关于修订后《环境保护法》第四十七条的探讨

陈娟丽 （西北政法大学经济法学院，陕西 西安 710122）

摘要：首次修订的《环境保护法》第四十七条有关突发环境事件应急制度的内容体现了应急系统化的全新认知，但仍存在不足。应当充分执行新修订的《国家突发环境事件应急预案》，严格报告制度，对不同类别突发环境事件针对性地应急和处置，支持环保主管部门监督事后的修复恢复，以及扩大环保主管部门在联动协调、指挥部署方面的权限。

关键词：环境保护法 突发环境事件应急制度 环保主管部门

经历第一次修订的《中华人民共和国环境保护法》终于在2015年1月1日起全面实施了，这次修订内容之多变化之大反映了我国自改革开放以来经济社会发展和环境保护工作发生的巨大转变。从环保理念到制度设计，从环境权利到惩戒力度，不论任何方面都能让人深切地感受到国家政府和民众对环保事业的重视。其中针对突发环境事件应急制度的法律规定从1989年《环保法》的第三十一条和第三十二条[1]的规定修订为新《环保法》第四十七条[2]，尽管从条款数量上看有所减少，但从内容和字数方面却大大增加。从原有两条合并为一条亦体现出对突发环境事件应急制度系统的新认知。

一、修订后环保法第四十七条的进步

随着经济社会的不断发展，我国逐渐进入突发环境事件的高发期，面临的环境风险正在逐步增加，环境事件造成的经济损失巨大，人民群众生命财产安全和身体健康受到研究威胁。为了提高应对突发环境事件的能力，修订后环保法第四十七条共四款，分别对突发环境事件的风险控制、应急准备、应急处置、事后恢复等工作做出了规定，明确了政府、部门和企业在处置突发环境事件中的责任。

（一）要求建立环境污染公共监测预警机制

第四十七条第一款和第二款明确要求“依照《突发事件应对法》……建立环境污染公共监测预警机制”，这是县级以上地方人民政府的职责，地方政府应当及时发布响应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，并及时上报。根据突发环境事件的级别，启动相应级别的应急预案，加强监测、预报和预警，定时向社会发布与公众有关信息和评估结果，甚至还有权力责令应急救援队伍和有关部门和人员进入待命状态，调集物资、疏散人群、关闭危险场所等。第四十七条明确突发环境事件中各级政府的职责，对构建国务院统一领导下，建立健全分类管理，分级负责，条块结合、属地管理为主的环境应急管理体制有着十分重要的意义。

（二）对企业事业单位在预防突发环境事件中的责任规定更加详尽

这次修订环保法增加了有关企事业单位必须切实落实期防范处置突发环境事件的主体责任的内容，要求企事业单位必须认真履行环境风险隐患排查、治理的主体责任，加强环境风险管理和突发事件的应急处置。第四十七条第三款明确要求企业事业单位标志环境应急预案，并报环境保护主管部门和有关部门备案。同时根据2010年环境保护部发布的《突发环境事件应急预案管理暂行办法》的规定，企业事业单位的环境应急预案应当依据可能发生的环境事件类型制定不同类别的预案。编制的应急预案必须包括本单位周边环境概况、环境敏感点等，本单位的环境危险源及可能的危害后果等内容。[3]另外，企业事业单位的报告制度要求也非常严格，及时主动地报告事件状况对正确有效地处置突发事件至关重要。

（三）新增突发环境事件后的评估工作要求

1989年环保法没有关于突发环境事件应急处置工作结束后的进一步的规定，此次修订第四十七条第四款是完全新增的内容。突发环境事件事后的评估工作主要包括制定工作方案、现场勘查与监测、访谈调查、损害确认和量化、编制评估报告等基本工作程序。按照要求，这些程序必须真实有效，并将评估结果作出后要及时向社会公布。本次修订将这些内容以法律条文的形式呈现出来，明确了各相关主体在应对突发环境事件中的法律责任，对各种违反突发环境事件应急工作的行为，将按照《环境保护法》和《突发事件应对法》等追究法律责任，强化了应对和处置突发环境事件的政府、部门和企业事业单位及其相关人员的责任意识。

二、修订后环保法第四十七条遗留的问题

第四十七条虽然相较修订前有了长足进步，但对突发环境事件的界定、环保部门的权限和联动机制的规定等没有修订到位，存有遗憾。

（一）对突发环境事件的界定范围有限

第四十七条没有明确提出突发环境事件应当包括哪些类型，虽然该问题可以参考《突发环境事件应急预案》来说明，但细究第四十七条四款内容，不难发现对突发环境事件的理解限于“环境污染”范围。通常环境污染是指人为原因引发的环境质量下降问题，不包括自然灾害导致的。从理论上讲，环境保护法所要解决的环境问题是次生环境问题，不包括原生环境问题，但第四十七条设立突发环境事件应急制度的目的应当并不仅仅限于预防和控制因人为原因导致的环境污染和破坏，还应当包括自然原因引发的突发环境事件之后的应急处置。该条规定通过设计应急法律制度来实现降低经济损失、维护人群生命和健康的终极目标。

那么到底“突发环境事件”是否应当包括自然原因导致的事件呢？2006年颁布的《突发环境事件应急预案》中对“突发环境事件”是通过附则中两款内容结合规定的，首先对“环境事件”做了规定，再进一步对“突发环境事件”做了规定[4]。其中“环境事件”定义中明确提到了“以及意外因素的影响或不可抗拒的自然灾害等原因致使环境受到污染……”，毫无疑问的说明了应当包括自然原因导致的突发环境事件的应对。2014年12月29日国务院公布了新修订的《突发环境事件应急预案》，其中对“突发环境事件”做了明确的规定：“突发环境事件是指由于污染物排放或自然灾害、生产安全事故等因素，导致污染物或放射性物质等有毒有害物质进入大气、水体、土壤等环境介质，突然造成或可能造成环境质量下降，危及公众身体健康和财产安全，或造成生态环境破坏，或造成重大社会影响，需要采取紧急措施予以应对的事件，主要包括大气污染、水体污染、土壤污染等突发性环境污染事件和辐射污染事件。”

从理论上看，文字表述“突发环境事件”是范围很广泛的定义，如果仅要表达人为原因导致的突发环境事件，用“突发环境事故”足矣。因此，笔者认为这一点是立法修订时存在的概念理解上的缺陷。

（二）没有特别对环保主管部门赋予权力

第四十七条的四款内容都没有明确提到环保主管部门在应对和处置突发环境事件中是否可以被赋予特别的权力，始终将各级人民政府的主体地位排在首位。这样的权限安排当然没有错，且环保主管部门是人民政府的组成部分，应对和处置突发环境事件是人民政府的职责也当然包括环保主管部门。实际上环保主管部门虽然没有权限对其他行政部门发出命令，但因其环保专业性特点在应对突发环境事件中常为主要协调部门，这一点和环保执法有着很多相似之处。环保主管部门和同级其他行政部门是平行关系，环保执法难是多年来令环保部门十分尴尬的问题，执法难不是简单的执法技术水平低下或执法人员法律意识不强等原因造成的，究其根本是执法体制安排无法让环保主管部门对其他有关行政部门作出行政命令，无法有效调动执法力量的原因，环保执法力不从心。当遇到多个部门管理权限交叉或空白时，互相推诿成为常态。环保主管部门最多只能从中协调，常被戏称为“和事佬”的角色。应对突发环境事件应急工作的突发性、严重性、时效性等特点决定了应急处置工作决不能再重蹈普通环保执法难的覆辙，必须第一时间及时有效地处理突发环境事件，应急工作一旦拖延只能造成更大的损失和人员伤亡。因此，突发环境事件应急的法律制度设计没有明确环保主管部门在人民政府组成部门中的重要地位，不可不说是一个遗憾。

（三）依旧未明确确立联动机制

突发环境事件应急工作由县级以上人民政府负责，不仅需要政府各职能部门的认真履职，还需要企事业单位自身的治理和及时处置，以及社会公众的广泛参与。实际上，自2007年颁布《突发事件应对法》以来，各级政府基本上均设置了应急管理办公室，但大都没有专门的编制，基本以信息交流为主，真正应对和处置突发环境事件时仍旧是部门各自为战，环境应急管理机构与这些职能部门的关系在法律上仍无明确界定，职责分工模糊不清，不能有效构成联动机制，特别是有些职能部门以私益和保密数据为由，不愿配合联动应对，不提供必要信息，影响了应急和处置突发环境事件的效果。因此，新修订的《环境保护法》第四十七条没有明确确立联动机制是本条修订的又一遗留问题。虽说人大制定的法律依其层级不应规定的过于详尽，但对于确立一种机制来说，在法律中只字不提将给下级法律法规进一步做规定带来障碍。

三、补足第四十七条的主要途径

法律修订工作是非常严谨且耗时耗力的过程，此次《环保法》是原法1989年颁行以来首次修订，不可能在短时期内进行新一轮修订，笔者不建议对现有四十七条进行条文修改。针对上述修订的遗留问题，应当切实从以下几方面补足。

（一）充分执行2014年修订的《国家突发环境事件应急预案》

2014年12月29日国务院公布了修订的《国家突发环境事件应急预案》，该《预案》分总则、组织指挥体系、监测预警和信息报告、应急响应、后期工作、应急保障、附则7部分，比2005年印发实施的《国家突发环境事件应急预案》有了较大的调整：明确了突发环境事件的定义和预案的适用范围，完善了应急组织指挥体系，完善了监测预警和信息报告机制细化措施，完善了事件分级及其响应机制明确分级标准，完善了国家层面的应对工作分级更细化。这次修订的《预案》也是在2014年《环境保护法》修订的背景下进行的，遵循了国家生态文明建设的宗旨，并在近年突发环境事件应对工作的经验基础之上，总结和研究论证完成的。各地方应当因地制宜，从本行政区的突发环境事件应急预案的修正着手，根据各个地方的特色和执法详情，制定切实可行的详细预案，分门别类对不同原因引发的突发环境事件采取有区别的应急响应具体措施。

（二）有针对性地应对不同类型突发环境事件

突发环境事件应急应当有针对性地对不同类型的事故事件采取不同的预案和应急响应措施。现行的应急预案基本上是按照应急的纵向时间轴来设置应急响应环节，为了更专业化更高效地进行应急处置工作，应当根据总体预案来编制细化的专项应急预案，按照突发环境事件的发生原因为标准划分，或者按照突发环境事件的可能的严重程度为标准划分，还可以按照突发环境事件的不同种类法律责任为标准来划分，分门别类做好预案准备工作，特别是对重点行业实施严格的督促，提升应对突发环境事件的能力建设水平。

（三）严格执行报告制度，并扩大环保部门的报告权限

十多年前曾经发生的非典和松花江污染突发事件就因为政府的危机公关的不作为和对信息的封闭，造成了损失的扩大化和公众恐慌，反映了当时政府执政方式的缺陷，特别是信息交流与报告制度的缺失。因此信息报送是否及时是否真实直接关系到突发环境事件应对工作的效果。目前，突发环境事件发生后，通常由环保主管部门负责信息的汇总、筛选、分析和判断，并得出事态发展走势提出相应的应急响应级别并在第一时间上报。环保主管部门在报告环节有着举足轻重的地位，应当赋予环保部门特别的报告权力。这次公布的修订版《预案》就明确“地方各级人民政府及其环境保护主管部门应当按照有关规定逐级上报，必要时可越级上报。”打破常规的向同级别人民政府报告制度，确保突发环境事件在第一时间被报告，并以最快的速度展开监测、调查和发布信息。

（四）发挥各部门联动协调的功能

环保主管部门不仅应在报告制度上享有特别权限，还应当让环保部门在启动联动机制时处于主心骨的位置。各地方根据新修订的《国家突发环境事件应急预案》制定本行政区的应急预案时，更应明确环保主管部门在联动机制中首要的统一监管责任，避免平行权限的尴尬，在此框架上进一步体现其他职能部门以及相邻区域的环境应急联动，协同应对和处置突发环境事件，保障信息、物资等资源的共享和及时流通。

（五）建立突发环境事件应急恢复长效监督机制

突发环境事件发生后，应急处置工作的重心首先集中在污染损失的控制和治理上，同时对突发环境事件污染损害进行鉴定评估工作，最终落实责任。短期内的工作责任到位处置及时等要求一般都能达标，但生态破坏的修复往往需要几年甚至几十年的时间，为了维护污染受害者的合法权益，应当在污染修复和生态恢复措施实施后，由环保主管部门实时跟踪修复和恢复情况，积极督促责任主体定期进行效果评估，并采取措施加强风险管理，保持生态环境保护的长效性。

Discussion about Article 47 of Revised Environment Protection Law

CHEN Juan-li (School of Economic Law, NorthwestUniversityofPoliticsand Law,Xi’an,Shaanxi,China, 710122)

Abstract: The article 47 of revised "environmental protection law" about the system of the emergency environmental accidents embodies a systematic new cognition of the emergency. But there are still insufficient. the newly revised “national emergency environmental accidents emergency plan ”should be fully implemented, reporting system should be more strict, the emergency environmental accidents of different categories should be disposed in different way , the supervision of the department of environmental protection about the repair should be supported, and the authority of the competent department of environmental protection should be expand.

Key Words: Environmental protection law; System of the emergency of environmental accidents; The department of environmental protection