应的权责较为妥当。矿区环境监督人员将那些对自然环境和人体健康造成不良影响的现有的正在运行的工程项目进行跟踪监测和跟踪检查，防止出现严重的水环境污染和生态破坏。考量在政策、规划、计划实施后产生的实际环境影响，矿区环境监督管理部门应当加强在项目决策过程中的环境研究，组织跟踪评价，如产生重大不良环境影响，则应采取改进措施，并及时报告审批部门，审批部门也应加强对环境影响评价的跟踪评价和监督检查，发现问题应及时采取改进措施或决定实施替代方案。这样，促使项目建设单位落实环境影响评价书中所提出的环境保护治理措施的对策；对于不可预见的原因或环评失误所产生的环境问题，提出治理对策；对环评单位弄虚作假的行为追究其法律责任提供科学依据等。除此之外，美国实行的矿区环境变化及时报告制度和年度环境保护实施报告制度值得我国借鉴。实行矿区环境及时变化报告制度有利于管理当局能够及时掌握矿区企业环境的及时变化，有效处理重大环境影响事件，尤其是对河流等水域的污染事件更具有重要意义。实行年度环境保护实施报告制度促进矿区企业采取相应的环境保护措施，有效审查其提交的方案是否有效实施。据此，我国应确立这两项制度，可有效减少水环境的污染，保护矿区水环境。

（四）重视闭矿后矿区水环境影响评价

闭矿计划的实施减少矿区水环境污染，应在全国范围内实施闭矿计划，根据闭矿计划确立闭矿后矿区水环境影响评价制度对我国具有矿区水环境保护与管理具有重要战略性意义。闭矿计划应该包括关闭时间安排、闭矿的成本估算、闭矿后的环境质量监管，闭矿后的社会经济因素等。其中确定闭矿标准可以被定义在环境影响评估阶段，对闭矿的整个过程进行初步预测。成本估算必须立足于适当的技术来进行估计，根据实施恢复环境、处理社会经济关系等闭矿措施带来的所有成本，而不仅仅是重新植被的成本。为了闭矿计划的顺利实施，成本尽可能真实的估算，必须在采矿期间进行相关审查。我国矿区关闭后的环境问题突出，闭矿后矿区环境地质灾害影响严重，尤其是矿区水系变化严重，所以应该采取相应措施积极处理。[1^2]我国应确立专门的矿区水质管理机构。具体到机构设置上各地可根据自身的实际情况确定，可另设矿区水质保护机构或者在现有管理部门中增设该部门，明确权责范围。矿区水质管理机构负责审批矿区企业向矿区周围排放废物的许可；确定矿区水质是否达标，矿区复垦是否对水质造成影响，矿区企业是否完成环境治理。这其中明确相应的水质恢复标准很重要，国外大多数国家或在水法中规定，或在专门的水质立法中规定，或在矿业法、矿业复垦法中规定。我国应修订水法，对水环境有污染的项目确定水质标准，在矿区复垦的规定中具体确立水质恢复标准。通过闭矿后的矿区水环境影响评价，制衡相关政府管理矿区环境的权责，切实落实政府保护和治理矿区环境的责任。

（五）扩大公众参与矿区水环境影响评价的渠道

公众参与的思想形成于20世纪60年代，1969年美国《国家环境政策法》中明确提出了公众参与的要求。之后，许多国家的环境法律及国际性法律文件都将公众参与作为一项原则写进法律之中。我国《环境影响评价法》明确地规定了公众和专家参与专项规划和建设项目环境影响评价的范围、程序、方式及公众意见的法律地位，使公众意见成为环境影响报告书不可缺少的组成部分，形成了政府审批，环境保护行政主管部门统一监督，有关部门对规划环境影响负责，公众广泛参与的新机制。在我国矿区水环境影响评价过程中，应重视公众参与和协商，使得公众参与成为有效的矿区水环境影响评价的重要途径。如我国在制订矿区水资源开发利用规划时应建立公众参与的运行机制，允许区域内各方人士参与，使得规划体现出大多数人的利益。我国也应重视闭矿后的矿区水环境影响评价，在制定闭矿计划方案明确闭矿标准时应当进行公众参与，广泛吸收其他意见，制定相关闭矿标准，并且保证闭矿的标准为所有相关利益者同意。此外，一方面引入行政监督机制，促使政府机关对矿区环境领域重大行动的潜在环境后果予以重视；另一方面，通过公众评议、公开听政、司法审查、环境诉讼等司法监督，将公众纳入政府机关的决策过程，健全司法监督机制，促进决策的科学化和正确性，完善矿区水环境影响评价制度。

中国从忽视矿区环境管理到现在重视矿区环境管理，其中重点关注矿区水环境管理，而水环境影响评价制度对矿区水环境保护和管理极为有效。基于此，文章对国外矿区水环境影响评价制度的实施概况进行分析，对国外矿区水环境影响评价制度的经验进行评介，提出我国完善矿区水环境影响评价制度的建议，以期有所参考。

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