西北生态脆弱区森林生态补偿法律机制实证研究

常丽霞* （兰州理工大学 法学院，甘肃 兰州 730050）

摘要：对我国西北生态脆弱区森林生态补偿政策实践实证调研的结果显示，现行政策存在补偿标准、补偿期限、补偿资金、政策监管评估、配套保障政策等方面亟待解决的问题。构建统一、协调的西北生态脆弱区森林生态补偿法律机制，其制度设计至少应当包括以下内容：在生态环境基本法中明确规定生态补偿的基本制度；完善《森林法》中关于森林生态补偿的原则性规定；适时出台《森林生态效益补偿法》；制定《森林生态效益补偿基金管理办法》；西北各省（区）依据具体的省情、林情完善本地区森林生态补偿的地方性立法。

关键词：西北生态脆弱区 森林生态补偿 法律机制

西北地区属于生态脆弱区，是重要江河的源头区，对全国生态安全具有重要的生态屏障作用。现阶段，我国主要的生态环境问题 [1]1-3几乎都与森林面积锐减紧密相关，且在西北地区表现得尤其突出。森林生态效益的外部性特征和公共物品属性使得江河中下游地区成为森林生态系统的生态效益受益地区，从而出现了经济发展水平和居民收入水平相对较低的西北地区作为江河源头地区牺牲自身的发展机会，保护和发展森林资源，为全社会提供森林生态效益，而经济发展水平和居民收入水平相对发达的江河中下游地区无偿使用森林生态效益的不公平现象。森林资源的生态效益和经济效益在保护建设者和受益者之间这种扭曲的利益分配关系造成生态保护建设者得不到应有的激励，严重影响地区之间以及利益相关者之间的协调发展，同时也成为阻碍我国生态文明建设的瓶颈。因此，建立和完善符合我国国情的森林生态补偿机制，以促进生态公平，成为西北地区乃至全国生态文明建设的重要选择。

本文基于对西北五省（陕、甘、青、宁、新）森林生态补偿政策翔实的实证调研资料，考察评析现行政策的实施绩效，对构建西北生态脆弱区森林生态补偿法律机制提出了符合西北地区省情、林情的立法构想。

一、西北生态脆弱区森林生态补偿的实施绩效评析

我国现行森林生态补偿政策主要包括：天然林保护工程、退耕还林工程以及重点生态公益林生态补偿政策，西北地区是重要的政策实施区域。

（一）天然林保护工程的实施绩效评析

自天然林保护工程实施以来，西北生态脆弱区的天然林资源得到有效的恢复与发展，林区经济结构逐步得到优化。

表1 西北五省天然林保护区建设情况（2010年）

Tab.1 Conduction of natural forest protection project in northwest China in 2010

资料来源：林业部.中国林业统计年鉴2010年.北京：中国林业出版社，2011。

以西北地区生态最为敏感的重要地区甘肃省天然林保护工程区为例^[2]372-379，该工程区是各重要江河水系的水源涵养区和长江上游、黄河上中游支流、河西内陆河源头地区，在西北地区乃至全国的生态建设中都处于非常重要的地位。截止2010年，甘肃省天然林保护工程建设已完成第一期（2000-2005年）和第二期（2006-2010年）。

2000-2010年甘肃省天然林保护工程所需总投资397757万元，其中：中央补助318198.03万元，占总投资的80%；地方配套79558.97万元，占总投资的20%。地方配套中含省配套61098.3万元，占76.8%；市（州）配套7638.5万元，占9.6%；县（区、市）配套10813.16万元，占地方配套总数的13.6%。

一方面，甘肃省天然林保护工程取得了显著的生态效益，工程区内森林资源增加，林分质量提高，增加了森林生态系统涵养水源、保持水土、固碳增氧的功能。同时，森林管护得到加强（1998-2005年，该工程区内暴力搞法等恶性案件、大案的发案率由工程实施前由多发性转变为零），遏止了天然森林分布线的退缩及林内的条块状退缩，森林生态系统得以休养生息，林相林貌明显好转，野生动物的栖息环境得以改善，野生动植物的种类、种群和数量大幅增加，多年未见的羚牛、黑熊、豹、金丝猴、大熊猫、梅花鹿、狼、蓝马鸡等国家一、二级保护动物相继出没和，种群逐年增大。

另一方面，工程也取得了一定的经济社会效益。林业职工的就业结构发生根本性的变化，一部分富余职工由工程实施前的木材生产岗位走向了森林管护、造林、育苗、种植等新岗位，原来的“伐木人”变成了“种树人”；还有一部分职工开辟新的就业途径，从事森林旅游、花卉种植、特种养殖、山野菜和中药材开发等新型产业。工程实施前以集体或个体经济形式从事木材加工、运输的部分群众，就业转向农牧业开发等新型产业中。

（二）退耕还林工程的实施绩效评析

退耕还林工程的实施绩效总体上可以从生态效益、经济社会效益两个方面进行考察评估。

1、退耕还林工程的生态效益评估

退耕还林工程生态效益的考察主要包括气体调节（碳蓄积和氧气释放增加量）、、气候调节、土壤保持、水源涵养、生物多样性、环境净化、娱乐文化等方面生态服务功能的价值变化。研究表明^[3]142-149，就退耕还林后的林地碳蓄积量的增量而言，相比较其他类型区（西南地区、长江中下游地区、东北、华南地区），新疆荒漠绿洲退耕区、黄土高原丘陵沟壑区退耕还林的单位土地面积蓄碳释氧效益相对较低。就水土保持效益而言，相比较其他地区，黄土高原区退耕还林的水土保持效应较为显著，新疆相对较小。考察单位退耕面积涵养水源增加量，新疆、黄土高原相对较小。在各生态类型区中，黄土高原退耕还林后的保持土壤价值相对较高，新疆和青藏高原区相对较低。退耕还林后，西北生态脆弱区维持生物多样性、环境净化和娱乐文化等生态服务功能均比退耕前有明显提高。其中，黄土高原区的生物多样性保护功能的价值增加较为显著，而新疆、青藏高原区则相对较小。总体而言，退耕还林的生态效益总价值相对较大的是黄土高原地区。

表2 各生态类型区退耕还林的年度生态效益总价值^[3]149

Tab.2 Total annual value of the ecological benefits of policy of returning land from farming to foresting in various areas

2、退耕还林工程的经济社会效益评估

退耕还林工程的经济社会服务价值的评估可以从林业总产值、林业增加值、就业机会、就业价值以及保障人数和保障价值等方面进行度量。

根据中国21世纪议程管理中心、可持续发展战略研究组的研究，1999—2003年全国退耕还林荒山造林共造成年度总产值下降376亿元，增加值下降246亿元，就业机会减少281万人，保障人数下降205万人，就业价值下降77亿元，保障价值下降13亿元的净价值变化。即总体而言，退耕还林工程在经济社会价值方面所带来的影响是负面的^[3]151,154。

表3 西北地区退耕还林荒山造林的年度经济社会服务功能价值的净变化 [3]153

Tab.3 Net Changes of annual value of social and economic services of afforested land converted from farmland and waste hills

3、西北地区退耕还林工程效益的综合分析

从西北地区退耕还林工程效益的综合分析情况 [3]155-156来看，黄土高原区的经济社会服务价值、生态服务价值、净收益分别为-1131.4元/公顷、3684.1元/公顷、2552.7元/公顷；新疆荒漠绿洲区分别为-1788.9元/公顷、2590元/公顷、801.1元/公顷；青藏高原区则分别为-1154.46元/公顷、2837.1、1682.64元/公顷。综合考察结果显示，西北地区退耕还林工程具有正的净收益。

（三）重点生态公益林生态补偿政策的实施绩效评析

中央财政自2004年起对西北地区的重点公益林实施了补偿。西北各省（区）按照《重点公益林区划界定办法》的区划标准，以及本区域内生态安全的需要，对其境内的国家公益林和地方公益林进行了区划界定。

表4 西北地区中央财政森林生态效益补偿基金历年投入统计（2004-2008）^[1]44

Tab.4 Financial investment of forest eco-compensation funds in northwestChinafrom 2004 to 2008

目前，西北各省（区）先后根据各自的生态建设的需要，在区划界定了地方公益林的基础上，开展了包括省级和地市级地方公益林生态补偿的实践探索。如宁夏回族自治区颁布实施的《宁夏回族自治区森林生态效益补偿基金管理实施细则》规定地方补偿基金补助标准为每亩4.5元。陕西省铜川市出台《铜川市集体公益林财政补偿基金管理办法》，要求市级财政对集体地方公益林实行森林生态补偿，补偿标准为每年每亩4元；各区（县）财政对集体地方公益林补偿标准为每亩每年3元。

生态公益林补偿政策在西北生态脆弱区的实施，为西北地区生态区位极为重要或者生态状况极为脆弱的，且对国土生态安全、生物多样性保护以及经济社会可持续发展具有重要作用的重点公益林的建设与管护提供了较为可靠的政策保障。自国家重点公益林实施了生态补偿后，森林资源的管护能力增强，补偿区内的森林案件、森林火灾的发生率明显降低，森林病虫害得到较好的防治。

二、西北生态脆弱区森林生态补偿政策实践存在的问题

（一）补偿标准的规定欠缺科学性

1、补偿标准的规定缺乏统筹协调

现行森林生态补偿政策之间缺乏统筹，存在冲突，阻碍了森林生态补偿总体政策目标的有效实现。《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》（2002年）规定：宜林荒山荒地造林的种苗和造林费补助款由国家提供，按每亩50元一次性支付。而财政部和国家林业局于2004共同颁布的《中央森林生态效益补偿基金管理办法》规定：中央补偿基金平均补助标准为每年每亩5元。这意味着同样是在荒山造公益林，纳入退耕还林工程和重点公益林补偿政策的公益林，享受的补偿标准存在差异，造成造林户之间的不公平现象。

2、现行政策关于补偿标准未能形成科学合理的规范化动态评估体系

一方面，现行补偿标准的规定主要依据中央财政的情况，而非森林生态效益和经济效益的科学评估，没有体现出生态补偿机制通过经济补偿激励生态保护和建设者、协调森林资源生态和经济效益可持续发展的制度效应。

另一方面，补偿标准一经确定，在一定的实施周期内不再变化，与之相对应的是，粮价以及相关农产品、药材等价格浮动较大。农民都是经济理性人，手握多年不变的较低补偿资金，面对瞬息变化的市场，很难保证退耕户不复垦，亦难保障已植造的林木能够获得良好的管护以维持政策实施取得的生态效益。

目前，国家对天然林保护工程公益林造林的投入是4500 元/ hm² ，其中地方配套900 元，由于西北地区地方财力所限，地方配套资金无法落实，实际每公顷造林投入只有3600 元。这是天然林保护工程1998 年试点阶段制定的补偿标准，而时至今日，物价和劳动力价格都上涨了很多。以陕西省为例，目前的实际每公顷造林投入已达到7 500 ~9 000元，有些地方甚至达到12 000 元。原有标准远不能满足营造的实际需要，公益林造林任务越多的地区，负担就越重，有些地区甚至还欠造林人工费。如陕西耀州区的高尔塬林场，由于造林面积大，多年所欠人工费已累计达100 余万元，严重影响了林场的正常经营和发展。^[4]

3、“一刀切”模式的补偿标准难以适应不同林情的需要

其一，补偿标准未考虑生态林和经济林的经营成本及收益差异

《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》（2000年）对生态林和经济林的比例做出规定，生态林一般应占80%左右；对生态林和经济林每年实施同样的补偿标准。森林资源的外部经济性特征决定了经营生态林和经济林之间存在巨大的经济收益差距，生态林的所有权人普遍认为现行补偿标准过低。这样的补偿政策无形中会鼓励退耕农户更多地造经济林，且对退耕还生态林的农户造成不公平。西北地区森林生态补偿政策实证调研结果显示，近年来有许多退耕户将退耕的生态林转换为经济林，甚至由于生态林的管护需要更多投入却缺乏经济效益，一些农户将退耕的生态林撂荒的情形亦不鲜见。

其二，补偿标准未区分不同林种的种苗成本差异

现行退耕还林政策规定给予750元/hm² 的苗木补助费。然而，根据西北地区有关部门的测算，经营不同的林种其投入的成本存在较大差异：若栽种乔木则需要苗木费约4500元/hm² ，若栽种灌木约需1500元/hm²，即使种草也需要种子费约1050-1200元/hm^{2 [5]} 。不同林种种苗成本的差异，凸显出现行“一刀切”的补偿标准的弊端。

4、现行标准难以补偿森林资源的实际管护费用

实证调研显示，甘肃省河西地区退耕后多种杨树，每亩杨树每年灌溉至少4-5次，每次灌溉每亩约需30m³ 的水，当地主要通过黑河水进行提灌，而提灌的电费每年约100-120元。由于未纳入现行退耕还林的补偿标准，这些管护费用无疑将对退耕户造成消极的影响。

5、补偿标准未考虑地方政府的政策执行成本

以退耕还林政策为例，补偿标准中没有考虑地方政府为贯彻实施政策所必需的组织、规划、勘察、宣传、培训、建档、发证、验收等工作经费，据甘肃省林业厅的估算，约占退耕还林总造价的3-5%，需要地方财政支付，加大了经济欠发达的西北地区地方政府的财政负担，也影响了工程实施区地区政府实施森林生态保护政策的积极性。

（二）补偿资金的融资渠道单一，资金监管机制尚待健全

当前西北地区森林生态补偿政策主要采取中央政府转移支付的方式，即由中央财政提供补偿资金，而尚未形成多元化的生态补偿融资机制。

以生态公益林补偿政策为例，西北地区除宁夏回族自治区规定了每亩4.5元的地方补偿基金补助外，其余各省（区）都只能依赖中央财政的生态补偿。而北京、广东、浙江等经济发达地区的省级补偿标准分别为每公顷315元、195元、225元^[1]46，其省级补偿标准都远高于中央财政补偿基金的平均标准，省级财政成为生态公益林补偿资金的主要来源，从而加剧了西北地区与经济发达地区经济社会发展的不平衡性；而补偿资金的欠缺无疑影响了西北地方政府实施生态补偿政策的积极性。

目前，伴随森林生态补偿各项政策的推进实施，已逐步建立并完善了补偿资金的管理与运行的制度。然而，政策工程的实施过程中，补偿资金的管理仍然存在以下不足：首先，作为基层群众自治组织的村委会依靠自己掌握国家政策以及农户具体情况的信息优势，充分利用国家林业部门与农户之间的信息不对称，虚报、冒领补偿资金的情形并不少见，并为广大农户所诟病。其次，基层政府的林业部门在政策实施过程中盲目下指标、审核验收不严的情况也是造成补偿资金流失的较为普遍的原因。

（三）补偿期限的刚性规定难以适应不同区域、不同林情生态建设的需要

现行退耕还林政策对全国不同的实施区域都统一规定了补偿期限（退耕还生态林补偿8年、还经济林补偿5年、还草补偿3年），没有考虑到不同地区自然条件和经济社会水平都存在较大的差异，从而增加了西北生态脆弱区“复垦”的风险。

根据对甘肃省退耕还林政策实践的实地调研结果，那些严格按照国家关于生态林80%的比例要求执行政策的地区，农户们却面临着深深的困惑：西北地区生态林成林的时间较长，一般都需要20年以上，而且成林后禁止商业性采伐。从而导致还生态林户在补偿期（8年）后没有经济收益。即使现在国家继续实施第二周期的补偿，同样的问题依然存在。因而，现行森林生态补偿政策没有建立起对于农民的长效激励机制。很多贫困山区的退耕农户关于补偿期满后的生计，大多持被动和观望的态度。一方面，西北地区经济、文化都相对落后，农民对于从事非农业就业的意识不强；另一方面，西北地区自然生态环境恶劣，发展后续产业存在较多困难。现行政策关于补偿期限的“统一”规定，很大程度上削弱了政策的实效性，同时，影响了西北地区森林资源的生态保护建设和经济社会的可持续稳定发展。

（四）尚未建立有效的森林资源管护责任的约束机制

重造林、轻管护的问题在现行政策实施中始终存在。主要原因除了补偿标准较低，林木管护的所需资金难以保证外，现行政策体系没有形成有效的森林管护的约束机制。

一方面，根据现行政策和制度的安排，难以通过补偿资金的拨付对森林管护形成有效的生态补偿责任约束机制。以退耕还林工程为例，林业部门负责对退耕情况予以验收，而财政部门则负责拨付生态补偿资金，两个部门之间分工负责，相对独立。林业部门负责及时对退耕还林户进行验收，并以验收结果作为拨付补偿资金的依据。然而，根据财政部的要求，不论林业部门对退耕户的验收是否合格，财政部门对退耕户的补偿资金到年底均须如期拨付。林业部门和财政部门未能协调联动导致无法通过补偿资金的拨付对农林户的管护责任形成有效的制约。另一方面，森林管护的监管难以到位。地方政府林业部门面对范围较广的农户，限于财力、人力，难以实施有效的监管。此外，从农户的角度考察，尤其是生态林户，由于生态林不能给农户带来经济收益，因而只管退耕，疏于管护是生态林退耕户的常态。

（五）现行政策体系欠缺广泛深入的公众参与

由于森林生态补偿政策覆盖面较广，所涉区域自然禀赋以及经济社会条件差异较大，因而政策的决策、实施以及监管等环节都离不开林业专家以及工程区内的林业职工和农民的有效参与。

考察现有森林生态补偿政策实践中所出现的各种问题，比如作为公共财政手段的生态补偿模式存在官僚体制本身的低效率、腐败的可能性以及政府预算优先领域的冲击等弊端^[6]40；再如，现行政策未能体现并适应不同实施区域不同的生态区位、不同的林情而采取了“一刀切”的模式等；其根本性的原因可以归结为：不同层次的公众，包括专家、林业职工或者当地农户，对于政策的参与度明显不够。使得国家的宏观政策难以细微地关照到不同地区的差异，从而削弱了政策的实际效果。

（六）尚未建立政策实施的监测评估体系

定期对政策工程进行监测与评估无疑对科学评估政策的实施绩效以及促进政策目标的实现具有重要的作用。

现行政策体系尚未建立起科学的监测评估体系，主要表现为：其一，未建立客观有效的监测与评估机构。当前各项政策均由地方林政部门进行规划、组织实施并进行工程验收。就地方利益而言，地方政府与本地区林业职工、农户存在一致的利益需求，因而，林政部门不宜做为监测与评估机构。国家林业局应当建立主要由林业专家组成的专门的森林生态补偿政策监测评估机构，下辖不同重要生态功能区的监测站点，充分吸收当地有经验的林业职工和农户，定期对政策实施进行科学、有效的监测与评估。其二，欠缺对政策实践全过程监测评估的科学指标体系。从补偿对象的选择、林木植造到管护，均应当建立全过程监测评估的科学体系，以便于对工程实施绩效进行全面的跟踪和评估，从而为决策部门逐步完善政策体系提供翔实而科学的实践资料。

（七）森林补偿配套的保障政策有待完善

作为利益协调机制，森林生态补偿机制是各项制度的有机体系，其顺利实施尚需要有效的配套政策措施予以保障。比如。林木的植造与管护过程都离不开灌溉工程，还需要开展林业可持续发展方面的技术培训等，这些配套措施的经费来源成为欠发达地区阻碍政策目标实现的重要原因。在西北地区，由于中央财政的补偿资金中没有这些配套措施经费的安排，地方财政无力支持，从而降低了政策的实际绩效。

三、西北生态脆弱区森林生态补偿法律机制的立法构想

（一）建立统一、协调的森林生态补偿法律机制

现行各项森林生态补偿政策关于补偿对象、补偿标准的确定等重要内容均欠缺统一有效的协调机制从而导致了政策实践中的冲突和矛盾。

比如，一些地区，退耕还林工程林、重点公益林和天然林保护工程林分布在同一区域内，甚至出现在同一山头，结果出现同一山头的公益林按照三种迥然不同的标准进行补偿的不公平现象，阻碍了森林生态补偿政策目标的实现。^[1]53

当前西北生态脆弱区的森林生态补偿的政策机制其实质是通过行政手段给予森林生态保护者一定的经济激励，尚未建立起制度化和规范化的刚性约束机制。为降低政策的主观随意性，促进西北地区森林资源的可持续发展，应当依托生态法治的构建提供制度保障。因此，亟待整合现有的各项森林生态补偿政策，将其纳入协调统一的森林生态补偿法律机制之中，以涵盖现有的森林生态补偿政策并协调当前政策体系中所存在的冲突与矛盾。

（二）西北生态脆弱区森林生态补偿法律机制的制度设计

西北生态脆弱区森林生态补偿法律机制其实质是一种利益协调机制，应当至少包含以下重要的制度安排。

1、在生态环境基本法中明确规定生态补偿的基本制度

作为我国生态环境领域的基本法律，现行《环境保护法》自1989年制定以来，为调整生态环境法律关系规定了一系列制度，并在生态环境领域，尤其是控制污染方面发挥了积极作用。然而，其所具有的历史局限性已经严重制约了其作为生态环境领域基本法的作用。应当在修订该项法律时将生态补偿作为一项基本制度予以明确规定，从而对包括森林生态补偿在内的各领域生态补偿机制的构建起到根本性的指导作用。

2、完善《森林法》中关于森林生态补偿的原则性规定

我国《森林法》（1998年）第一次以法律的形式明确规定了森林生态补偿制度。现行《森林法》规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理”。当前退耕还林政策区分为生态林和经济林，有学者指出，退耕还林政策规定的经济林是按林种划分的；而生态林是按森林分类经营的标准进行划分，二者的划分标准不一致；且现行政策对经济林的认定标准与《森林法》的规定不一致^[7]4。为避免政策与法律的冲突，建议对该条规定予以修订完善，规定为“国家设立森林生态效益补偿基金，用于重要生态功能区提供生态效益的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。”

3、适时出台《森林生态效益补偿法》，为规范森林生态补偿提供法律保障

当前森林生态补偿政策实施过程中，颁布了一系列法规、制度，其中由国务院颁行的行政法规位阶最高，如《退耕还林条例》。为规范森林生态补偿政策的实施，应当适时出台更高位阶的《森林生态效益补偿法》，对森林生态补偿机制的重要法律问题予以规范。

第一，明确森林生态补偿的法律概念。从而为明晰森林生态补偿机制的性质、目的、范围奠定基础。

第二，完善森林生态补偿标准的制定方法。

该计算方法应当区分不同生态功能区（依据《全国主体功能区划》和《全国生态功能区划》，以限制开发区和禁止开发区所涉及的重要生态功能区的主导生态功能，如水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护、洪水调蓄等五类主导生态调节功能作为确定森林生态补偿标准的重要参考依据）、区分林分类型（生态公益林和经济林）、区别管护的难易程度，并与被补偿地区经济发展水平相适应，因而应当是一个动态的计算方法体系。

具体到西北生态脆弱区，因其具有重要的生态功能区位，且属于限制开发区，地方财政较为薄弱，很难进行配套的补偿资金的支持，因而中央财政应当给予更多的补偿支持，以协调地区之间发展的不平衡性，同时激励西北地区进行森林资源保护和建设的积极性。

第三，规定中央和地方政府作为森林生态补偿基金制度的补偿主体责任，逐步建立森林生态补偿纵向政府财政支付体系。 应当以法律条文的形式明确规定中央和地方政府对于生态公益林的补偿主体责任，在突出中央财政在公益林补偿资金筹措中的主渠道地位的同时，强化地方政府的森林生态补偿主体责任。就地方政府的生态补偿主体责任而言，主要包括两类：一是作为森林生态服务功能的提供者的地方政府，即生态补偿的实施地区的地方政府；比如，江河源头地区等森林生态补偿政策的实施地区。森林资源的可持续发展无疑将改善本地区的生态环境，因而森林生态效益提供地区首先是森林生态效益的受益者，本地区政府理应作为森林生态效益的购买人，从而成为生态补偿的主体。二是作为森林生态效益其他受益地区的地方政府；比如江河中下游地区因为江河上游地区的森林生态保护和建设而成为生态效益的受益地区，则该地区的地方政府也应当承担起对江河上游森林资源保护地区森林生态效益的补偿责任，从而真正实现生态补偿机制作为利益协调机制的根本宗旨。

具体而言，鉴于西北生态脆弱区属于限制开发区和重要生态功能区，中央政府应当给予该地区区别于经济发达地区更多的补偿资金，比如该地区的生态公益林的补偿应由中央政府和其他受益地区的地方政府来实现，其中中央政府应当承担主要的补偿责任；而西北地区的地方政府则应当承担起本地区经济林的部分补偿责任。惟此，方能拓展森林生态补偿的融资渠道，使补偿标准更趋科学合理化，从而对森林资源的生态保护和建设者真正起到激励的作用；同时，通过明确其他受益地区的生态补偿责任，促进不同区域之间的生态公平和协调发展。

第四，明确重要生态功能区为森林生态补偿的优先领域。

一方面，当前有限的中央财政导致了公益林生态补偿覆盖面不够，并制约政策的有效实施。因而，应当将当前生态问题最为紧迫、生态问题的影响范围最为广泛的重要生态功能区的生态补偿列为优先领域之一，由有限的中央财政向重点解决、适度倾斜。[6]49具体而言，应当基于国际先进的生态综合管理的理念，依据《全国主体功能区划》和《全国生态功能区划》，将限制开发区和禁止开发区所涉及的重要生态功能区域优先纳入中央财政的补偿范围。西北地区是主要江河的源头和上游地区，基本上都属于国家重要生态功能区，无疑应当纳入中央财政森林生态补偿的优先领域。另一方面，考虑到中西部地区和东部地区地方经济发展水平差异悬殊，东部地区地方政府的生态补偿制度已经基本建立，其省级财政补偿大大超过国家补偿标准而成为生态公益林补偿资金的主要来源[1]46，而西北地区地方政府相对薄弱的地方财政正严重制约着该生态脆弱区森林资源的可持续发展，进而影响全国的生态安全。因而，通过森林生态补偿立法明确中央财政向生态区位重要、生态自然禀赋脆弱的西部地区倾斜具有紧迫性和必要性。

第五，建立森林生态补偿机制的统一协调管理机构。

各省（区）根据现行森林生态补偿政策分别成立了天然林保护、退耕还林、重点生态公益林等各项政策的组织机构，实践中各自对上级主管机构负责，欠缺森林资源生态保护与建设的协调运作。因而，《森林生态效益补偿法》应当建立森林生态补偿统一的协调管理机构，将各项现行政策进行整合并规范化运作。

第六，确立公众参与的基本原则，并以具体有效的法律制度予以贯彻。

作为一种利益协调安排机制，森林生态补偿法律机制应当将公众参与确立为森林生态补偿的基本原则之一，并通过具体的制度安排，促进公众参与森林生态补偿领域的立法、制度实施以及监督与管理。

4、制定《森林生态效益补偿基金管理法》

现行森林生态补偿政策所制定的相关资金管理办法都是财政部和国家林业局制定的部门规章,法律效力较低，难以有效协调各项政策实践中补偿资金的管理运作。因而，通过法律手段，整合现行各项政策的补偿资金管理办法，统一规范资金的拨付、发放以及使用，以切实保障森林生态补偿的顺利实施，应当成为森林生态补偿机制的重要内容。

5、西北生态脆弱区各省（区）根据本省（区）的具体情况，制定本地区关于《森林生态效益补偿法》的实施细则

鉴于《森林生态效益补偿法》无法细微地照顾各地区的具体特点，西北各省（区）应当根据本省（区）森林资源的自然生态条件、不同生态区位以及社会经济发展水平，通过制定实施细则而建立符合本地区现实的地方性森林生态补偿制度。

Empirical Study onForestEco-compensation Legal Mechanisms in

Ecologicall Fragile Areas inNorthwest China

CHANG Li_xia (SchoolofLaw,LanzhouUniversityofTechnology,LanzhouGansu,730050)

Abstract: Based on the investigation of the implementation of forest eco-compensation in ecologicall fragile areas in northwest china ,we find that current challenges of the policy of forest eco-compensation include the following: lack of the scientific understanding of eco-compensation standard, the need to complete financial policy system of eco-compensation and develop the multiple financial channels, inproving the management mechanism of eco-compensation . The main contents covered in the law mechanism of eco-compensation in northwest China area are: to establish eco-compensation basic system in “the environmental law”; to improve “the forest law” ;to enact “the forest eco-compensation law” and “Management of the forest eco-compensation founds”; to set up the local forest eco-compensation mechanisms combining with local conditions by local governments in northwest China.

Key words: ecologicall fragile areas in northwest China； forest eco-compensation；legal mechanisms

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