我国环境公益诉讼中检察机关的原告资格浅析

陈开琦 陈 红* （四川省社会科学院，四川 成都）

摘要：伴随着我国经济社会的快速发展，环境污染与资源破坏问题日益突出，环境维权艰难，环境公益诉讼渐渐地进入人们的观念之中。目前我国法律没有公益诉讼的原告主体资格的具体规定，司法实践中存在着“没人诉、不愿诉、不敢诉和不会诉”的情况，因此，检察机关提起环境公益诉讼的呼声渐趋高涨。

关键词：环境公益诉讼 检察机关 原告资格

2014年11月18日在党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”一个月后，江苏检察机关进行了大胆尝试——昆山市检察院首先以原告身份向苏州市中级人民法院提起环境保护公益诉讼。2014年2月至3月，被告张某非法将含有重金属严重超标的废水直接排放至外环境，造成严重污染。案发后，昆山检察院与市环保部门同步勘察案发现场，补足证据，并以原告身份向苏州市中级人民法院提起环保公益诉讼，请求判决被告张某承担公开道歉、民事赔偿等法律责任。这可谓是一次对提起环境公益诉讼原告主体资格缺失问题的有益探索。

一、环境公益诉讼概述

所谓环境公益诉讼，是指“当环境作为一种公共利益受到个人、行政机关、或其他组织的直接与问接的损害或者有被损害的危险时，法律允许无直接利害关系主体为维护环境公共利益而对行为人提起诉讼的制度”。[1] 美国密执安州颁布的《1970年环境保护法》是环境公益诉讼的渊源，这部法律第一次确认了公民以个人身份对妨害公益的污染行为提出诉讼请求的资格。环境公益诉讼不是一种独立的诉讼制度，这种诉讼根据被诉对象的不同区分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。如果被诉的对象是公司、企业、其他组织或者个人，就适用环境民事公益诉讼；如果被诉的对象是行政机关或者其他公权力机关，就适用环境行政公益诉讼。

环境公益诉讼案件与普通案件相比具有自身的特点：首先，诉讼目的的公益性。“公益”二字就表明环境公益诉讼是以维护社会公共利益为宗旨的诉讼，公益性是环境公益诉讼与普通诉讼的根本区别所在。其次，损害结果的补救性。环境公益一旦受到侵害，事后补救相当困难，需要耗费大量的人力、物力和财力。环境公益诉讼可以通过民事赔偿和国家补偿达到补救环境公共利益的效果。最后，申诉对象的不确定性和广泛性。环境公益诉讼往往影响范围比较广泛，涉及到社会公共利益，无论是涉案人数，还是地域范围都具有不确定性和广泛性。

二、检察机关具备环境公益诉讼原告资格的理论依据

目前环境公益诉讼的原告具有诉讼权利基础的理论主要包括：公共信托理论、环境权理论、私人检察总长理论和“诉讼权”理论。

公共信托理论，其渊源追溯于罗马法，《查士丁尼法学纲要》点明：依据自然法的规定，空气、流水、海洋及海岸是全人类所共有的财产，为了公共利益和公众利用的目的而通过信托方式由国王或政府持有。前述理论，通过英国、美国的努力发展，深刻的影响了环境资源的保护和环境问题的解决。公共信托的生效要件有三项：其一，委托人明确表达了信托意思而且已经完成转移信托财产的行为；其二，信托目的和条款均未超出强行法或公共政策划定的范围：其三，目的的公益性。[2]

环境权理论，在涉及公益诉讼时，环境权是环境诉讼的基础，是环境保护的核心问题。[3] 该理论认为：环境权作为一项具有公共利益属性、带有集体性的“社会性权利’’，是一项独立的权利。环境公益诉讼是实施公民环境权的主要方式和途径。[4]

私人总检察长理论还是英美法国家环境公益诉讼的理论基础之一，该理论认为：在官吏出现违法行为的时候，为实现制止此种违法行为的目的，国会可以授予一个公共官吏权利，比如说检察总长主张公共利益提起诉讼，此时就产生了一个实际存在的争端。另外，国会也可以不授权一个官吏提起诉讼，而是通过制定法律的方法授予私人团体提起诉讼的权利，以达到制止官吏违法行为的效果。这就和检察总长的情况相同，也存在一个实际争端的产生。宪法没有禁止国会授权给任何人的规定，无论是官吏还是非官吏都可以提起这类争端的诉讼，即使主张公共利益是这个诉讼的惟一目的也是可以的。得到这样授权的人可以看作是一个私人检察总长。这种理论使非直接利害关系人能够得到资格以起诉不法行政行为。

“诉讼权”理论是在反思前三种理论的基础上的一种说明公益诉讼的新理论，其认为传统的公共信托理论、私人检察总长理论、环境权理论奠定了环境公益诉讼原告进入法院的权利基础，但权利的宣示并不必然带来权利的享有，如我国宪法所宣示的公民的受教育权、劳动权、选举权等等，但依据宪法规定的这些基本权利提起的诉讼却很难得到法院的受理和认可。[5]为了克服此种不足，应当提倡环境诉讼权的实证化，通过落实救济措施来保护环境和公益。

笔者认为，以上环境公益诉讼的理论只有公共信托理论与“诉讼权”理论才足以支持检察机关具有提起环境公益诉讼的原告资格。诉讼信托理论是公共信托理论的延伸与发展，该理论认为，非直接利害关系人可基于法律规定或当事人的授权而享有程序意义上的诉权，从而有权以自己的名义提起诉讼并承担程序意义上的诉讼后果。我国多部法律法规中都有关检察机关在国家、集体财产遭受损失时，可以提起刑事附带民事诉讼的规定，这符合诉讼信托理论。有了刑事附带民事诉讼制度的基础，立法建立检察机关提起民事行政公益诉讼制度更为可行。从“诉讼权”理论出发，检察机关提起环境公益诉讼时，其诉讼地位应为原告，其起诉时符合程序当事人的三个要件，即检察机关在提起环境公益诉讼时：为了维护依法由其保护的公共利益；以自己的名义；有明确的诉讼请求。虽然检察机关并不是实体法上的权利主体，但却从形式上成为取代实体权利归属者的正当当事人，以原告身份提起环境公益诉讼。

三、国外检察机关提起环境公益诉讼的经验

（一）法国

法国是世界上首先规定检察机关代表国家参加民事诉讼的国家，其认为维护公共利益就是检察机关的本职。早在1806年检察机关就被《法国民事诉讼法》赋予了在公法秩序受到损害时提起民事诉讼的权利，即检察机关既能以重要当事人或以原告人的身份，或充当被告应诉的身份，也能以联合当事人的身份参加民事诉讼，且明确规定了检察机关参诉的范围、权利、责任与程序。1976年法国的《新民事诉讼法典》中第13编《检察院》第421条中，专门规定了检察院“代表社会”，作为“主当事人”或“从当事人”参与诉讼。在两类诉讼中，该法赋予了检察机关作为主当事人与个人一起共同进行诉讼或取代个人进行诉讼的资格，一是第422条规定的法律有特别规定的情形，二是第423条规定的，凡是在公共秩序受到危害的情况下，检察机关都可以依职权提起诉讼。可见，《法国新民事诉讼法》赋予了检察院两种参加诉讼的途径，即直接参加民事诉讼和作为“从当事人”进入民诉程序。同时，将检察院涉及的案件限制在法律规定和危害公共秩序的。

（二）美国

检察机关的诉讼权在美国一般原则上是受到限制的，但是在《美国法典》第28卷第547条则存在例外，其规定：“在涉及联邦利益等七种民事案件中，检察官有权参加诉讼”。此外，检察机关对于因违反《克莱顿法》或是《谢尔曼法》所产生的争议享有提起公诉的权利，可见这在一定程度上使得检察机关的诉讼权范围得到了扩大，这样是出于保护某些特殊当事人的利益和特定产业发展的考虑，这虽然不属于公共利益的范畴，但是具有与公共利益相似的利益，对于环境公益诉讼，检察机关能够通过直接起诉和支持诉讼的方式来维护因环境污染而受到损害的公共利益。这一职权主要是通过诸如1969年制定的《国家环境政策法》、1970年至1972年间修改的《清洁水法》、《清洁空气法》、《噪音管制法》以及《固体废弃物防治法》、《有毒物品控制法》等单项环境法规实现的。[6] 除了这些具体性的规定之外，作为原则性的法律规范基础的《密歇根环境保护法案》规定了检察机关可以对任何人基于对空气、水和其他自然资源的保护及使这些资源免受污染和毁坏的公共委托而提起申诉或平衡救济的诉讼。[7] 这种原则和具体的规定，直接和间接的参加诉讼模式，对于环境公益诉讼的保护十分周全。

（三）德国

德国的《行政法院法》确立了行政诉讼的公共利益代表人制度，即明确了联邦最高检察官代表联邦公共利益，州高等检察官代表州公共利益，地方检察官代表地方公共利益，分别参加联邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政诉讼。德国的《行政法院法》第四节《公益代表人》部分，第三十五条（联邦行政法院检察官）第一款明确规定：“在联邦行政法院中设有一名检察官。为维护公益，该检察官可以参与在联邦行政法院中的任何诉讼。但不包含纪律惩罚审判庭的案件以及军事审判庭的案件。该联邦行政法院检察官听命于联邦政府。”第二款同时有规定：“联邦行政法院保障该检察官的发言权。”这部法律第36条（公益代表人）第一款还规定：“根据州政府法规规定的准则，高等行政法院及行政法院内各设一名公益代表人，可一般或就特定案件，授权于该代表，代表州或州机关。”这两个地方规定的“公益”包含“环境公益”，即检察官可以作为环境公益的代表人提起环境公益诉讼。可见，由于德国特殊的法院制度设计，检察官提起环境公益诉讼的依据被规定在《行政法院法中》，涉及的案件为公益案件。

（四）英国

代表国王或政府提起诉讼是英国检察总长的第一职责，这体现在检察总长可以代表政府在群体性诉讼中起诉应诉，尤其是环境公害群体纠纷中，某些组织经过检察总长的同意也可以提起诉讼；检察总长亦可代表国家阻止一些违法行为。在涉及维护公共利益的案件中，检察总长主要通过两种方式提起诉讼，即对行政行为进行司法审查和帮助私人申请审查。这两种方式针对的是不同性质的公益侵权行为，一个是横向的监督，一个是纵向的帮助。因为这点，检察总长行使司法审查的权力，法院能够制止此类滥用权利的行为，检察总长还能依照职权采取独立的活动。“检举人诉讼”作为一种特别的制度，是指检察总长为实现阻止某种违法行为的目的，在别人提出宣告令或禁止令，或同时请求这两种救济的时候所提起的诉讼。运用这种制度，检察总长实现了从私人救济领域到公共利益救济领域的扩张，并且是否具备公共利益也是检验检察总长能否提起公益诉讼的要件之一。在环境公益诉讼中，检察总长不仅可以监督行政行为，还可以在私人因为不具备起诉条件，而奋起维护公共利益。可见，英国的检察总长制度通过特殊的制度，具有极大的职权范围，环境公益诉讼只是公益诉讼中的一种而己。

由此可见，大陆法系和英美法系的主要国家中几乎都规定了检察机关不论作为行政机关还是司法机关，都具有代表利益受到损害的国家或者公民提起公益诉讼的权力。这对于我国目前完善检察机关提起环境公益诉讼的制度设计具有极大的借鉴和启发意义。

四、检察机关具有提起环境公益诉讼原告资格的必要性

第一，自从检察制度确立伊始，检察机关就以国家利益和社会公共利益的代表人的面孔问世。司法实践证明，确立检察机关在环境公益诉讼中的原告资格，不仅符合我国现有的法律框架和实际情况，并且有一定的现实基础和实践积累，也是顺应国际惯例。检察机关作为国家法律监督机关，负有监督法律统一正确实施的职责，其权力行为不具有实质处分的性质，处于一种超然的地位，在国家利益和社会公共利益受到损害以后，检察机关应当有权代表国家向人民法院提起公益诉讼。[8]

第二，目前公益诉讼中存在着无人提起诉讼或当事人不能、不愿、不敢提起诉讼的情况，如果没有一种公权力介入其中，实体当事人的合法权益将无法得到保护，因此，有必要通过能代表国家利益、社会公共利益或不特定多数人利益的公共权力介入进行必要的干预，充当诉讼当事人，而检察机关的性质决定了检察院正是行使这种公权力进行公力救济的国家机构。因此，只有检察机关提起环境公益诉讼，才能解决环境公益诉讼起诉机制梗塞的问题。

五、检察机关提起环境公益诉讼的困境

（一）直接以原告身份起诉没有合法依据

2012年新《民事诉讼法》第55条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。从此，公益诉讼有了基本法上的依据，但是“法律规定的机关和有关组织”只是原则性的规定，没有具体规定哪些机关和组织可以提起。新《民事诉讼法》的颁布施行使得检察机关以原告身份提起环境公益诉讼的实践探索戛然而止，在此之前法律没有规定环境公益诉讼的主体资格，也没有严格的限制，因此，司法实践中各类主体都对环境公益诉讼制度进行探索，作为拥有丰富诉讼经验且代表社会公共利益的检察机关也不例外，积极推动环境公益诉讼。但是，新民诉法并没明确授权检察机关提起环境公益诉讼，所以再以检察机关为原告身份直接起诉就没有了合法的依据。

（二）与环保部门沟通不畅

环境公益诉讼中检察机关与环保部门的配合对环境公益诉讼和生态文明建设具有重要的推动意义。检察机关作为国家法律的检察监督机关以及公诉机关，环保部门身为环境监测管理机关，二者联系的密切以及信息的畅通，使检察机关对环保执法的动态起到监督作用，同时环保执法机关也为环境公益诉讼的开展和顺利进行提供了案源和证据材料。司法实践中环境公益诉讼案件证据的来源渠道主要是环保部门收集的，而且环保部门在执法过程中收集的证据材料在环境公益诉讼中仍可以作为公益诉讼的证据直接使用，没有因为其收集在立案之前而丧失证据资格。但是现实生活中检察机关与环保部门之间联系甚少，两者之间沟通不畅，检察机关往往自己收集证据，并且在环境污染后取证难度极大，因此，不利于环境公益诉讼的提起。

（三）环境公益诉讼涉及到复杂的利益关系

检察机关和环保部门共同面临着严重的地方保护主义，这使环境公益诉讼处于十分被动的地位。地方政府的绩效考核以经济考核为主，部分地方降低企业的准入标准，放宽条件，招引一些高污染的企业入驻，这些企业在地方保护伞下显得更加肆无忌惮。在招商引资任务是摊派到政府各部门领导肩上的重任，而政府部门领导又积极参与招商引资的情况下，容易导致政府部门领导与污染企业形成不正当的利益关系。不仅如此，由于招商引资任务的繁重，也使得有些并不具备集约生产、环保资质合格的企业浑水摸鱼进入到该区域之中。在地方保护主义，经济主导型发展模式下，不仅导致了环境执法不力，还造成环境公益诉讼只能在小范围内开展、难以全面推广的后果。污染企业往往在违法与守法之间作出经济利益的衡量。由于环保执法处罚力度小，我国相关法律中对污染行为的行政处罚最高也不超过100 万元，有限额的罚款往往不能对污染者产生心理上的震慑，因为违法经营行为所带来的效益总能超过其罚款。现实中，甚至一些企业把所要交的罚款或者排污费计算到了经营成本中，交了罚款继续污染。

环境公益诉讼应该以恢复生态为目标，不能走环保行政执法中“违法成本低、守法成本高”的老路子。法律的设计不能仅关注环保道义，而是要注重现实利益的考量，“在法律无助于问题解决的情况下，利益受直接影响的受害方与污染者常常会通过某种形式的‘共谋’来规避法律，导致法制的低效。”[9]

六、保障检察机关提起环境公益诉讼的举措

（一）拓宽公益诉讼的主体资格

现阶段环境公益诉讼 实践中亟需解决的难题是如何优化选择公益诉讼的主体资格，现如今环境公益诉讼之路较之以往更加举步维艰。若想完善检察机关参与环境公益诉讼制度，首要的是要明确检察机关参与环境公益诉讼的法律授权。无论学者们在理论上怎样给予检察机关责无旁贷亦得天独厚的公益诉讼之资格，然而，新《民事诉讼法》第55 条通过指引与限制的方式对公益诉讼主体资格进行模糊表述之后，在具体司法解释出台之前，检察机关和积极参与环境公益诉讼的环保团体均无直接提起环境公益诉讼的主体资格。

检察机关作为代表国家社会公共利益的机关，又是专门从事诉讼业务的公诉机关，因此，检察机关参与环境公益诉讼是众望所归。然而，在新《民事诉讼法》出台以后，将原本积极探索公益诉讼制度的检察院，瞬间陷入资格缺失的尴尬境地，这将让原本就缺乏活力的公益诉讼陷入更加死寂的僵局。因此，笔者认为应该尽快通过法律法规对检察机关的具体资格进行确认，具体做法可以有二：一是通过修改相关法律进行具体授权。二是通过检察系统自身的《人民检察院组织法》的修改，明确检察机关的主体资格，包括明确直接起诉资格，完善督促起诉、支持起诉等职能。

（二）加强检察机关与环保部门之间的衔接

实践中检察机关需要环保部门提供案源，提供相关的信息、数据、证据等，才能保证环境公益诉讼的顺畅进行；同时，环保部门由于其行政权在行使环境执法过程中显得力不从心，难以达到威慑环境污染者与遏制污染行为的理想效果，因此也渴望能通过与检察机关通力协作，通过司法的“钢牙”，为环境执法提供强有力的后盾。

检察机关与环境保护部门在具体工作的衔接中，应当特别注意：一是厘清起诉顺位。在环保机关与检察机关的起诉主体资格均存在授权不明的情况下，应该考虑到，如果两者均享有一定提起环境公益诉讼的权利，那么，两者之间享有的诉权是否存在冲突？解决该问题是保证检察机关与环保机关有效协作的逻辑前提。二是证据衔接程序。检察机关与环保机关体现在环境公益诉讼中的优势各有不同，检察机关的优势体现在诉讼上，而环保机关的优势体现在获取证据上。拥有污染企业众多信息以及其他违法证据的环保机关需要熟知诉讼程序与技巧的检察机关的帮助，而熟悉诉讼程序与技巧的检察机关亦离不开环保机关为其提供必要的证据与线索。然而，行政执法的证据与诉讼阶段的证据并不是完全对应的，因此，检察机关与环保机关若想进行良好的无缝衔接，其中证据的转化将是这无缝对接工作的核心。三是联合执行。作为行政机关的环保部门具有主动、积极的一面。在环境公益诉讼的判决中，被告方的义务履行程度、执行效果等，可以通过环保部门进行跟踪监督，并将执行情况及时告知检察机关。

（三）转变政府的政绩考核体系

地方政府难以摈弃的政绩考核体系以及经济主导的发展模式将成为环境保护、生态文明建设的重大障碍。随着环境问题的日益突出，民众的环保意识亦有所增加，对周围的生存环境质量有了更加严格的要求。习近平总书记在全国组织工作会议上谈到选人用人问题时指出：“要改进考核方法手段，既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了。”但是由于整个社会的经济风气，物欲横流的生活惯性，使人们不得不搁置生存环境质量而投奔于昏天黑地的经济建设之中，只要这种经济建设造成的污染不至于急性导致大量的人身财产损失。其中，某些污染企业经营者便是此种心态的极端代表。而一些地方政府对污染企业的纵容、宠溺便是造成严重环境污染事件的幕后帮凶。地方经济的龙头企业对于地方政绩考核、解决就业问题、增加财政税收都起着举足轻重的作用，以至于地方政府对该类企业一再纵容、甚至溺爱有加，成为标榜政绩的光环。更有甚者，龙头企业与政府官员之间亦存在着不正当的关系，以至于地方政府一再给予保护。如此种种，必将阻碍环境保护，破坏生态环境。

An Analysis of the Plaintiff Qualification of Procuratorial Organs in

Environmental Public Interest Litigation inChina

CHEN Kaiqi & CHEN Hong

Abstract: Along with the rapid development of our country's economic society, the problem of environmental pollution and resource destruction is becoming increasingly prominent, the environmental activist is hard, the environmental public interest litigation gradually enters people's ideas. Law of our country at present there are no specific provisions of public interest litigation plaintiff qualification, in judicial practice there " nobody sue, unwilling to sue, dare not sue and not sue". Therefore, procuratorial organs filed environmental public interest litigation voice gradually rising.

Key Words: environmental public interest litigation; procuratorial organs; plaintiff qualification

参考文献：

[1]蔡守秋.环境资源法学教程[M]，高等教育出版社，2010.

[2]别涛.环境公益诉讼[M]，法律出版社，2007.

[3]陈阳.检察机关环境公益诉讼原告资格及其限制[M]，山东人民出版社,2009.

[4]张式军.我国环境公益诉讼原告类型和体系探讨[J]，暨南学报，2007（3）.

[5]张世军、谢伟.检察机关提起环境公益诉讼问题初探[J]，社会科学家，2007（5）.

[6]仲艳.检察机关环境公益诉讼原告资格研究[J],山东大学硕士论文,2007.

[7]孙洪坤.检察机关参与环境公益诉讼的实证分析[J]，苏州大学学报，2014（4）.

[8]赵良善.检察机关提起环境公益诉讼之研究[J]，山东大学硕士论文，2012.