新《环境保护法》背景下环境权的机遇与挑战
鲁倩兰* （华南理工大学，广东 广州）
摘要：环境权在环保法中扮演着极其重要的角色，对于环境保护有着重要的意义。在环境形势空前严峻的当今中国社会，新环保法的诞生，无疑是环境保护道路上的一道曙光。此次新环保法的修改中，很值得关注的一点就是专章提出了“环境信息公开与公众参与”，这使得环境权在立法中得到了充分的体现和支持。然而，如何在新环保法的实施中充分保障公众的环境权、新环保法对环境权在实践中带来了哪些影响与挑战等等，都是值得深思的问题。本文结合新环保法的相关规定，从环境信息公开与公众参与的角度，探讨新环保法的实施给予环境权的机遇与挑战，尝试为环境权在新环保法实施中的挑战应对和良性发展提出相应的对策。
关键词：新环保法 环境权 信息公开与公众参与
一、引言
我国目前正处于经济社会发展的重要时期，为了获得更大的经济效益，在资源合理利用、环境良好保护、生态和谐共存等方面出现了较为严重的问题。先污染、后治理的观念使得我们所生存的环境受到了严重的破坏，水、大气、土壤等与我们的生活息息相关的环境正在一点点的被污染所笼罩，人们的生命健康受到了威胁。旧环保法已经不能适应如此日益严重、纷繁负责的环境问题，在社会各方的千呼万唤之后，新环保法于2015年1月1日起实施，这是一个重要的转折，也是环境保护道路上的一个新起点。与旧环保法相比，新环保法有许多值得探讨的亮点，此处列出本人觉得关乎环境权的较为重要的几点：第一，赋予了环保部门更多权力。环保监管工作难度大，其中一环即主管部门权力受限，新环保法提出环境保护主管部门除了现场检查之外，将被赋予查封、扣押、限制生产、停产整治等权力，环保部门“欲善其事，先利其器”。第二，在法律责任方面，增加了政府、企事业单位等各方面的责任和处罚力度，采用了加罚的方式，即“按日计罚”。按照违法的天数计算罚款，违法一天是一千，十天就是一万，以此类推。新环保法的罚款数目尚不封顶，可由地方根据环境违法的实际情况设定合理的罚款数额。第三，环境信息公开与公众参与。新环保法体现了环境民主的原则，专章提出环境信息公开与公众参与。这就使得与环境最密切相关的公众百姓能够进入到环境保护当中，监督政府有关部门的环保工作。公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督、举报和投诉环境保护的权利。第四，设置了环境公益诉讼制度。新环保法明确规定：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合一定条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼。这就明确了环境公益诉讼的主体资格，相对于旧环保法相关规定的缺失，新环保法的这一规定，为环境公益诉讼的发展打开了大门。
可以说，新环保法为解决当今中国社会的环境问题提供了法理支撑，完善了传统环保理念的漏洞，凸显了环保法这一基本法的地位。在新环保法的众多新增条款和有价值的亮点中，环境信息公开和公众参与是很值得研究的重要课题之一，它们作为环境权中环境知情权与环境参与权的重要内容，这也是环境权在立法实践中的重要体现。环境权是环境法中很重要的一个争议很大而又极为重要的问题，随着新环保法信息公开与公众参与的正式提出，环境权慢慢渗透到环境法的实践中。此次新环保法的出台对于环境权在实践中的发展，一方面有积极的促进作用，带来了许多机遇。另一方面，对于如何在实践中弥补新环保法关于环境权规定的不足，如何在新环保法的实施中更好的维护公民环境权，以促进环境权在实践中的发展，也带来了新的挑战。
二、新环保法视野下环境权之剖析
新环保法第五十三条规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”此条款明确指出环境信息公开和公众参与应当得到法律的保护，公众有权参与到环境保护中，并对环境主管部门的环保工作进行监督。作为环境权的内容之一，环境信息公开是公民享有环境知情权的体现，而公众参与则是公民享有环境参与权的体现。新环保法对于环境信息公开和公众参与的专章提出，无疑是对维护公民环境权所做的进一步努力。由于环境具有公共性，使得对应的环境权具有天生的脆弱性，容易受到自然资源的开发利用权（导致环境破坏而侵犯环境权）以及排污权（造成环境污染而侵犯环境权）的侵犯。因此，维护环境权的最好方式便是通过公众参与，使公众亲自参与到环境决策的产生和执行当中，以监督相关部门的权力的正当运行；以监督各类生产主体如企事业单位合理利用自然资源，防止环境破坏的发生；以监督各类排污主体合法从事排污行为，防止和减少环境污染的发生，从而保护和改善环境质量，实现对环境权的有序维护。
新环保法第五十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：1.依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记。2.专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”这是一条专门针对环境公益诉讼原告资格的规定，由此明确了哪些主体可以向人民法院提起环境公益诉讼。哪些主体有资格提起环境公益诉讼，这体现的是公民享有环境请求权，而这也是环境权的内容之一。符合特定条件的社会组织可以依法向人民法院提起公益诉讼，是公民行使环境请求权的途径之一。“环境请求权的意义在于使环境权成为了一项可以通过司法程序或准司法程序进行救济的权利，它将环境权的实施落到了实处，也是环境利益不是反射性利益而可以成为法律权利的实证。”
新环保法条款中渗透着环境权的内容，而环境权的发展也将促进环保法在今后的实施过程中得到进一步的完善。
三、新环保法的实施对环境权带来的影响
（一）机遇
首先，环境信息公开对于公民更好的了解环保部门的工作，掌握环保工作的进程，以及清楚环保政策跟自身利益的相关性来讲，都是具有积极作用的。环境信息公开体现了环保法对于公民环境知情权的维护和保障，公民环境知情权是其他环境权的基础和前提，公民有权要求政府为其提供优质的生活生产环境，并有权知悉环境的有关信息和数据。公民只有有效地获得了与周边生活生产环境最密切相关的信息和资料之后，才能在此基础上对环保部门的环境决策做出自己合理的判断，也才有可能积极有效的行使其他环境权。反之，若环境政策不能如实公开，环保部门对于环境信息的公开不能提供有效的渠道，甚至用不作为的方式来隐瞒相关环境信息或者虚报谎报环境信息，那么，公众将无法有效的获得对于关乎自身环境利益事项的全面了解。当因此而导致的环境污染或环境破坏发生的时候，最终受到损害的，将会是最广大人民群众的环境权益。经过多年的研究努力，环境知情权终在新环保法中得到落实。将环境信息公开以法条的形式公布出来，无论是对于环境权的深入研究，还是对于公民环境权益的保护，都是一个新的起点。在随后理论实践中，可以借着这个好的开端，更加细化的研究如何更好的保障公民的环境知情权。
其次，公众参与的提出，使得公民有权参与到环境决策之中，这是公民行使环境参与权的重要途径之一。环境参与权作为公民环境权的一项极其重要的内容，是评价一国公民是否真正享有环境权的重要标尺。公众环境参与权的行使或者说权利设置的目的，并不是为了维护某一个具体公民或者某一类人或者社会团体的利益，而是为了维护社会公共利益。通过公众参与来维护公众的环境权益，其实质就是依靠人民群众保护环境和依靠法制捍卫人民群众的环境利益，体现了环保法公益性、社会性的一面。公众参与包括公众参与环境决策和公众参与环境保护，这是权利和义务的统一，没有绝对无权利的义务，也没有绝对无义务的权利，二者相辅相成，互为补充。朱谦教授曾经指出，随着环境问题的社会化和全球化，在环境保护的过程中，需要配置国家的环境行政权和公众的环境权这两种权利（力），国家的环境行政权是主要的，起主导作用，而公众环境权是一种补充性的权利，处于从属地位，二者共同地保护公共环境免受污染和破坏。然而，“政府行政是必要的恶”，新环保法对于公众参与的特别规定，使得公民在面对强硬的政府权力的同时，能够参与到政府有关环境政策的决策之中，为其提供参考意见，向政府或者环保部门发出他们没有听到的重要呼声，通过各种合理的途径发表自己的看法和意见，防止行政机关滥用环境行政权侵害公民的环境权。这种公众环境权对抗国家环境行政权的方式，使得环境权在新环保法的实施过程中不再完全受制于环境行政权，它将慢慢走向独立，拥有更广阔的生长和发展空间。
最后，环境公益诉讼原告资格得到确定，公众不再上诉无门，可以通过符合特定条件的社会组织向人民法院提起环境公益诉讼。由于环境资源的公共性，许多环境污染和环境破坏发生之后，损害的不仅是某些具体公民的利益，更多的是对公共利益的损害。因此，当环境公益受到损害的时候，更需要有配套的环境公益诉讼制度，使得公民的环境权益得到救济。环境公益诉讼原告资格得到确定，这无疑是对公民环境请求权的维护和肯定。虽然在我国，环境公益诉讼制度还在起步阶段，但是新环保法的这一规定，使得环境权在环境公益诉讼领域得到体现，拥有了更旺盛的生命力。
（二）挑战
环境权作为环境法研究的重要课题，虽然在新环保法的颁布实施中，获得了诸如环境信息公开、公众参与等“门槛大开”的机遇，但是与此同时，挑战也总是与机遇并存，可以从以下几方面来看：
第一，地位没有得到明晰。纵观新环保法全篇，虽然在第一章总则部分的第五条有提出“公众参与”，以及在第五章专章提出了环境信息公开和公众参与等等，但是在总论部分并没有直接明了的提出“环境权”。环境权作为环境保护中的脊梁性理论支柱，并没有在新环保法的修改中得到正名，其在新环保法中的地位并不明晰。然而，作为公民应当被赋予的享受良好环境、合理利用环境资源、保护环境义务的一种权利，总则部分的直接规定显得极为重要。在新环保法背景下，如何使公民充分的享有和行使环境权成为一个挑战。
第二，环境信息公开的义务主体不清晰、不全面，且缺乏实际可行的监督。新环保法虽然提出了重点排污单位应当向社会公开其主要污染物名称、排放方式等的信息公开义务，但这是远远不够的。一般排污单位、环境破坏单位等并没有被强制公开自己的环境信息。但是在公民的生活环境中，重大污染的企事业单位毕竟还是少数，而真正危害到公众环境利益的更多的是那些数量众多的一般排污单位和严重破坏环境的企事业单位。这样，公众的环境知情权还是没有得到充足的保障，许多污染、破坏单位，还是游走在法律的灰色地带。那么，环境知情权的发展就迎来了瓶颈和阻力。而且，对于环境信息公开的程度以及真实性，缺乏必要的监督，公开途径也没有具体规定。公众只是被动地接受环保部门公开的环境信息，而不能真正有效地去分辨信息是否真实有效，不能对环保部门产生监督的压力。如何去化解法律规定之外的环境侵害，以及监督环保部门的信息公开，是环境权在理论设计上需要解决的问题。
第三，公众参与也将面临参与不能和效率低下等问题，环境参与权和请求权的维护困难重重。公众参与的顺利实现，容易受到多方因素的影响。一方面，从公民自身来看，环保意识和主人翁意识不高。虽然新环保法明文规定了公众有参与到政府环境决策中去，但是现实生活中，很少有公民会主动参加。即使是当严重危害公众身体健康的环境污染发生之时，也很少有人站出来维护自己的合法权益。更多人选择观望或者忍耐，对公众环境权益的侵害睁一只眼闭一只眼，寄希望于政府采取补救措施，而没有真正去为自己的合法权益争取。而且，当与自身利益没有太大关系的环境问题发生的时候，公众往往会视而不见，对于环境保护缺乏主人翁意识，环保观念淡薄。对于公众环境权，公众有权去行使，但也可以放弃或者怠于行使，这本身在目前的法律规定中并不构成违法。另一方面，国家环境行政权在新环保法的修订中得到了强化，环保部门被赋予更多权力。虽然公众参与可以涉及到诸多环保领域，公众能够参与的环保工作种类颇多，但是，在最终的决策上还是由环境行政权起决定作用。由于缺乏有效的监督机制，公众参与就变成了纸上谈兵，往往处于被动地位。最后，环境公益诉讼的可操作性不强，现实社会中从事环境公益诉讼的组织就很少，符合新环保法中规定的“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”就更少了，这样便导致实际可行的环境公益诉讼少之又少。由上可见，公民环境权在新环保法的公众参与下并没有得到很充分的保障。
第四，新环保法中关于环境侵权的相关规定有必要比侵权法中的规定更具体。虽然侵权责任法第八章专门规定了环境污染责任，对于责任承担者、举证责任、责任分摊原则、第三人损害赔偿等问题分条款做了规定，但是都只是一些比较粗略的表述，比如责任承担者的界定标准模糊，共同污染的归责原则不清晰准确等等。新环保法作为环境保护专门法，在上述几条涉及的内容上，有必要比侵权责任法更加清晰具体。虽然在新环保法的第六章对法律责任做了专章规定，但也只是在排污总量控制、环境影响评价、政府及环保部门行政违法行为等问题上做了一些规定，对于归责原则、环境污染和破坏者等责任主体的界定、细化责任分担、承担责任的标准等等问题，并没有做出系统的、明确的规定，使得在环境侵权行为发生后，公民环境权的救济因为侵权责任主体的不确定、分担责任不清晰等问题而得不到有效的保障。
四、环境权在新环保法实践中应对挑战的思考
当今中国社会，在注重经济发展的同时，也越发意识到环境保护的重要性。不管是2014年新环保法的出台，还是中共十八大和十八届三中全会对于生态文明建设和建立生态文明体系制度重要性的强调，都体现出我国在环保领域做出了努力。环境权作为环境法研究中的重要问题，在如今环境保护全球化、社会化的背景之下更加凸显了其重要的现实意义。如何应对新环保法提出的挑战，抓住机遇解决实践中的问题，笔者试着从环境信息公开和公众参与的角度出发，认为可以从以下两方面进行考虑：
其一，强化公众参与。在公众参与制度的设计上，应当在环保部门执法和公众参与决策这二者中找到一个平衡点。由于日常生活中，环境污染和破坏大部分具有可视性低、潜伏期长、不易发觉等隐性特征，公众很难第一时间全面感知。而且公众参与缺乏政府或者环保部门的引导，由于缺乏环境专业知识和资金支持，民间自发设立的组织在资金和技术方面往往不能获得最有效的组合，公众参与效率很低。因此，可以考虑由政府出资支持公众参与过程中产生的必要费用，并且为公众提供专业技术人员如对周边环境的潜在污染进行不定期的检测和汇报。这样也避免了在没有政府支持的情况下，公众参与后导致的司法资源浪费，减少了无用信息的干扰，使得公众参与更具有针对性，使执法和参与在效率上达到较高水准。另外，也需要强化公众参与的力度，比如提高信息公开的透明度和真实有效性，并对此进行有效监督。
其二，厘清环境公益诉讼与私益诉讼的关系。从公益角度来看，环境权所关心的是人与自然的关系，是人们平等地享有良好的自然环境和利用自然资源的权利，与此同时负有保护环境的义务。自然资源具有公共性、普惠性、均享性等特点，某一个体享受环境公共利益并不会减少其他个体享受环境公共利益的满足程度，且不排除任何人对环境公共利益的享受，每一主体都从公共利益中获益，不以他人的意志为转移。从私益角度来看，环境权也是众多个体的环境权益的有机集合。环境与个人生产生活息息相关，而环境的污染与破坏首先会直接导致该环境周边的利害关系人环境利益的损害，由此可能导致生命健康权、采光权等私益的侵害。因此，当环境权益受到侵害的时候，相应的就会有两种救济方式的产生：环境公益诉讼和私益诉讼。在实践中处理环境侵权问题的时候，可以考虑从公益和私益的角度出发，使受到侵害的环境权益得到救济。新环保法中提出的信息公开和公众参与，必然会涉及到环境诉讼之中。环境公益诉讼是实践中公民环境权得到维护的手段之一，也是公民环境请求权内容的体现。新环保法对于公益诉讼原告资格的放宽，使得环境公益诉讼走进公众的生活，公众不再诉讼无门。但是，毕竟环境公益诉讼原告资格有诸多限制，且环境公益诉讼制度目前只是处于起步阶段。因此，在可行的情况下，更需要借助公民个人的力量，通过私益诉讼来对环境权益进行补救。在公民个人不能提起环境公益诉讼的时候，作为受害人，公民个人首先可以考虑的是提起侵权之诉，这完全符合私益诉讼的要件。环境公益诉讼不是环境污染、破坏事件司法救济的终点，也不能取代私益诉讼而独立存在，环境权要在环保法的实践中得到切实的发展和维护，协调二者的关系就很必要了。
综上所述，新环保法对于环境权的实践是有积极促进作用的，带来了机遇。但是新环保法也有许多不足之处，给环境权的实践也带来了不少阻力和挑战。需要通过各方力量的共同努力，才能使环境权在新环保法的背景下实现更深入的发展和维护，并以此推动环保法的完善。
The Opportunities and Challenges of Environmental Right
under the Background of the New Environmental Protection Law
Abstract: Environmental right plays an extremely important role in the environmental protection law, it is of great significance for the environmental protection. Nowadays, the environment situation of Chinese society is unprecedented severe, and the birth of the new environmental protection law is undoubtedly the light on the road of the environmental protection. The new environmental protection law proposes “the environmental information disclosure and public participation” specifically, this change is worthy of attention, and it shows that environmental right gets full reflection and support in legislation. However, how to safeguard the public’s environmental right fully in the implementation of the new environmental protection law, and which impacts and challenges does the new environmental protection law bring to environmental right in practice and so on, all of the above are the problems worthy of thinking deeply. This paper explores the opportunities and challenges given by the implementation of the new environmental protection law from the perspective of the environmental information disclosure and public participation combined with new rules, and tries to put forward the corresponding countermeasures to deal with the challenges which environmental right meets, and to get a benign development for environmental right.
Key words: new environmental protection law; environmental right; environmental informationdisclosure and public participation
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