城镇化进程中农村环境保护的法律问题探究

杜殿虎^* （福州大学 法学院，福建 福州 350108）

摘要：农村城镇化是我国新农村建设的重要举措，不仅带来了农村经济的飞速发展，也对农村环境保护提出了新的挑战。根据农村环境问题分析得出农村现有环境保护法律制度不完善，通过环境法治理念，环境立法模式和环境责任等法理视角对农村环境保护的法律问题的原因进行分析的基础上，提出树立公平正义的农村环境保护理念，制定环境基本法和农村环境保护相关单行法律和明确农村环境法律责任的解决对策。

关键词：农村环境保护 法律理念 立法模式 环境责任

城镇化是由于工业化和科技进步所引起的人类生产方式、生活方式、居住方式由乡村型向城镇型转变的过程。^[1]上世纪80年代，随着改革开放政策的推行，我国城镇化建设取得了巨大的成就：（一）城镇人口较快增长。1982年我国城镇人口为206958.86万人，占总人口比重的20.6%，到2010年这一比重上升到49.68%。（二）非农产业发展迅速。1980非农产业总量（用经济总量减农业总量得出，下同）为4492亿元，占经济总量的75.42%，2012年非农产业增加值为466945亿元，占经济总量的89.91%。（三）农业生产方式、农民生活方式等各方面都发生了深刻变化。农业生产面向市场，农业机械化操作，农业产业化经营，旅游观光农业等快速发展；农民不再仅仅局限在农村和土地上，利用农业空闲时间进城务工、旅游。

与此同时，城镇化快速发展也带来了严重的生态环境问题：（一）自然生态遭到严重破坏。1998~2005年全国耕地面积减少760万公顷，全国水土流失面积356万平方公里，占国土总面积的37.1%因水土流失每年流失土壤50亿吨。^[2]（二）环境污染加剧。2011年全国废水排放量659.2亿吨，其中生活污水排放量427.9亿吨，占废水排放总量的64.9%。严重的生态环境问题不仅给人类的生存和发展带来了威胁，如2006年河北白洋淀死鱼事件导致河北任丘市所属9.6万亩水域受到污染，水色发黑，有臭味，网箱中养殖鱼类全部死亡，淀中漂浮着大量死亡的野生鱼类，部分水草发黑枯死。

国家投入巨大人力、物力、财力来治理和恢复城镇化进程中被破坏的生态环境（见下表），取得了一些成绩。截至2011年，共安排80亿元农村环保专项资金，受益人口3729.06万人，积极开展农业面源污染防治，累计减少不合理施肥580万吨，天然林资源保护工作二期正式启动，2011年全国共完成造林面积613.8万公顷，同比增长3.9%，新增湿地保护面积33万公顷。^[3]但城镇化的快速发展使得农村环境破坏速度远远大于治理速度，由此“十二五”规划纲要指出要稳步推进农业转移人口转为城镇居民，增强城镇综合载能力。反映出在未来一段时期内城镇化依旧是农村工作的重点之一。十八大报告指出：面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。要解决城镇化进程中日益加剧的环境问题，完善相关环境法律制度将成为当下重要而迫切的任务。

全国环境污染投资治理情况（单位：亿元）

一、直击现实：城镇化进程中农村环境保护法制现状

（一）农村现有环境保护法律制度不完善

首先，法律法规层面。《环境保护法》从环境监督管理、保护和改善环境防治污染和其他公害以及环境污染法律责任等方面进行了综合性的规定，但从具体内容角度尚未对农村环境保护、城镇化进程中的环境保护与治理进行明确规定；《水污染防治法》规定要对城镇的污水进行集中处理，达标后才能排放，但对农业生产产生的水污染防治做了若干原则性规定；《城乡规划法》要求镇乡规划的内容应当包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排，而缺乏具体实施办法和实施标准；《农业法》对农业发展的资源利用，保护和改善生态环境方面做了原则性的要求；《清洁生产促进法》规定农业生产者应当科学地使用化肥、农药、农用薄膜和饲料添加剂，改进种植和养殖技术，实现农产品的优质、无害和农业生产废物的资源化，防止农业环境污染；《渔业水质标准》《土壤环境质量标准》《《农用污泥中污染物控制标准》《农药安全使用标准》则从农业环境标准方面进行规制。除此之外，《水土保持法》《可再生能源法》《大气污染法》《规划环境影响评价条例》等法律只是宏观上涉及到农村环境保护。而在具体针对农村生态环境、水资源保护、污染治理、环境监管等方面缺乏直接有效的规定。

（二）农村环境执法薄弱

强有力的执法会直接改善农村环境，但当前农村环境执法非常薄弱，主要表现在：其一，执法主体方面。由于我国乡镇一级政府没有政府组成部门，农村环境执法职能只能由县环境执法部门履行，而县级环保部门只是一科级单位，执法工作人员很有限。这样不仅难以及时掌握农村环境突发问题，也无法有效的实行常规环境执法和动态环境执法。其二，执法机制方面。广大农村基层组织基本没有环境执法联动制度和环境执法体系。如鄂西北Y县，在其环保局网站几乎找不到环境执法的信息，也没有切合实际的农村环境执法制度。其三，环境监测技术方面。环境监测需要非常专业的知识、技术和设备，而我国大多数偏远县市的环保部门严重缺乏环境数据检测设备和专业技术人员。其四，执法方式方面。现实中的农村环境污染和生态破坏多是以简单的行政罚款作为处罚，缺乏与执法对象的沟通，从而不能从根本上防治环境污染的发生。甚至对触犯《刑法》的环境污染也没有进入司法诉讼程序追究刑事责任。

鉴于农村环境问题给城镇化建设带来的诸多不利影响，加强农村环境法制建设是实现城镇化生态文明的必由之路。由此，深层剖析农村环境法制薄弱的原因就成为必要。

二、理论探究：城市化进程中农村环境保护的法律问题

（一）农村环境法治理念

法律正义是通过创制和执行法律来调整人与人之间的关系及其行为而形成的理想关系。^[4]农村环境保护离不开法律的支持和保障，树立公平正义，权利义务，有法可依、有法必依的法治理念尤为重要。

摩登海默把正义视为一种制度和行为模式，是一种习惯，依据这种习惯，一个人以一种永恒不变的意志使每个人获得其应得的东西。^[5]在现代社会，社会的基本价值就是自由、平等、安全、公共福利和秩序，正义的最基本原则就是对上述价值的协调，正义的社会就是价值观协调一致的社会，是和谐的社会。^[6]我国长期以来的城乡二元制结构使得城乡社会经济各方面发展极不平衡，以GDP为标准来衡量社会的发展使得各个地方政府一切工作紧紧围绕GDP增长来展开，忽视了环境保护，更置农村环境保护于边缘化位置。首先，环境立法未能体现城乡公平。环境立法的社会调研主要集中在城市，因为城市环境污染严重，很多环境问题是显性的复杂的，普遍认为更具代表性。并且城市交通便利，环境监测手段先进，更容易获取环境监测数据，便于环境立法更具针对性。而农村的环境问题主要显现在农业生产和城镇化过程中，很多环境问题都是潜移默化中出现的，短期内未能显现。加之在环境立法咨询时更多咨询的是环境法研究者以及政府的意见，缺乏农村的直接建议。这些导致了农村环境保护处于环境立法的边缘。其次，环境保护未能体现城乡公平：其一，我国当今的环境保护职能主要由政府履行，而政府是法律的执行者，农村环境立法的缺失自然导致政府的环境保护重心放在城市。其二，城市是集约式的，凸显的环境问题直接影响众多市民的生活和工作，所以城市环境问题更容易引起人们的关注和保护。而大多数农村则是幅员辽阔，单位面积内人口稀少，环境承载力充足，渐进的环境问题不容易引起人们的重视。其三，在环境保护制度和环境保护技术方面，城市在政府的主导下建立了一系列的环保制度，并使用了现代化的环境监测技术和手段，实施环境保护更具针对性，也更有效果，而农村的环境问题除非是可以明显观察到，否则很难出台环保制度和使用环保技术。

享有良好的生存、生产和生活环境是每个人应有的权利。权利的真义和真正的本质只有在采取充满激情的直接的感情形式的瞬间，才明明白白地呈现出来。^[7]中国的农民勤劳朴实在自己的土地上耕作，历史传统和知识水平决定了他们不能像西方的民众那样拥有强烈的权利意识。只要环境能够容得下他们生存和生活，很少有人会认为自己的环境权利受到侵犯。长期以来我国的法律宣传主要是通过举办现场活动和采用媒体手段进行，这些宣传形式或在城市或专业性较强，所以农民既不会进城去主动接受环境保护法律的宣传，也不会为了懂法而自己学习。在没有意识到自己拥有法律上的环境权利也无法意识到环境污染和生态破坏侵犯了自己的环境权利时，农民根本不可能采取措施去积极争取和维护自己的环境权利。农村环境问题没有引起政府的高度重视，农民又缺乏为环境权利而斗争，使得农民的环境权利无法在法律上得到体现。国家机构是应法律而建立的，针对没有法律确认的权利根本无法通过公力来得到保护和救济。以此循环下去，农村环境问题很难得到立法和执法上的重视。

（二）立法模式

立法模式是立法所采取的方法、结构、体例及形态。任何一种立法模式的背后实际上都隐含了一种无形的制度安排。^[8]纵观国外环境立法模式（见下表），我们可以得到一些启示：其一，环境法典化意义重大。环境法的发展是伴随着社会环境问题的出现而不断发展的，呈现出庞杂和零散的特点。通过环境法典化不仅可以实现环境法形式和实质的合理性，还可以促使环境立法的质量和内在的协调一致。但这种做法容易使环境立法追求体系完整而忽视社会环境实际情况，使环境法律僵化。其二，而非法典化的环境立法则形态各异，既有美国式的成文化法与不成文法并行，这种模式灵活性较大，可以适应变化了的环境形势，也有日本式的基本法——单行法模式，在《基本法》的原则之下可以根据实际情况适时出台环境单行法。但这两种做法却不能保证环境法的体系完整。

世界主要国家环境立法模式

当前我国农村环境立法模式一类是总体性环境规定，包括适用于城乡环境的《环境保护法》《水土保持法》《大气污染防治法》《水法》《水污染防治法》等；另一类是专门针对农村环境的农业环境法律法规，包括《农业法》、《基本农田保护条例》、《农药管理条例》等。城乡二元制结构下，将城市与农村环境放在同一个框架体系中进行立法设计，使得情况不同的农村与城市采用同样的环境治理模式，这个必然导致法律制度与农村环境治理不相适应而无法有效保护和治理农村环境。

（三）环境责任

责任不是目的，而是实现环境保护目的的手段。“某桩事变，某一既出现的状态，是一种具体的外在现实，所以其中情况不胜烦多。作为这种状态的条件、根据、原因而出现每一个环节，都贡献它的一分力量，而可被看作应对这种状态负责，或者至少有一部分责任。”^[9]责任的负担需要有明确的责任主体、追责主体以及责任负担的形式和程度。农村环境保护和治理责任的承担究竟是农民还是政府？《环境法》明确规定谁污染谁治理的原则，可在农村环境问题上，农业基础地位薄弱使得农民的生产生活不可避免的造成环境问题，单一的看每个农民造成的环境破坏都不足以引起农村环境问题的凸显，可是近七亿农民造成的环境污染和破坏的问题就非常严重。如果简单依照《环境法》规定，把保护和治理农村环境的责任划归农民似乎并无不妥，但这样的法律责任就不适宜。法律责任的适宜性是指在设定法律责任时应以国家与社会、权力与权力、权利与权利之间的互动为基础，实现权利义务相互一致并进一步做到义务与责任相互一致。^[10]我国改革开放和社会主义现代化建设中农村和农民是做出了巨大的牺牲和贡献的，那么对当前出现的农村环境问题就不只是农民的责任，而是整个社会的责任。这就需要建立以政府为主导的农村环境保护治理的责任体系。从环境的发展角度，农村环境责任包括环境保护责任、环境污染治理责任、环境侵权责任等。政府和每个公民都有保护农村环境的普遍责任，政府、农村企业和组织和农民有治理农村环境污染的责任，而因环境破坏造成对自然环境和人体健康以及公民财产的破坏则由侵权者承担赔偿责任。

三、对策建议：城镇化进程中农村环境保护的法律制度建议

1989年我国《环境保护法》颁行实施，对保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害产生了重要意义。2007年11月13日，国家环保总局等七个部门联合发文《关于加强农村环境保护工作的意见》，对我国农村环境问题给予了极大的关注，从宏观上指出了农村环境保护的原则、方针和目标，对我国农村环境保护治理提出了具体的指导和建议。^[11]

（一）树立公平正义的农村环境保护理念

随着社会主义现代化的进一步发展，城乡二元制结构正在被打破，这就需要我们把农村环境保护放到与城市环境保护同等重要的位置。树立公平正义的农村环境保护理念需要做到以下几点：

其一，加强农村环境治理的公众参与。公众参与有利于权力与权利的平衡与制约，有利于全面地培育农村城镇公民的权利意识和参与公共事务管理的意识，有利于推进农村环境保护的法治化程度。在环境立法上，立法者需要到广大农村实地调研并听取广大农民的环境保护意见；在环境法律宣传上，积极推行送法下乡、送法入户，让村民知道自己依法享有环境权，树立农村环境主人翁意识；在环境保护上，积极吸收村民参与农村环境污染治理和生态保护。通过各种形式引导广大村民参与农村环境保护。

其二，增加对农村环境治理的投入。主要包括：（1）通过媒体、政府和环保组织增加对农村环境的关注度，使整个社会重视起农村环境。（2）各级政府要积极通过财政加大对农村水污染、土壤污染、生活垃圾无害化处理以及植被保护的支持，促使污染物的低排放和达标排放。（3）环保组织、政府以及环境保护研究机构要通过对农村提供污染治理设备、技术以及智力支持，增强农村环境自治能力。

（二）制定环境基本法和农村环境保护相关单行法律

我国是成文法国家，综合日本及西方国家“环境法典化“的做法，我国应该采取基本法和农村环境保护相关单行法的农村环境保护模式。在《环境基本法》中规定国家环境保护政策、环境保护基本原则、基本责任和基本制度。如预防原则、污染者付费原则、公众参与原则等等。同时规定环境规划制度、环境信息公开制度、环境影响评价制度、环境直接管制和执行制度(如许可程序等)、环境间接管制制度(环境保护的经济措施)等。单行法方面，因为长期的城乡二元制结构的局限，需要制定一部过渡性的，通过对各个环境保护法律的综合整理，结合农村环境现状制定《农村环境保护法》，设置水资源保护，生活废弃物处置、农业污染治理等具有针对性的规定。在城乡一体化真正形成之时就可以借鉴欧盟国家做法，制定统一的《环境法典》，以保证城乡环境同等重视，同等保护，同等治理。

（三）明确农村环境法律责任

建立以基层政府为主导的、以环保部门为依托和公众共同参与的农村环境治理机构和责任体系。乡镇政府是农村环境的基层管理者，也是最有力的环境主导力量。可以借鉴派出所和派出法庭的做法，将数个乡镇划为片区，分片设置环保所，完善基层环保工作网络，以加强对农村尤其是偏远地区等监管空白地带的监管，确保农村环境质量的持续改善和农村环境安全。从而最终形成一个以基层政府为主导、以乡镇环保所为主要执行和监管力量、以村民委员会的社区治理为有效依托的多元环境治理体系，切实有效地落实农村环境治理工作。^[12]这样既能在乡镇政府的主导下充分发挥社区治理模式的特殊功能，又能体现村民在农村环境保护中的主人翁地位。从责任形式上讲，农村环境责任则主要包括民事责任、行政责任和刑事责任，究竟承担什么责任则需要根据环境破坏的规模和造成损害的严重程度依法确定。

法律制度是社会发展的保障，健全的环境保护法律制度不仅可以推动城镇化建设中形成良好的生态环境保护秩序，还可以规范和引导人们树立正确的发展观和环境观，把环境保护与城镇化同时重视，实现城镇化又好又快的发展。由此就需要采取积极的法律措施应对薄弱的农村环境问题，保护和改善农村环境。

参考文献：

[1]陈鸿彬：农村城镇化研究、建设及管理[M].中国环境出版社，2005年版.

[2]韩德培主编：环境保护法教程[M].2009年版，第12页.

[3]2011年中国环境状况公报，环保部网站，http://jcs.mep.gov.cn/hjzl/zkgb/2011zkgb/，于2013年5月2日访问

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[5]摩登海默：法理学：法律哲学与法律方法[M].邓正来译.中国政法大学出版社1999年版，第265页.

[6]汪习根：法律理念.武汉大学出版社[M]，2006年版，第42页.

[7]鲁道夫·冯·耶林：为权力而斗争[M].胡宝梅译.中国法制出版社2004年版，第45页.

[8]肖萍：论我国农村环境污染的治理及立法完善[J].江西社会科学，2011（6）.

[9]黑格尔：法哲学原理[M].范扬、张企泰译.商务印书馆，2010年版，第118页.

[10]汪习根：法律理念[M].武汉大学出版社，2006.10，第42页.

[11]李长健,王君健，陈志科：城镇化背景下农村环境保护法律问题探究[J].时代法学，2009（2.）

[12]肖萍：论我国农村环境污染的治理及立法完善[J].江西社会科学，2011（6）.

Legal Problems of the process of urbanization in rural environmental protection

Du dianhu (Fuzhou university school of law 350108)

Abtract:Urbanization in rural areas is an important measure of the new rural construction, not only brought the rapid development of the rural economy, but also new challenges for rural environmental protection. Analyzed according to the environmental problems in rural areas of existing rural environmental protection legal system is imperfect, on the basis of analyzing the environmental concept of the rule of law, environmental legislation mode and environmental responsibility and legal perspective the legal cause of the problem of rural environmental protection, proposed to establish fairness and justice rural environmental protection concepts and development of the Basic law of the environment and rural environmental protection one-line legal and clear rural environment liability solutions. Key words: Rural environmental protection; Legal concepts; Legislative model; Environmental Responsibility