生态文明建设中地方政府革新潜能的立法构建
程雨燕* （中共广东省委党校法学部）
摘要：地方政府的现有环境管治模式难以充分实现生态文明建设的既定目标，亟需通过制度革新充分激发其国际交流参与、环境政策推动和现代环境管治方面的生态潜能，于制度化的立法构建中则体现为确立和保障地方政府的国际法律人格，优化与完善政府间的沟通协调机制，全方位创建从理念到模式的现代化生态治理格局。
关键词：生态文明；地方政府；革新潜能
党的十八大报告将生态文明建设纳入社会主义现代化建设“五位一体”总体布局，并明确提出建设美丽中国的奋斗目标，这标志着生态文明建设已经由国际宣言内化为国内制度，由远期愿景推近为现实目标，由外在倡导演变为内生动力。相应的，对于生态文明建设相关理论问题的探讨也已由“是否建”过度到了“如何建”的阶段。从生态文明建设的法制化视角来看，其主要任务便在于如何通过法律手段指引、评价、强制和教育政府、企业及个人，以使其作出合目的性的生态化行为选择。然而，在生态文明建设的三方主体——政府、企业与个人之中，学界往往较少关注政府，以环境刑事、民事、行政三大法律责任即法的强制功能为例，其规制对象主要为企业或个人，仅有少量内部行政责任涉及政府；而涉及政府的相关内容，往往也较多关注中央政府的宏观决策和制度立法，以及地方政府与中央政府之间的不合作关系，即强调前者如何阻碍环境政策的革新与执行。至于在生态文明建设中应如何激发地方政府的主观能动性、有效提升其革新潜能，则鲜有论及。在此，笔者拟对生态文明建设背景下地方政府的革新潜能问题尤其是相关立法构建问题加以探讨。
一、地方政府革新对生态文明建设的重要意义
与中央政府相比，地方政府的特殊地位和主体性质决定了其对于生态文明建设所具有的的无可替代的重要意义，然而地方政府的现有环境管治模式从根本上难以实现生态现代化的既定目标，亟需通过制度革新充分激发其生态潜能。
首先，地方政府以其在国际环境合作中的特殊地位，往往能够成为国家政府的有益补充甚至重要替代，从而产生独辟蹊径的积极成效。2012年11月26日至12月7日的《联合国气候变化框架公约》第18次缔约方会议暨《京都议定书》第8次缔约方会议在卡塔尔多哈举办。多哈气候大会在国际社会应对气候变化进程中担负着承前启后的艰巨任务，会议结果却差强人意。在减缓气候变化已基本成为全球共识的大背景之下，于相关国际合作领域实现一致行动的努力为何如此举步维艰？究其缘由既有政治、经济、历史等方面的深层因素，也植根于国家政府作为国际合作主体的固有特征。国家政府是一国主权之代表，其于环境领域的立场、态度、决策关乎政治外交形象，国际国内的关注度皆高。因而谈判的方式更为正规，过程更为严谨，成果更为重大，从而磋商及谈判的过程往往十分艰难。此时不妨更多地引入次国家政府即地方政府层面的环境合作。实际上，生态环境保护一直是次国家政府国际合作中最为活跃的领域之一，许多欧洲国家次国家政府的跨国生态保护合作行为都在某种程度上获得了中央政府的支持。
其次，地方政府同时作为环境监管立法者和执法者的双重主体性质，决定了其在生态文明建设中无可替代的重要作用。在生态文明建设中，地方政府既是中央政府生态治理法律法规的具体执行者，同时也享有有限的地方立法权。如党的十八大报告明确提出“实施重大生态修复工程，增强生态产品生产能力”的战略部署，对此有学者指出：全国共有1.3亿多亩损毁土地需要复垦，如能实现固然可以大大缓解经济发展与耕地保护之间的矛盾，但所需巨量资金应如何筹措解决？投资人的积极性取决于地方政府给予的优惠政策条件，必须让投资人获得适当回报。具体办法包括为投资人免除规费、增设补助，规定收益可以从新增土地政府收入中分成等。中央政府上述生态环境治理政策的推行及实施最终仍依赖于地方政府的创新及执行。
最后，地方政府现有的环境管治模式力度疲软、难以促成生态现代化的实现。尤其当地方政府面对财大气粗、背景深厚的央企时，或是不敢管，或是管不了，极易出现政府失灵的局面，这在环境保护领域屡见不鲜，并随着央企的扩张发展以及环境容量的饱和而日益凸显。如近期出现的央企中煤陕西榆林能源化工有限公司的煤化工工程未批先占事件。有关违建工程正在侵蚀着珍贵的林地，当地政府有关部门却不敢过问。要实现生态文明建设目标必须突破这一瓶颈，地方政府的传统治理模式必须施行革新从而激发其生态潜能。
二、地方政府生态革新潜能的应然性需求
在生态文明建设的地方政府革新中，具体需要或者应当发掘、发挥其哪些方面的生态潜能？从生态文明建设的价值需求出发，结合地方政府特殊地位所带来的固有优势，客观分析其现有制度弊端，笔者认为，其生态潜能的构建应当包括但不限于以下三个方面：
（一）国际交流参与潜能
作为次国家政府，地方政府在国际合作中具有与生俱来的突出优势。第一，次国家政府的国际合作具有灵活性。相对国家政府国际合作而言，次国家政府之间的合作形式比较灵活多样。既可以通过磋商、协定等深入交流；也可以通过投资贸易洽谈会、交流会等增进合作机会；甚至可以通过在本国成立次国家政府协会，在合作伙伴国设立办事处等指导、支持和实现具体合作。由于并不必须经由国家领导人出席，在操作程序和规则上也较为简化。第二，次国家政府的国际合作具有先导性。次国家政府国际合作的灵活性特质是催生政策创新和突破的土壤，相对国家政府国际合作更能引领新的发展潮流并及时顺应新的变化趋势。第三，次国家政府国际合作的政治敏感度相对较低。次国家政府于环境保护领域的国际合作一般不涉及意识形态、国防安全、国民经济命脉等敏感主题，在国际社会引发巨大震动的风险相对不大。第四，次国家政府国际合作的专业性较强。次国家政府国际合作往往是就某些专门领域的合作进行探讨，从而合作事项更富有针对性及可操作性。上述优势表明，地方政府作为次国家政府蕴藏着巨大的国际交流参与潜能，在国家政府于某些环境领域的国际合作有所阻滞的背景下，完全可以在生态建设领域率先形成灵活、先进、稳健的长期合作机制，并作为局部试点积累经验和教训，为更高层级的国际合作提供重要的借鉴意义。
（二）环境政策推动潜能
中央政府的生态治理及环境政策推动对于地方政府的依赖取决于地方政府的双重身份，其不仅仅是通过上传下达完成中央政府政策于地方层面践履的执行主体，更是具有“经济人”特性，自利兼独立的地方事务治理主体。一方面，地方政府作为环境政策的执行者，需要改变长期以来环境议题碎片化的传统政策措施。如何将中央的政治决策结合地方的行政管理加以运行，以及如何将宏观的环境政策融会于具体的专业制度加以贯通都是对地方政府环境政策推行能力的重大考验。正如有学者指出：“环境政策整合需要在政治——行政制度安排上进行革新，在特定环境问题上将各部门的政策制定整合在一起，在碎片化的决策机制与专业化的决策机制之间搭建整合的桥梁。”另一方面，在中央政府强调经济、社会发展与生态保护协调全局的大背景下，地方政府作为地方事务的治理者则更多关注如何最大限度的谋求本辖区的经济利益，环境问题只是作为可能影响经济发展的因素被附带考虑。因此中央政府与地方政府在生态治理过程中呈现统一而独立的微妙关系，在长远利益一致的同时，地方政府仍可能基于自身的复杂利益考量作出与中央政府不同的行为选择，从而演化成为关系到生态治理及环境政策推行成败得失的关键性变量。因此挖掘地方政府的环境政策推动潜能对于生态文明的实现具有至关重要及无可替代的作用。
（三）现代环境管治潜能
地方政府对央企环境管治失灵的无奈现实源于其以命令和控制为核心的、层次单一的传统治理方式，从而发掘地方政府的现代化环境管治潜能成为解决类似问题的关键。在传统治理方式下，地方政府主要通过单方面的命令和控制，管理或者至少是试图管理污染企业的环境行为，形成“政府——企业”的简单构型，即政府与企业互为一一对应的博弈双方，从而当污染企业足够强大时（例如央企）便可成为“拥有否决权的博弈者”，甚至可以“俘虏”政府。而面对博弈困境，如果地方政府能够顺应生态现代化的发展趋势，营造更为复杂、更多层面、更多行为体参与的环境管治模式，那么将大大增加不合作污染企业的经济风险和竞争压力，从而促使企业采取有利于生态保护的合作策略。具体而言，此种复杂构型的设计可以在“政府——企业”的简单构型基础上，于“政府”一端增加“政治”（例如规制趋势、国际环境制度等）、“社会”（例如媒体负面报道、公众绿色消费等）及“经济”（例如上下产业环节的绿色需求、绿色信贷等）因素，并将“政府”本身细化为区域层次、地方层次和个人层次；于“企业”一端由以工业为主延伸至能源、交通、农业、建筑及旅游等行业的企业,即地方政府不再以工业为单一依赖,而是根据自身特点构建多维的支柱产业。在复杂构型的博弈中，无论多么强大的污染企业，当其受制于纵向、横向的多重压力时也必将处于弱势，更无法通过结盟的方式隐藏在政府身后。当然，这一复杂构型的建立需要地方政府进行一系列观念、制度及法律的革新，并且作为复杂构型的核心，也只有地方政府具备实现这一革新的潜能。
三、地方政府生态革新潜能的立法构建
党的十八大报告着重指出：“加强生态文明制度建设。保护生态环境必须依靠制度。”从生态文明建设的法制化视角来看，必须通过系统、科学、长效的立法构建来积极培育和逐步实现地方政府的上述三方面生态革新潜能。
（一）确立和保障地方政府的国际法律人格
确立地方政府的国际法律地位与人格能力，无疑是国际环境合作中地方政府生态革新潜能立法构建的基础与核心问题。国际法律人格即国际法体系下享有权利、履行义务并承担责任的能力。唯有具备国际法律人格，方能确保地方政府国际合作行为的法律效力。然而，次国家政府是否具有或者是否应当具有国际法律人格？这在学术界却争议不断。传统观点从国家主权的角度出发，否认次国家政府具备国际法律人格，认为唯有国家方具备完整的国际法律人格。激进观点从次国家政府等非国家实体于国际合作中地位日益增强的趋势出发，承认次国家政府的国际法律人格和法律能力。而折衷观点则温和的认为在国家作为国际关系主要参与者的同时，次国家政府可以根据国际条约、习惯或一般法律原则获得国际法律人格地位。这一观点也得到了国际事务实践的支撑和印证。一方面，国家可以通过授权赋予次国家政府处理国际事务的国际法律人格。例如《德意志联邦共和国宪法》第33条规定，各成员国于有权立法范围内在获得联邦政府核准的前提下与外国缔结国际合作条约。另一方面，在特定国际关系领域中，国家与次国家政府可能是平等而非互相隶属的关系，这就意味着次国家政府在这些领域也可以和国家政府一样参与国际事务并具有法律能力。例如，在“法语圈国家国际组织”中，加拿大以及其魁北克省、新布伦瑞克省和安大略省均可以作为平等权利主体存在。
基于国际法理论与实践，笔者倾向于认同上述折衷观点。同时，考虑到目前国际上广泛开展的次国家层面国际合作主要是指地方政府之上，联邦政府之下的州或者省一级单元，并且大多成功合作实例为次国家政府拥有更独立地位及更广泛权力的联邦制国家而非如我国的单一制国家，因此结合我国国情，可从以下双重向度来构建地方政府国际合作的法律地位与能力。一方面，中央政府可根据区际政府的不同情形，通过《宪法》、《立法法》或其他专门性的环境法律对地方政府的国际法律地位予以相应授权：其一，在“一国两制”的背景下，继续保持香港和澳门于环境保护方面的国际合作具有独立的国际法律人格，并鼓励其拓展具有先导性的国际经验、技术交流；其二，通过中央政府的授权赋予省级政府（含自治区、直辖市）以限制性的国际法律人格；其三，将省级政府的国际合作法律人格限制于特定领域内，例如环境保护合作领域，并强调其定位于国家政府国际合作的补充。另一方面，地方政府也应当积极构建自身的国际环境合作法律能力：其一，将环境保护领域的国际合作纳入地方的发展战略，形成较为具体的国际环境合作计划和方案；其二，在地方环境保护法律体系中增加国际合作的相关内容，为相关国际合作提供指导、规制和保护。从当前立法现状来看，这一点尤其应当引起重视。如在需要广泛开展国际合作的气候变化应对领域，中央层面的《中国应对气候变化国家方案》、《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》，以及中科院法学所草拟的《中华人民共和国气候变化应对法》（建议稿）初稿均含有国际合作内容，而我国首部应对气候变化的地方性法规《青海省应对气候变化办法》，在基本结构框架与中央立法保持一致的同时却将上述国际合作的相关规定内容排除在外。
（二）优化与完善政府间的沟通协调机制
在地方政府生态革新潜能的立法构建中，如何进一步优化政府间的沟通协调机制，妥善处理中央与地方政府、各地方政府、以及地方政府内部科层之间的关系，这是一个具有突破瓶颈意义的重大理论与实践命题。地方政府作为有着独立利益诉求和广阔逐利空间的“谋利型政权经营者”，其完全契合引发环境外部性问题的两项要件——“利益私有”与“个体理性”，因而既面临环境保护的正外部性——地方政府生态治理的努力有可能遭遇中央政府或其他地方的“搭便车”，又面临环境污染的负外部性——地方政府发展经济的生态代价可以通过污染转嫁而由其他地方来实际承担。如果任由地方政府的环境外部性泛滥，无疑将使得中央政府面临全国生态环境破坏的“共有地悲剧”。因此，我们在生态治理过程中，一是需要协调和平衡中央与地方政府之间的利益冲突，正如有学者指出：“理顺中央与地方政府的利益关系，构建和谐、规范、互利的新型中央与地方的关系，对于提升生态治理效率和效益无疑具有重要意义。”二是需要引导和控制地方政府彼此之间的竞争关系，尽量统筹兼顾相关方利益以促进合作关系的建立。例如在流域生态补偿制度中，上下游地方政府之间如果能够加强互动合作，实现横向财产转移支付，达成共建共享机制，相比以往中央政府自上而下主导推行的方式将因为切合地方特点而更具适用性，因出于自愿参与而更具积极性，因基于平等沟通而更具自主性。三是需要改革和调整地方政府内部各层级、各机构以及各行政运行环节之间的关系，从而将地方政府科层体系中分散、冲突、矛盾的元素梳理为集中、合作、协调的元素，更为有序高效的应对艰难复杂的生态治理。
协调以地方政府为轴心的三重关系是使生态文明建设更为顺畅的必然选择，政治学、经济学及管理学理论都不乏相关探讨，限于篇幅以下笔者重点从法学视角以行政协议为切入点加以论述。行政协议是指行政主体之间为了提高行政效率或者促进共同利益而展开的行政合作，理论上的确可以成为协调上述三重关系的突破口，然而立法现状中“总体上行政协议却处在无法可依的状态”。笔者建议从以下几个方面加快行政协议于生态领域的法治化进程。其一，扩展行政协议的范围。目前的行政法理论及实践大多将行政协议局限于地方政府之间以及地方政府内部行政机关之间，未能涵盖中央政府与地方政府之间的重要关系。然而，中央与地方关系在历经“命令—控制模式、互动—妥协模式、政治动员模式”之后，正在步入崭新的“协调—合作模式”，二者完全可以通过行政协议的方式协调生态治理中的利益关系。其二，倡导及强化行政协议于生态治理领域的运用，因为行政协议最初源于区域协调发展的需要，与同样以区域性为重要特征的生态治理在价值理念及制度模式上得以高度扣合。例如美国在流域保护及水资源分配方面都不乏可供参照的签订行政协议的成功先例。其三，完善行政协议的具体法律理论及制度，明确行政协议应遵循兼具公私法特点的原则，如行政法定原则、正当程序原则、契约自由原则、诚实信用原则、情势变更原则等；厘定适用的实体及程序规则，如细化、完善其协议主体、权限、内容、效力及适用范围等实体性内容，统一、规范其订立步骤、信息公开、公众参与、同意备案及权利救济等程序性内容。
（三）全方位创建从理念到模式的现代化生态治理格局
创建和实现现代化的生态治理格局，是根本提升地方政府生态革新潜能、解决环境管治失灵的关键环节。与传统社会治理时代重视工业增长、自然与社会二分、人类中心主义及自然理性不同，现代化的生态治理格局主张权力多中心、分散化治理、去人类中心主义、人文理性的思维观念，要求地方政府不能再以政府为一元权力中心、以行政为单一强制手段而忽视人文理性的关怀。具体而言，首先应当实现以“生态”为价值取向的治理观念转变。价值取向是一切行为选择的基础。地方政府既是直接参与经济的特殊经济体，又是生态环境保护的主要责任者，追求多重价值目标，从而以“生态”为优先价值取向是其现代化生态治理的重要判断标准之一。其次，应当实现以“善治”为基本模式的治理格局改造。学者俞可平认为，“善治就是促进社会公共利益最大化的管理过程”。善治模式是在公共权力的政治框架中将参与权赋予以公民和公民社会为主体的政治力量，从而企业、社会团体、公民群体都得以成为生态治理责任的承担者，体现治理主体的多元化。再次，应当实现以“效能”为指导方向的治理技术完善，由传统行政管理方法为主的治理技术，逐步转向生态市场、生态产业、社会及科学技术优化组合而成的多极治理技术，提升治理效能。最后，应当体现以“人文”为立足基点的治理特征，打破当前地方政府生态治理几近沦为中央环境政策法规简单翻版和附庸的形式主义怪圈，尝试将历史、民族等人文理性融入以自然理性为主导的生态考量，形成有地方特色的生态治理格局。
当然，全方位地创建上述从理念到模式的现代化生态治理格局，最终仍然有赖于相关立法的制度化实现与保障。一是地方法规的生态化。并不仅指地方环境法自身的修缮，而是对整个地方法律体系的生态化建构，包括：制定生态保护的总体规划，例如全国首个专题围绕生态文明建设而提出的地方政府文件《深圳市生态文明建设行动纲领（2008—2010）》；完善地方环境法以协调立法积极冲突或消极冲突；在地方立法中明确生态优先目标；修正环境法以外其他相关法律中的逆生态内容。二是立法保障“善治”渠道畅通。如加强公众参与、环保团体、公益诉讼、信息批露等方面的立法，对已有相关立法要及时予以完善。以信息批露立法为例，现有立法大多仅强调地方政府对社会公众的信息公开，却忽略了其对于中央政府的信息公开，这同样不利于以“多元权力中心”为特点的现代化生态治理格局的形成。三是创设促进型立法并确保其可操作性，如推行环境责任保险、绿色信贷、绿色证券等以市场为主导的较为柔性的生态治理管道。四是结合地方生态史及少数民族的特殊性实现具有地方特色的环境立法。“……将自然界同其他人类环境分开的努力，都会导致出现理性与道德分离的理论”。因此地方尤其是民族自治地方环境立法，应当遵循生态环境历史演化规律，挖掘可以上升为法的优良民族环境习惯，在历史性及民族性的基础上实现真正的现代性。
Legislation on the Innovation Potential of the Local Governments of Ecological Civilization Construction
CHENG Yuyan
Abstract: The existing environmental governance model of the local governments is difficult to achieve the target of ecological modernization fundamentally. It is necessary to explore the potential of international cooperation, promoting environmental policy, and modern environmental governance of the local governments. Then we should confirm the legal status and the ability of the international cooperation of the local governments, optimize and improve communication and coordination mechanism between the governments, and create a modern pattern of ecological governance with full range from philosophy to mode.
Key words: ecological civilization construction; local government; innovation potential
