论乡政府环境责任与经济责任的分离
眀 睿* （昆明理工大学 法学院，云南 昆明 650093）
摘要：《环境保护法》作为环境法领域的基本法，首次明确规定了乡政府在农村环境保护中的职责，且规定了政府直接责任人员未能履行义务时的法律责任，这是立法上的一个重大突破。然而，如何能让乡政府的环境责任落到实处，不至于是一纸空文则是值得深思的问题。本文试图从乡政府经济责任与环境责任分离的角度来探讨乡政府环境责任。
关键词：乡政府 绿色GDP 环境责任 经济责任
2013年3月底，河北沧县张官屯乡小朱庄附近新建的化工厂污染了水体，导致小朱庄地下水变成红色，近700只鸡死亡，村民做饭只能用纯净水。而时任沧县环保局局长的邓连军表示，“红色的水不等于不达标的水。有的红色的水，是因为物质是红色的，比如说放上一把红小豆，那里边也可能出现红色，煮出来的饭也可能是红色的。”这一说法瞬时引起热议，邓连军也被戏称为“红豆局长”。2013年4月，媒体报道了云南省昆明市东川区的“牛奶河”，小江沿岸大大小小数十家矿业企业，多年来将尾矿水直接注入这条河流中，使其变成了牛奶般的白色。当地村民从被污染的小江中挑回的水，需要沉淀3天以上才能勉强使用。沿岸村庄的灌溉和饮用水受到极大影响，而当地环保部门却称水质达标。2014年12月6日，新京报率先披露湖南桃源铝厂污染事件。当地创元铝业产生的废气、废水、废渣给周边环境造成了严重污染。橘子大量减产，果实外形畸变，村民患癌病逝。桃源县7日称，湖南省环境监测中心和常德市环境监测站随机取样监测数据、厂方在线监测系统数据显示，该厂“废气、废水排放符合或优于国家标准”。
从2013年3月河北沧县“红豆局长”事件，到2013年4月昆明东川“牛奶”河事件，再到2014年12月湖南桃源铝厂污染事件，这些污染事件都严重的影响到了当地村民的生活和生命健康。在这些事件中，当地政府和环境保护部门都有着不可推卸的责任。而又是什么原因导致政府和环境保护部门监管不力，纵容企业违法排污，给村民和环境造成难以弥补的伤害，则是我们不得不思考的问题。
一、新、旧《环境保护法》关于乡政府环境责任的规定
近年来，农村环境问题层出不穷，而一直以来，我们都把目光聚焦在城市环境问题上，忽略了农村环境问题。旧《环境保护法》只有关于农业环境的规定和地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责这一规定与农村环境保护相关。且在有限的几个条文中，法律规定的对农村环境保护负有重要职责的是县级以上地方人民政府。而农村交通不便、企业事业单位分散、人口密度小、村庄远离城市、村与村之间隔山阻水，乡政府与农村环境联系最为密切，本应在农村环境保护中扮演重要角色。不仅《环境保护法》没有关于乡政府环境责任的详细规定，实践中大部分乡镇环保机构的数量也极其有限。
相比之下，新《环境保护法》在农村环境保护中乡政府的环境责任上则有所突破。新《环境保护法》第33条第二款规定：“县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治”。这条规定了乡政府在农村环境保护中的职责，同时第68条还规定了各级政府直接责任人员未能履行环境保护义务时的法律责任。天下之事，不难于立法，而难于法之必行。经验表明，有法可依只是前提，并不足以解决我国的环农村境问题。乡政府未能很好履行环境责任的原因是多方面的，其中重要的一点就是乡政府同时肩负着当地经济发展和环境保护的重任，两者不能兼得时，往往以牺牲环境为代价换取经济的增长。因此，要协调好乡政府的经济责任和环境责任，使得严格的法律不折不扣地落到实处。
二、建立绿色GDP制度
乡政府同时肩巨着发展当地经济和保护环境的重任，在经济发展与环境保护出现矛盾时，往往会牺牲环境，发展经济。而这种发展并不符合科学发展观，不是长远的发展，但由于对政府官员考核方式又主要是看 GDP 总量和增长速度，这样就导致了地方政府不惜以牺牲环境资源为代价片面追求 GPD 增长。这种牺牲环境发展经济的事件却层出不穷，“红豆局长”事件、“牛奶”河事件、桃源铝厂污染事件不仅严重威胁了当地村民的生命健康、污染了环境，还遏制了当地经济的发展。因此，有必要将环境责任纳入乡政府的政绩考核中，通过建立绿色GDP制度，将经济增长的环境资源成本核算在内，就可以在很大程度上遏制高污染，高能耗导致的经济总量增长促使乡政府官员在环境保护上有所作为。
（一）没有统一的绿色GDP核算体系
虽然绿色GDP制度在理论上是一个很好的制度，可以有效解决政府片面追求经济增长而忽视环境保护的问题，但在实践中却存在很多困难，其中最大的难题就是核算中的技术问题。目前，很多国家都采用联合国提出的“综合环境与经济核算体系”（System of Integrated Environmental and Economic Accounting，简称SEEA）为绿色GDP核算的主要方法。我国对绿色GDP核算体系的研究始于20世纪80年代，到目前我国也没有统一的核算体系。2006年9月，中国首次正式对外发布了《中国绿色国民经济核算研究报告》，这是中国第一份由官方正式发布的考虑环境损害的绿色GDP核算研究报告。而由于环境资源本身的特殊性，很多方法都存在缺陷，导致很多数据收集不到。并且每个地方的环境状况，资源状况又都不同，因此纳入考核体系的因素也不一样，所占的比重自然也不同。城市环境问题类型差异不大，便于制定统一的核算体系，而乡镇的环境问题则千差万别，难以制定统一的核算体系。
（二）制定核算体系的主体
虽然制定统一核算体系困难重重，绿色GDP作为一种重要的制度，是值得推广和研究的。2014年12月12日在江苏省南通市海安县实施的资源环境责任审计试点已经基本结束，这次试点由南通市经济责任审计工作联席会议统筹协调开展。为强化资源环境审计工作，联席会议成员单位增加了市发改、国土、环保、城建、水利等部门，充分发挥各自法定监管职能，形成审前共商、审中协作和审后运用的工作机制。这次试点的成功可以为今后进一步完善绿色GDP体系提供可操作、可示范、可推广的经验，以引导地方政府加快生态文明建设。
在制定乡政府的绿色GDP核算体系时，可以借鉴南通市的做法，由省政府、市政府的审计部门会同其他相关部门制定适用于本辖区的核算体系。在通用核算体系指导下，还要结合各个乡镇的环境资源状况制定不同的核算标准，在制定标准时可以听取乡政府的意见和建议。开展资源环境责任审计，是加快生态文明建设、全面深化环保体制机制改革的重大举措。
（三）绿色GDP核算体系的内容
环境问题复杂多样，自然资源也有一定的地域性。因此，在制定适用于各个乡镇的核算体系时，首先要根据不同地区的特点将不同的环境要素纳入到考核体系，而不是每个乡镇都要将所有的环境要素纳入到考核范围。其次，即使考核体系中有诸多环境要素，每一项要素占到的比重也是不同的。在污染严重的地域，要侧重于污染的治理，在物种丰富的地区，则更注重资源的保护。在治理和保护中，也要根据不同的特征选择制定不同的核算内容。例如在空气污染严重的地区，要注重空气质量的考核，在水污染严重的地区，则可以加大水质改善情况的考核。而在对自然资源的保护时，还要根据每个地方物种丰富程度，资源的不同类型选择重点考核的对象。最后，核算体系中要考核的内容应是动态的，根据污染状况、资源变化情况，及时的作出调整。
三、乡政府经济责任与环境责任的分离
按照我国的行政机构设置规定，我国属于金字塔式的设置标准，越是基层，行政机构的数量越多，行政机构的工作人员数量越大，但是根据环境统计年报显示的数据却让人大跌眼镜。根据《2012年环境统计年报》的数据，全国环保系统机构总数13225个，其中乡镇环保机构1877个，占总数的14.2%。分散的村庄无法依靠这些少量的环保机构治理当地的环境问题。不仅乡镇环保机构数量有限，而且环保局等机构作为我国政府的工作部门，最低也只能设到县级政府。而作为同农村接触最密切也是最了解乡镇环境状况的乡镇政府不具备设置环保部门的权力。这种现状显然无法契合新《环境保护法》对乡政府提出的“提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治”的要求。
不仅如此，由于乡镇企业大多是当地政府税收的主要来源，对地方经济发展贡献大，地方保护主义已成为环境保护执法的最大障碍。环保部门到企业去检查要报地方批准，而且限制什么时间能去，什么时间不能去；对环保审批、排污收费等竟制定限制性的政策……种种不合理的规定为污染企业撑起了保护伞。将乡政府的环境责任纳入政府官员政绩考核体系之后，还要考虑如何保障考核制度能够得到很好的实施。其中最突出的矛盾就是经济责任与环境责任的冲突，因此可以将经济责任与环境责任分离来保障环境保护执法的顺利进行。
（一）从内部分离乡政府的经济责任和环境责任
将乡政府的环境责任纳入政府官员政绩考核中后，还要将具体责任落实到人。新《环境保护法》规定了政府责任人未能履行环境保护义务时的法律责任。乡政府的主要负责人要对环境和经济同时承担责任外，还要由其他人员分管经济发展和环境保护。并且要建立生态环境损害责任终身追究，建立倒查机制，对发生重特大突发环境事件、任期内环境质量明显恶化、不顾生态环境盲目决策且造成严重后果、利用职权干预或阻碍环境监管执法等情况，要依法追究主要负责人和分管环境保护的政府官员的责任。
将环境责任落实到政府官员个人主管后，还要设立专门的环保机构来为为当地村民提供环境保护公共服务。目前，乡镇政府能设置环保局的派出机构来行政，但是其环境执法的力量却依旧收归在城市环保部门，农村地区的环境保护执法基本上相当于零执法，这对农村环境的保护意义不大。在乡镇设置环保机构时，环保机构应由乡镇分管环境的政府官员负责，这样才能更好的协助政府官员行使环境执法权。
（二）从外部分离乡政府的经济责任和环境责任
在乡政府内部将环境责任和经济责任分给不同的官员分管后，当经济发展与环境保护发生矛盾时，由于分管环境保护的官员政绩考核与环境资源状况挂钩，可以遏制牺牲环境发展环境的状况发生。对农村环境保护而言，最突出的问题就是地方政府为经济发展保护地方企业，为地方企业污染环境开通道，使其游离于环境监管之外。因此还可以将对企业的监管和对资源的保护这两种环境责任分离。由市、县环保局派出环境机构，对乡镇企业进行监管，而对资源的保护则交给乡政府来管。县环保局不是乡政府的职能部门，可以免受来自乡政府领导的压力。而且由于县环保局跟乡镇企业没有利益关系，可以更好地行使监管的职能。
由于我国农村人口密度低，村庄比较分散，也可以由县环保局按照乡镇分片建立环保分局。环保分局在的职责一方面是对各乡镇的环境进行监管，另一方面可以将乡政府监管当地企业的职责分给环保分局。江苏东海县环保局按照乡镇分片建立环保分局，目前浙江有39个县级环保局采用此种方式，在乡镇建立了 136个环保派出机构。可以将江苏、浙江的这些做法在全国推广，通过分离乡政府环境责任中与当地企业发展相矛盾的部分，来促使乡政府更好的履行环境责任，使乡政府的环境责任落到实处。
四、结语
新《环境保护法》在乡政府环境责任上有重大突破，但是虽然法律规定了乡政府的环境责任，现实中还是存在诸多问题。诸如乡政府一级的环境执法机构数量极其有限，并且乡镇环境执法人员专业素质普遍不高，这些问题都阻碍了乡政府环境责任的实现。但是最突出的矛盾就是经济发展与环境保护的矛盾，因此可以通过分离乡政府的经济责任与环境责任使乡政府的环境责任得以实现，而不只是一纸空文。
On the separation of township government's responsibility
between economic and environmental
Abstract：Environmental Protection law is the basic law in the field of environmental law. It first clearly defines the responsibility of township government in the rural environment protection. This is a major breakthrough in legislation. However, it is a question worth pondering that how can the township goovernment implement environmental responsibility .This paper attempts to discuss the township government environmental responsibility from the angle of the separation between township government's economic responsibility and it's environmental responsibility.
Key words：township government; greeen GDP; environmental responsibility; economic responsibility
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