生态补偿实施效度评价的政策与法律机制探究

——以新西兰实践为分析背景

曹霞 宋润民^* （山西财经大学法学院，山西 太原 030006）

摘要：生态补偿实施效度评价是生态补偿制度的重要组成部分，在我国生态补偿制度建设与研究中尚属空白。本文在简要概括生态补偿实施现状所存在问题的基础上，通过对新西兰生态补偿实施效度评价研究实践的分析，在政策与法律机制层面上对我国构建生态补偿制度实施效度评价机制提出了一些初步的设想和建议。

关键词：生态补偿 实施效度 政策与法律机制 新西兰

引 言

近年来，随着人口规模的持续膨胀和生产力的急速增长，自然资源、生态环境与可持续发展之间的矛盾日益凸显，环境问题成为全社会关注的重点。资源税征收、排污收费、退耕还林等一系列旨在补偿生态服务的制度逐渐兴起并受到认可。生态补偿问题随之也日益受到广泛重视，并成为自然资源和生态系统管理研究及社会实践亟待解决的问题之一。党的十八大报告首次专章阐述了加强生态文明制度建设的战略思想与具体行动路线图，提出要“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”，将生态补偿制度建设提到议事日程。在这一精神指引下，生态补偿制度被写入了2005年初刚刚生效的新《环境保护法》中，至此开启了生态补偿法制化大幕。然而，我国的生态补偿制度研究刚刚起步，尚未形成系统化的研究氛围与成果，前期研究大多集中在概念内涵、制度设计方面，鲜见涉及实施效度评价内容的。生态补偿制度建设不仅需要厘清补偿责任主体、受偿对象、资金来源等实施前端理论问题，还要设计好对这些理论问题在实践中的适用性进行评价的后端机制，前后端机制相互照应、配合，才能使生态补偿制度有的放矢，真正落到实处。相比之下，北美和西欧等发达国家先于我国开展了生态补偿制度建设和实践研究，在补偿规划、补偿标准制定、补偿管理与实施以及事后评价方面已有一定的经验与成果积淀。本文基于新西兰生态补偿实施效度评价实践，探索构建符合我国国情的生态补偿实施效度评价法律机制，从而为建立健全我国生态补偿法律制度提供理论参考。

一、生态补偿实施效度评价概述

1997 年美国纽约市在实施流域水资源保护规划中首次使用生态补偿概念，催生了一种将外在的、非市场环境价值转化为为当地参与者提供生态系统服务的财政激励机制。[1]之后，这一概念被延伸至其他所有能够提供生态服务之领域。Morrison-Saunders与Pope（2013）对生态补偿概念给出了最新、最广义的概念界定：生态补偿是一种积极的保护行为，旨在补偿在开发、利用资源活动中丧失的生态价值，是一种有意识地寻求生态平衡的行为。[2]生态是否平衡通常需要通过环境影响评价工具进行估算，籍此为拟审批的规划与项目提供决策参考标准。从全球范围来看，目前在生态补偿实施过程中普遍存在的主要问题包括：管理薄弱、政策与法律实施不到位、产出成果的技术含量低下、不履约率高、缺乏执法保障。这些问题使旨在维系生态价值的政策与实践的有效性大打折扣。[3]近年来，各国针对不同领域的生态补偿实施效度分别进行了研究,评价结果却不尽如人意。法国推行的“no net loss（NNL）of biodiversity”（生物多样性零净损失）[4]政策尽管雄心勃勃，但在实践中却因缺少必要的技术政策支持和科学基础而常常遇到无法实现预期目标的尴尬。德国在由草地向耕地永久转化的过程中为保护草地生态价值采取的各项措施亦在实践中遭遇挑战。[5]在澳大利亚，生态信息的缺失成为影响其濒危物种恢复计划得到有效实施的主要障碍……[6]虽然各国的生态补偿实践有所差异，但前述这些评价结果共同指向一些亟待回答的问题：怎样的生态补偿政策和措施才能实现既定补偿目标？应当从哪些角度考虑相关政策与措施的设计？对于这些问题，新西兰生态补偿效度评价的研究实践或许能为我们提供一些答案和启示。

二、新西兰生态补偿效度评价实践

（一）新西兰生态补偿效度评价的政策与法律基础

新西兰涉及生态补偿的首部法律是1991年颁行的《资源管理法》。该法规定了环境影响评价要求，确立了“避免、修复或减轻”环境负面影响的长效管理制度。除这条原则性规定外，目前在新西兰国家层面的政策、指导性文件或立法中尚无明确的生态补偿概念表述，或者既定的生态补偿总体目标。实施生态补偿效度评价的法律基础主要依赖于生态补偿概念。目前现有的概念，如前述提到的法国的“生物多样性零净损失”以及“遵守减缓顺序”（observation of mitigation hierarchy）[7]等，均以实际生态价值效用为评价基准点与措施考量，是实践中的操作规程要求，并非政策与法律意义上的具有拘束力的要求，也即并未升格成为国家层面的政策工具或者法律规定，所以，在生态补偿实践中会出现自由裁量性大与不履约之情形，也给补偿效度之评价带来较大难度。在目前权威法律规定缺失情形下，为有助于研究，新西兰研究小组将生态补偿界定为：“依据资源许可要求，对资源开发利用后遗留的负面影响进行积极的、有意识的恢复维护行为”。[8]目前，在我国学界对生态补偿有增益补偿说与损益补偿说之分。前者认为，由于土地使用者往往不能因为提供各种生态环境服务（包括水流调节、生物多样性保护和碳蓄积等）而得到补偿, 因此对提供这些服务缺乏积极性, 通过对提供生态/环境服务的土地使用者支付费用, 可以激励保护生态环境的行为。[9]后者则指通过对损害资源环境的行为进行收费，提高该行为的成本，从而激励损害行为的主体减少因其行为带来的外部不经济性，达到保护资源的目的。显然，新西兰研究小组对生态补偿的界定更倾向于后者，因此，本文也将基于损益补偿理念对生态补偿效度进行评价研究。

（二）评价机制的设计与实施

1、生态补偿效度评价的目的及评价项目选择

研究小组设定了三个生态补偿效度评价目的：一是考察生态补偿要求贯彻实施状况。目前按照生态补偿要求所取得的实施效果是怎样的？二是考察生态补偿实施过程中的变化情况。不同类型的补偿活动、实施主体与实施条件之间是否存在实施差异？差异表现在哪些方面？三是考察影响未来实施过程的决定因素。未来实施过程中的可变以及可接受的因素有哪些？

评价项目的选择亦有一定的要求。由于新西兰目前没有相应的生态补偿政策目标，所以采取个案评价方法进行研究。所选择的个案均依据相应的许可条件进行效度评价。为确保不同地方政府之间评价的一致性，实施状况的评价并不参考监管机关的相关记载信息，因为人们发现此类信息常常残缺不全或已过时。所有待评项目情况均需与《资源管理法》中的规定相符，不符合特定强制性补偿要求的案例不作为分析对象。此外，待评项目所处实施阶段不同，所以均需有足够的时长并有成效显现。总之，只有那些与生态补偿相关联的项目才能成为待评项目，以便作为目前政策与指导性文件缺失情况下的替代性政策目标样板。具体选择范围包括：1）《资源管理法》自1992年1月日起实施至2010年12月31日期间批准的开发项目；2）对生态物理环境会产生负面影响的开发项目，包括但并不限于：资源占有，植被破坏，向地面和水体、溪流、水道中排放废弃物，或者依据“区域与行政区规划”变更沿海海域面积的等；3）依据《资源管理法》的规定订立有生态补偿协议的开发项目；4）项目进展已有合理时长并已开始实施生态补偿的项目；5）项目选址经由地区或行政区管理部门批准并认可的项目；6）项目选址附有对某具体场址进行生态补偿的框架规划并获得批准的项目；7）任何可通过规划程序确定如种草植树、物种置换、资金投入等途径实施补偿的项目。

2、生态补偿效度评价的实施过程

研究小组将评价“履行情况”作为研究的第一步。地区和行政区管理部门通过邮件方式初选推荐评价项目，研究小组从中选取110个个案作为评价对象，其中81个具备充分可比性。所有个案均系新西兰境内项目，几乎覆盖全国每一个地区，并不同程度地与行政区或地区管理部门签发的许可证有关联。常见的生态补偿要求包括种草植树，恢复植被，如建设栖息地、休闲娱乐场地或补种增绿工程。其他要求还包括防治病虫害、支付相关费用与依法向授权机关移交土地保有权等。110个个案涉及了245种情形，分别用“行政性”要求和“非行政性”要求（即“行动导向性”要求）进行定量评价。见下表。

生态补偿许可规定目录

在此基础上又依据这些情形的目标或意图大致分为14个组别进行比较。根据开发项目申请者类型的不同，研究小组把实施主体分为三类：公共组织、私营公司和个人，其中“公共组织”包括国有企业（即早先属于政府部门，现依据《国有企业法》进行商业化运作的注册公司）及其他事业机关，如地方管理部门。此外，各种可变因素及与许可内容相关的可变因素在生态补偿规划过程中预测或影响实施情况所起的作用也是研究小组考量的评价指标。其中，“过程可变因素”涉及环境影响评价过程，如是否有生态专家参与、在评价过程中是否及早提及生态补偿概念、补偿是否由项目申请人自主提出以及在开发项目公示之前是否附有详尽的生态补偿计划等，这些均会影响到生态补偿实施效果。“许可可变因素”包括开发项目许可中规定的要求、生态平衡的性质等方面的因素。如，补偿行为时间进度要求、《资源管理法》中规定的保证金要求、申请人履行监测义务要求及验收条件引入要求等。具体见下表：

个案可变因素（9组变量）一览表

研究小组对245种情形进行了实地考察，并独立查阅了相关许可文件，咨询了相关利益人、研究了各地方管理部门所掌握的监管资料和资金管理台账（如涉及保证金或相关款项的交易信息等）。为更准确地评价生态补偿实施效度，研究小组采用0-3四级多点量化统计方法，使研究结果更具直观性且有意义。见下表：

生态补偿实施效度级别一览表

3、评价结果

评价研究小组对81个个案，245种情形的评价结果显示，总体生态补偿要求履行水平达到64.8%，这说明差不多三分之二的情形是符合要求的, 剩余35.2%为未履行情形，其中0级占15.2%，1级占9.4%，2级占10.7%。对不同类型的许可，履行情况呈现出明显差异。其中农业领域的履行情况最差，仅有4.76%达到可接受程度（3级），而能源生产领域11种情形均达到3级可接受程度，比例为100%。项目申请人类型不同，履行水平也呈现出显著差异，公共组织及国有企业总体履行情况较好，履行符合要求占比达75.51%，其次是私营企业，占比65.49%，最后是个体，仅为54.72%。行政性要求和非行政性要求履行情况相比较，行政性要求履行情况较好，个案中82.61%的对行政性要求达到完全履行水平，而对非行政性要求完全履行的个案比例仅为49.61%。

经过对245种情形的许可过程对照前述9组变量进行考察，有5组变量被认为与最终的履行水平呈现显著相关性。项目实施前或实施中即有补偿要求的履行程度较高，达到75.24%，相比之下, 项目完成后才要求补偿的履行水平仅为56.83%。在许可过程中, 补偿要求首次提及的时间点也与履行水平有显著相关性。在许可过程中能够及早提出补偿概念并经过协商的，履行要求的比例可达79.02%，而在较晚阶段，如在许可发证时才提及补偿要求的，其履行比例仅为44.55%。由申请人自行提出补偿意向（并随后体现在许可内容中）的履行率较高, 占到评价个案的71.88%，而由行政机构强制实施补偿或倡导由项目申请者实施补偿的, 履行比例仅为51.19%。在许可批准之前即有详尽补偿计划的个案中，履行比例明显较高，达到74.58%，无计划个案履行比例仅为62.64%。而依据《资源管理法》第108条要求缴纳保证金的履行情况略高于未缴纳保证金者，前者为65.96%，后者为64%，差异不大。此外，有无生态专家参与最终履行水平之间无显著相关性，类似的情况还包括是否有监测、公示和验收要求的情形。

（三）评价结果分析

新西兰研究小组的研究结果显示，尽管有三分之二（即64.8%）的评价对象的生态补偿实施情况符合要求，但因项目性质、申请者与具体情形的差异而在履行生态补偿要求方面存在诸多可变因素，也导致现实中大量不履行生态补偿义务的现象存在。这意味着现行环境影响评价工具和实践并不能确保生态补偿要求取得切实生态效益。这些可变因素纷繁复杂，设计失当将有可能导致以牺牲生态环境为代价的发展成为常态化，所以，政策决策者与监管主体应当积极辨识不履行现象背后的复杂性，认真厘清不同行业、产业、项目类型及申请主体所面临或可能面临的不同生态损害风险和趋势，确保环境影响评价制度在实施中能够包罗万象、有的放矢。同时，需要采用更加有效的监管方法与经济激励手段，推进生态补偿实践。此外，还应加强对可替代性机制、措施的研究与创新，及时矫正与补充现有制度的缺失与不足。

三、对我国构建生态补偿实施效度评价机制的启示

当前, 我国环境法制建设所面临的形势在某些方面同新西兰所面临的形势十分相似，尽管新《环保法》的实施很大程度上增强了环境保护主管部门的执法权限与力度，其现行职能和决策程序尚无法完全应对日趋严峻的环境挑战，民众对环境立法的进一步完善和政府环境保护职能的有效行使仍有很高的呼声。虽然新西兰研究小组得到的数据本身尚存有一定的局限性，由于国情的差异更无法为我国生态补偿实施效度评价机制建设提供直接借鉴和帮助，但其研究方法及研究中折射出的问题对我国具有较强的启示和借鉴意义。

首先，是加快完善生态补偿立法体系建设。正如研究中指出，新西兰除《资源管理法》外并无其他全国性的政策规定，导致生态补偿的具体实施无法得到有效监管。我国在该方面的立法也亟待完善。尽管《水法》、《森林法》、《矿产资源法》等单行法律或多或少对生态补偿有所规定，但作为基本法的《环境保护法》，也仅仅是在新修订的条文中增加了“建立、健全生态保护补偿制度”的规定，这种或缺乏可操作性或界定相对狭窄的规定，如果没有完善的专门法或配套法规跟进，对生态补偿实施效度评价机制建设的意义恐怕也容易被过于乐观地估计。2010年我国已将《生态补偿条例》列入国务院B类立法计划，但时至今日该条例仍未出台，且在其已公布的草案中也未体现出补偿实施效度评价制度在整个生态补偿制度体系中所应有的地位和作用，亟待加快立法进度，从内容上对增益性生态补偿与损益性生态补偿进行分别规定，并做出相应的补偿实施效度评价制度安排。同时，生态补偿制度实施效度评价机制因其本身的特性，其构建与环境影响评价制度的完善有紧密联系，缺少环境影响评价制度对生态补偿主体、对象、标准的界定，生态补偿实施效度评价机制就会成为无本之木。因此，在生态补偿机制立法体系建设的过程中，应注重生态补偿实施效度机制与其他制度尤其是环境影响评价制度的协调统一，也是至关重要的一个方面。我国于2002年颁布实施《环境影响评价法》，十余年来，我国的环境问题与环保事业已发生了巨大的变化，现行的环评法已远不能适应当下的需要，亟需进行修订完善，并与新《环保法》及与之相配套的一系列新出台和修订的法律法规与法律制度相衔接，如生态保护红线制度、排污许可管理制度、信息公开和公众参与制度、跨行政区域协调机制等，从而有助于明确生态补偿责任主体、确定补偿对象、划定补偿标准与制定补偿效度评价方式，形成“评价——实施——反馈”这一完整的生态补偿制度体系。

其次，是建立全国性的生态补偿实施情况数据库。新西兰研究中对于实例的选取并非随机抽样，由各地方管理部门选报符合标准的实例，不可避免地带来数据向特定方向倾斜、结论可信程度降低等问题。文章研究结论部分首先就指出了认识不履行生态补偿义务情况之复杂性的必要性，而对这种复杂性的认识，笔者认为，毫无疑问必须是建立在完整而准确的数据基础之上的。而对于该数据库的构建，不仅仅是传统环境科学各项指标变化的记录，更应体现环境保护法律法规对于生态补偿根本目的的“软指标”。正如实施效度评价机制之于生态补偿制度的关系，生态补偿实施情况数据库，应当是全国性的生态补偿总数据库的一个重要组成部分。尽管缺少国外先例可供借鉴，我国作为垂直管理特征较为鲜明的国家，在法律法规允许和支持的前提下，建立全国性的生态补偿实施数据库的必要性与可行性是显而易见的。对执行情况进行及时汇总反馈，不仅给学者研究提供便利，更为监控实施情况、修善法律法规提供必要前提，也是提高政府公信力、建设法治社会的应有之义。在我国大力推进“工业信息化”的大背景下，用“大数据”的思维解决环境保护问题、弥补环保法律体系不足，也会成为继“法经济学”之后突破传统法学思维困境的一条新路径。

再次，是细化法律法规条文、切实提高生态补偿实现程度。新西兰研究显示了不同领域、不同申请者、不同条件属性对于生态补偿实施效果的影响，反过来就是要求在行政许可决断时期，就应充分考虑这些因素，采取或区别对待或增加、限制等方式督促行为人最终都能取得较为令人满意的生态补偿实施成果。而对于那些对生态补偿实施有积极作用的因素，则应在合法合理的范围内尽量补充到相关法律法规或许可协议中；其他具有积极作用的可变因素应当引起环保主管部门的重视，在具体行政行为中保障其真正得到落实。当然，至于在我国哪些因素会成为影响实施效果的变量，哪些因素的存在会对最终的效果起到积极作用，还应在充分调研的基础上，得出符合我国国情的结论。同时，对于法律法规条文的细化，也应充分考虑我国已经确立的对于各种资源根据其用途和权属进行的分类，充分考虑不同行业领域对于生态补偿实施的实际承受能力，避免形式正义传统的影响，在环保这个关乎所有公民切身利益的问题上需要格外注重实质正义的实现。

最后，在上述法律、制度、管理的基础上，加快对环境保护执法队伍的建设，加深执法人员对于生态补偿实施及效度评价机制重要性的认识，及时进行生态补偿实施效度评价，根据实际需要或采取评价与资源许可绑定的方式或采取定期独立评测的方式，将生态补偿的实际实施情况及时反馈，进一步明确生态补偿效度评价机制的合理结构与各环节的侧重点，实现执法与立法之间的相互促进，切实推进生态补偿制度由合法化向合理化的深入，推动生态文明建设和政治文明建设共同发展。

结 语

在环境问题日益得到社会广泛重视的今天，在新《环保法》实施的背景下，对环保领域缺位制度的研究与创新，对既有制度的拓展与完善，是实现环境正义的基础与前提。本文对于生态补偿实施效度评价机制的研究与讨论，便是希望将其作为生态补偿制度体系的重要组成部分，引入其制度设计的完善过程中，也期望引起更多学者对于这个课题的关注与重视。

生态补偿实施效度评价机制研究这个课题，不可避免地涉及了较多环境科学范畴的理论和方法，在法学与环境科学之间确立一套有效的交流体系就显得尤为重要。因此，如何消弭学科之间的抵牾，建立一套自下而上、既符合实践结论又彰显法学思维的生态补偿实施效度评价机制，也许是摆在每个环境法学者面前的一道问题。

Policy and Legal Mechanisms for Evaluating Ecological

Compensation Implementation Efficiency:

Based onNew Zealand’s practice

CAO Xia & SONG Runmin

Abstract: The Evaluation of ecological compensation implementation efficiency is component part of the ecological compensation system, which has been far less addressed in China’s construction and research of ecological compensation system. The paper, based on a brief account of issues existing in current ecological compensation practice, puts forward some primary policy and legal options for creating China’s ecological compensation system through a general analysis of New Zealand’s research project on its ecological compensation implementation efficiency.

Keywords：Ecological compensation; Implementation efficiency; Policy and legal mechanisms; New Zealand