环境保护的新助力

——第三方治理机制的崛起与完善

邓 婕 （四川省社会科学院）

摘要：新的《环境保护法》的实施引起了社会各界对环境保护事业的讨论热潮，第三方环境污染治理模式作为污染治理的新举措也成为学界广为关注的焦点话题。本文通过对新出台的《环境保护法》及《关于推行环境污染第三方治理的意见》等规范性法律文件的分析，从而对我国现有的第三方治理模式提出改进意见，希望能对我国环保事业有所助益。

关键词：第三方治理模式 市场机制

一、我国环境污染第三方治理机制的肇始

在万众瞩目下，新的《环境保护法》于2015年1月1日起实施，此次修订于2012年8月31日正式提出草案并向社会公开征求意见，历时近两年后在2014年的第十二届全国人大常委会第八次会议上终于通过了表决。基于我国当前环境问题的严峻形势，这一次的法律修订不仅承载着扭转环境问题恶化局面的希望，也面临着异常艰难的挑战，在这一背景下，新出台的《环境保护法》确实也重拳出击，规定了许多严格的针对违法者的惩处措施，在环境保护与治理方面也有了诸多新的突破，而环境污染的第三方治理问题在整个环保法修改的过程中引起了学界的广泛热议，成为了此次法律修订的焦点话题。

所谓环境污染的第三方治理（以下简称“第三方治理”）,是指排污者通过缴纳或按合同约定支付费用，委托环境服务公司进行污染治理的新模式。[1]这一概念尽管听起来似乎有些陌生，但实际上早已纳入到我国的环境治理模式中，并将对我国环保事业未来的发展起到极为重要的指向性作用。

20世纪70年代末，随着全球经济的极速发展及政治格局的剧烈变化，各国的环境、教育、卫生等社会公共事务日益复杂，然而与此相对应的是当时政府行政职能的不断扩张、政府权力过大而导致的腐败和权力滥用以及官僚主义的横行。在此背景下，人们在世界范围内掀起了一场关于政府管理模式转型的大讨论，认为政府应从“全能政府”的模式逐渐转变为“有限政府”的形式，并且让渡一部分行政权力和职能出来让更多的非政府主体以多元化的方式参与到社会治理的活动中，以此来消除因“政府失灵”所带来的一系列负面效应。而第三方治理不过是这一思潮中关于政府在环境治理方面所进行的新的尝试，即借助市场的力量，来弥补政府在环境治理上的低效率、高成本等漏洞。

我国对于政府管理模式的探索虽晚于英、美等发达国家，但也逐渐形成了自己独特的政府转型理论。2012年，党的十八大报告系统的阐明了我国的服务型政府理论。服务型政府就是以人为本、全心全意为人民服务、人民满意的政府，为此就要为人民群众提供充足、优质的公共服务，满足人民群众多元化的公共服务需求，这就必然要求采取政府购买公共服务的方式，让市场力量与社会力量参与公共服务的供给。[2]随后，在党的2013年十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中又有要“建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理”的明确表述，这说明第三方治理是政府向人民群众提供优质公共服务的一个有效方式，是建设服务型政府的重要环节。

二、我国第三方治理机制的现状与困境

（一）我国第三方治理机制的立法现状与漏洞

2014年4月24日，新的《环境保护法》通过修订，尽管没有明确的提出第三方治理这一概念，但其对环境监管措施的强化和完善对第三方治理机制的发展有极为重要的作用。首先，按日计罚且数额不封顶、立法授予环境保护和其他负有环境保护监督管理职责的部门对企业违法排污设备的查封、扣押权等措施提高了污染企业的违法成本；其次，针对政府部门的环境监管不力与违法行政行为也明确设置了区域限批、引咎辞职等制度，进一步使环境监管与责任立法体系更周全，威慑力也更为明显。这也促使企业在污染治理责任履行方面更合法、合理地予以成本效益分析，进而创造环境污染治理第三方主体介入及污染治理专业化、社会化的现实需求，最终为该制度的构建奠定现实基础。[3]

2014年12月27日，国务院办公厅出台了《关于推行环境污染第三方治理的意见》，这也是我国第一个国家层面的、体系化地规定了环境污染治理的第三方治理机制的法规性文件。该文件包括六大方面，共计22条，从总体要求、市场培育、企业的参与机制到政策的引导和支持等方面较完备地建立起了我国第三方治理机制的具体架构。这可以说是我国推进环保工作的一大突破，不仅为我国开展第三方治理探索提供了较为明确的指引和规范，也将会对激发社会各界资本进入环境污染治理市场的积极性，健全国家环境保护体系产生能动的正面影响。

除上述效力较高的规范性法律文件外，还有许多涉及到具体的第三方治理机制运行的规定散见于我国地方性法律法规中，更为切实的指导和规范着第三方治理机制的实际实施与操作。但从以上介绍可以看出，我国在立法方面对第三方治理模式的规范还是极为欠缺。一方面，作为指导我国整体的环境保护工作的新修订的《环境保护法》显然对第三方治理不够重视，没有在条文中对第三方治理模式做具体的规定，仅通过三十六条和其他完善环境监管和责任体系的条款侧面体现出对第三方治理模式的鼓励和支持，这无疑不利于第三方治理模式的进一步发展；另一方面，国务院办公厅在新的《环境保护法》通过后出台的《关于推行环境污染第三方治理的意见》虽然全面的针对第三方治理模式进行了论述与框架构建，但这一规范性文件效力远远低于《环境保护法》，而且只是对第三方治理模式在环境污染治理方面做了宏观层面的较笼统的规范和指导，并没有具体落实到某项详细的制度，其对第三方治理关系的各方主体实际上没有强制性的约束力。

（二）第三方治理机制在我国的实践与问题

一个新的制度的诞生，往往离不开无数次的探索与尝试。在我国没有出台具体的关于第三方治理的法律规范之前，在实际的社会生产活动中就已经有了敢于第一个吃螃蟹的探索者。在上海，第三方治理在环境污染的治理方面早已形成了一定规模的产业结构，早在17年前一些企业就开始从事专业的污染处理工作，1999年就已涉足第三方治污市场的上海天成环保有限公司就是其中之一；北京、广州等一线城市也早早萌发了专业的污染处理与环保技术企业，致力于帮助排污企业对其造成的污染进行符合环境标准的治理并以此获得相应报酬。

尽管在实际的经济活动中第三方治理的模式已经显现出其在污染治理中的独特优势，然而囿于我国相关立法的缺乏和环保理念的滞后，第三方治理机制在实践中仍存在相当多的矛盾与问题。其一，从事环保与污染处理的第三方治理企业发展程度不均，往往集中于大中型城市。北上广等大城市经济水平高，人口密度大，环境污染自然较为严重，因此第三方治理企业的发展空间就相对广阔，然而我国现在面临的环境污染问题不再是改革开放以前的集中爆发的模式，而是呈现出“遍地开花”的不断蔓延与升级的状态。现在农村和中小城镇的污染问题也让人不容忽视，然而由于经济水平落后、信息不对称等原因，正规的第三方治理企业多不愿意进入这一领域提供服务，所以导致这些地区的环境治理仍延续以往低效的运行模式。其二，相关政策和法规的缺乏增加了第三方治理机制进一步发展的难度。长期以来，我国对第三方治理模式的规范和引导不够，没有出台国家层面的法律规范来明确第三方治理模式的地位和发展方向，使得新兴的第三方治污企业多年来都是在“摸石头过河”，无形中为第三方治理模式的发展增添了许多障碍。

三、对我国第三方治理机制的完善建议

铺陈于此，可以看出我国的第三方治理机制无论在立法方面还是在实际操作方面都存在诸多问题与缺陷亟待解决，笔者斗胆在此提出自己的一些建议，希望能对有助于第三方治理机制的进一步完善。

（一）完善针对第三方治理机制的相关立法

首先，在新颁布实施的《环境保护法》中没有相关条文明确规定第三方治理机制这一制度，以笔者之愚见，希望在未来的法律修订中加入对该机制的具体规定，在全国人大立法层面进一步表明国家对公民、法人和其他组织向第三方治理主体购买环保服务的鼓励和支持的态度，如在第五章“信息公开和公众参与”这一部分中添加相关内容，因为第三方治理机制恰恰代表不同于政府的来自于市场的私人的一股环保力量。

其次，国务院办公厅出台《关于推行环境污染第三方治理的意见》也应当进一步完善和细化。政府出台这一规范性文件的目的主要是给现在各地的第三方治理模式的发展提供一个宏观性的指导，从而督促各级政府加快推进该模式在地方环境治理方面的运用，而该模式最终可能要依靠地方政府和人大制订更为具体的地方性法律法规来作为实施依据。然而从长远看，地方立法虽可以在短期内更为灵活地推进第三方治理模式的发展，但同时也会造成各地第三方治理机制之间衔接上的矛盾，例如第三方治理企业的准入标准、环境治理标准的不同等。因此，在各地的第三方治理经验较为丰富的时候，我国仍须出台更为完善的、系统化的《第三方治理指导意见》，只有这样才能避免过度的地方立法可能会造成的混乱问题。

（二）建立健全污染治理交易市场，强化相关政策、资金、技术支持

第三方治理在实质上是一种典型的环保市场化的实践方式，在传统的“政府—污染企业”的环境治理关系中引入代表市场资源的第三方治理主体，以期能运用市场机制在降低治污成本的同时提升治污效力的目的。而这一目的的实现离不开健全的染治理交易市场，具体来讲就是我国须做好第三方治理企业的市场准入标准和退出机制，明晰排污企业和治理企业间的责任承担问题等方面的工作，进而为第三方治理模式培育良好的市场交易环境。此外，环保行业的运营具有投资成本高、收益缓慢、技术性强的特点，一些早期的环保企业从事多年第三方治理服务，直到近期才有了较为可观的回报，针对此种特点，政府更应该积极采取全面的资金、技术等各种支持措施。

（三）普及环保教育活动，提高民众环保意识

在全社会范围内开展深入的环保教育，有助于让所有人认识到保护环境的重要性并培养民众基本的环保知识与技能。当民众具备了较高的环境意识和素养的时候，每个公民都会发自内心的去保护环境并且摈弃污染环境的行为，正如日本著名法学家川岛武宜所认为的那样：“反思性的、自觉的个人既是自己的立法者，又是自己的法官。”[4]从某种意义上也可以说，良好的环保意识可以为第三方治理机制的实施提供坚实的社会基础。

四、结语

我国当前的环境污染问题逐渐呈现出跨流域、多发性等复杂的特点，而各国环境污染治理的立法与实践也表明，单纯地依靠以行政机关为主导的国家治理模式早已难以适应现在环境污染出现的新形势。现在的环保产业最急需的，是建立一种体制机制，把市场、技术和资本融合在一起，让民间资本真正能够进入这个领域，变成现实的市场，促进环保产业的发展。[5]环境污染第三方治理机制即是这样一种依靠市场机制对污染治理实践提供有效激励与约束的创造性的污染治理方式，其在环境治理方面的应用极具前景，希望这一制度的创新能为我国环保事业的发展做出切实的贡献！

参考文献

［1］国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见 国办发〔2014〕69号 2014年12月27日.

［2］李军鹏 政府购买公共服务的学理因由、典型模式与推进策略［J］ 《改革》(重庆),2013 ,（12）.

［3］范战平 论我国环境污染第三方治理机制构建的困境及对策［J］郑州大学学报( 哲学社会科学版),2015,48(2).

［4］川岛武宜 现代化与法［M］北京：中国政法大学出版，1994.22

［5］程应杰 第三方治污能改变什么？［J］决策,2015.2-3

［6］张宇庆 论环境法上的强制缔约［J］河北法学,2015,33(5).

［7］罗汉高，李明华 浅议《环境保护法》修订亮点［J］四川环境,2015,34（1）。