城镇化战略中的生态文明建设
郭晓欢* （福州大学 法学院，福建 福州 350100）
摘要：在中国共产党第十八次全国代表大会报告中，直接提到“生态”或“环境”的字眼的地方有45处，将生态文明建设提到与物质文明建设、精神文明建设同等的高度。之后，李克强总理在记者招待会会上又多次提到新型城镇化战略，表明新型城镇化会成为我们国家在未来的一段时间内的发展主旋律。而城镇化的进程必然对生态文明产生影响，如何处理好这两者的关系是环境法学者重要的研究课题。
关键词：生态文明 城镇化 环境法
城镇化战略是我国经济增长的重要推动力，也是实现全民富裕、促进公平、正义的一个重要保障。但是城镇化初期会对生态文明建设造成不利的影响，这就需要环境法来规制其中的破坏性行为，降低城镇化进程可能对生态文明造成的不利影响，推进城镇化战略与生态文明建设和谐发展。
一、城镇化战略简介
城镇化是指农村人口向城镇转移，第二、三产业向城镇聚集，从而使城镇数量增加、城镇规模扩大的一种历史过程，既是物质文明建设进步的表现，也是精神文明建设发展的动力。这一历史过程包括三个方面：第一，城镇化是农村人口向城镇转移的过程；第二，城镇化是城市生活方式、城市文明意识扩散的过程；第三，城镇化是第二产业、第三产业向城镇聚集发展的过程。总体来说，城镇化是人的地理位置的转移和职业的改变以及由此引起的生产方式与生活方式的演变的过程，也是城市数量和城镇人口增加、城镇规模的扩大以及城镇经济社会现代化的过程。
从现代文明的发展轨迹来看，城镇化是现代经济增长的重要推动力，人口在城市中聚集会产生显著的规模经济效应，使私人和公共投资的平均成本和边际成本得以大幅度降低，从而产生更大的市场和更高的利润。城镇化有助于普及基本公共服务，提高公共服务的质量，从而促进人民收入水平、教育水平、健康水平的提高以及生活质量的改善。
从长期看，城镇化还有助于促进公平正义的实现，逐步缩小城乡和地区发展差距。亚当斯密在《国富论》中就都市商业对农村改良的贡献作过精辟的阐述。他认为，工商业都市的增加与富裕，为农村的产品提供巨大而便利的市场，促进农村土地的开发，并使农村突破传统关系的制约，变得更有秩序、有好的政府和有个人的安全和自由。
综上，为了中国特色社会主义的建设与发展，城镇化战略势在必行。
二、生态文明建设要求
生态文明是人类文明发展的一个新的阶段，是在工业文明之后发展起来的世界伦理社会化的文明形态。它不是生态环境、生态产业、绿色GDP等概念的累加，它要求人类能够自觉地把人以及人的社会活动都纳入到生态系统的良性循环中，实现人的自由全面发展以及社会、经济、自然的可持续发展。 从人与自然和谐的角度看，生态文明是人类为保护和建设美好生态环境而取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和，是贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程和各方面的系统工程，反映了一个社会的文明进步状态。
虽然党的十八大报告将生态文明建设提高到与精神文明建设、物质文明建设同等的高度，但是生态文明建设与后两者仍有明显区别。精神文明建设、物质文明建设是一种创造性文明建设，要求人类改造自己的生存环境，从而改善自己的生活条件。生态文明建设是一种适应性文明建设，不能通过、至少不能主要通过改变自然、破坏自然来实现。它需要人类减少对环境的干扰，顺从自然规律。生态文明的建设不是为某个个体提供便利，而是为人类整体的生存、繁衍提供可靠的保障。良好的生态文明在人类进入工业文明之前是一直存在着的，为了我们自己以及子孙后代的生存繁衍，必须大力推动生态文明建设，恢复良好的生态文明状态。
三、城镇化对生态文明的影响
作为一个发展中国家，我国城镇化有四个特征：其一，城镇化偏重于发展工业，很多地方的城镇化就是为了建造厂房，占用大量的耕地、森林等，同时这些工业的发展会排放大量的废水、废气，一定程度上破坏了生态环境；其二，城镇化原始积累主要来自于农业，城镇化之后农民失去了土地，导致城市贫民的比重增大，土地集中的过程中土地资源浪费严重；其三，城镇化具有明显的二元结构，具有计划经济体制的色彩；其四，城镇化的动力机制主要来自政府，很多人是“被城镇化”的，容易引发社会的不稳定因素。
我国目前的城镇化在一定程度上影响了生态文明建设，主要表现在以下几个方面：
（一）在城镇化的过程中的环境污染问题
在城镇化的初期阶段，生活、生产要素向城镇集中，工业聚集和人口聚集从生产和生活两个方面加剧了城镇的环境污染。
首先，城镇的基础设施数量有限，无法为大量聚集的人口以及产业提供完善的服务，因此，城镇产业在不断扩大生产规模的同时，也必然产生对城镇生态负面的因素，主要表现在城镇产业聚集区的空气污染、水污染、固体垃圾、土壤恶化等污染日益严重，原有的生态环境平衡被打破。
其次，人们的环保意识薄弱，大多数由大量农村人口聚集起来的城镇，由于原有的生活方式短时间内难以与城镇相对现代化生活方式相适应，尤其是没有改变其原有的垃圾处理方式，大量的生活垃圾难以得到及时、正确的处理，导致城镇的自然环境呈现出脏、乱、差的局面。
再次，一些经济欠发达的地区在相当程度上依然沿袭着西方工业国家先污染、后治理的传统工业化道路，因此，随着城镇化比率的提高，废水、废气、固体垃圾的排放量逐年增多，各种环境问题也日益凸显。环境污染的增加，一方面产业聚集带产生了大量的废气、污水等污染源，直接影响居民的预期寿命；另一方面，如果少年儿童的身体健康得不到保障，就难以合理的学习，这将间接降低一个地区的居民素质。
曾经有许多学者反对小城镇建设，其理由之一就是小城镇建设不可避免地将导致环境破坏问题的与日俱增，而各级政府为了处理环境污染，势必会投入大量的人力、物力来治理环境，使城镇里原本就有限的资源无法实现最佳配置，这样对企业来说会降低他们的经济效益，因为要花大量的金钱来处理污染；对居民来说会降低他们的生活质量，从而产生一系列的社会问题。
（二）城镇化产生的社会问题
城镇化过程中需要不断聚集土地，土地是农民原有的生活保障，也是不可再生的有限资源，从一定意义上来说获得土地资源就意味着有了一定的原始资本积累。然而，在我国目前的城镇化过程中，聚集起来的土地资源利用状况却不容乐观。
首先，土地征收后不加以利用，出现了许多闲置的房地产用地或工业用地。其次，对征收来的土地进行不合理的利用。在许多城镇的建设过程中，学校、医院等公共建设的占地面积很小，而多用于豪华办公大楼或者广场等面子工程以及富豪别墅的建造，严重的浪费了土地资源。这样既不利于土地资源的合理利用，也容易造成居民因财富差异产生的仇富心理，滋生一系列的社会问题。最后，在土地征收过程中，为了加快城镇建设进度，许多原土地承包人权益收到侵害，不利于和谐社会的构建。
总而言之，城镇化建设在一定程度上破坏了生态文明。
（三）生态文明与城镇化之间的相互作用
虽然城镇化建设对生态文明产生了一定的负面影响，然而，城镇化建设与生态文明建设并不是不可以并存的。从环境库兹涅茨曲线来看，收入不均现象随着经济增长先升后降，呈现倒U型曲线关系。当一个国家经济发展水平较低的时候，环境污染的程度较轻，但是随着人均收入的增加，环境污染由低趋高，环境恶化程度随经济的增长而加剧；当经济发展达到一定水平后，即到达某个临界点或称“拐点”以后，随着人均收入的进一步增加，环境污染又由高趋低，其环境污染的程度逐渐减缓，环境质量逐渐得到改善。
城镇化是经济发展的重要动力，必然会在一定程度上带来生态环境的恶化，我们能做的就是把这种恶化控制在一个合理的幅度内，让生态环境可以逐渐自我恢复，同时让城镇化切实提高居民的收入水平，争取拐点的早日到来。
四、城镇化过程中的法律思考
生态文明建设的首要任务是合理处理环境问题，而这一重任自然落到了环境法身上。
（一）城镇化进程中生态文明建设需要环境法的参与
生态文明建设要确保社会经济发展在污染不增长、资源消耗不增加的前提下进行，不给人类环境带来更大的压力。要实现以上目标，必须将所有影响环境的行为纳入环境法的调整范围，不仅包括传统环境法关照的企业行为、个人消费行为，而且包括社会性活动、政府决策和国家机器的运转。换言之，不仅个人和企业等污染者、资源消耗大户应改变落后的传统行为模式，国家的经济决策行为更应率先树立良好榜样。
1、政府
在城镇化战略实施过程中，政府必须严格遵守环境法。
首先，加强管理，按照生态文明的要求整合一套完整的污染防治方法、资源的保护措施，让城镇化建设的方式更和谐，一些发达地区协助不发达地区的城镇化建设，达到城镇化建设在整体上对自然的污染和资源消耗不超出自然的承载力和持续供应能力。
其次，以身作则，将环境法作为审查城镇化建设中的政府行为的标准。详言之，在环境法中建立评判政府行为的制度，这个评判制度须有能力对政府的决策行为做出具有可执行性及执行力的判决，从根本上杜绝打着为民谋利旗号，实际上却只在乎当地GDP的增长的地方政府行为。
最后，以人为本，对城镇化过程中产生的新城市进行环境意识宣传，培养新居民的规则意识，让他们尽快融入城镇生活，真正促进城镇化战略的有效进行。
2、企业
城镇化战略为企业的集中发展创造了有利条件，企业也应该负起自己的社会责任来保护环境。事实也表明，履行环境责任有助于企业保护并提高自身的品牌形象，吸引现在不断增多的 “环保”顾客，降低守法成本。
首先，加强环境信息的公开。企业应该增加自己的环保责任，将自己企业排放的污染物以及可能造成的危害向公众公开，这些问题与利益相关者进行建设性对话。CERES原则就要求企业定期与工厂附近的居民进行对话，征求意见。这样做也可以使企业获得良好的外部发展条件。
其次，采纳先进的环境管理体制。企业应该主动增加对环保所承担的责任，推进和发展无害环境的技术。企业在做出决策时，应该分析企业生存周期内的生产过程以及后续服务产生的一系列环境、健康影响，并设法解决。企业还应该保持防止、缓解企业运行引起的严重的环境破坏，并建立向主管部门迅速报告的机制。
最后，企业应加强对其员工的环境教育，在企业自身守法不产生生存污染的同时，带动企业的员工减少生活垃圾的积极性。
3、个人
当代中国各项建设均以人为本，城镇化战略也不例外，其目标在于提高居民的生活水平，而政府和企业保护环境的最终目的也在于保障公民的生活环境。作为公民的每一个个人更加应该珍惜和爱护环境。
首先，从自身做起。每一个人都应该加强自己的环境意识，特别是城镇化建设中产生的新城市人口，应该尽快适应生活环境，合理处置生活垃圾，保障自己的生活环境，进而促进生态文明建设。
其次，加强对政府与企业的监督。因为环境保护涉及到我们自身以及子孙后代的合法权益，所以必须督促政府和企业严格遵守环境法，行使我们主人翁的权利。
最后，积极参与环境保护的创新与推进，完善环境保护机制，推进城镇化的顺利进行。
（二）环境法的完善建议
生态文明建设不仅需要政府、企业、个人的努力，还需要完备的法律体系来维持，主要有以下几方面：
1、重新定位环境法的立法目的
我国现行的环境保护法中对立法目的规定为“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”随着党的十八大把生态文明建设位置的提高，将保障社会主义生态文明建设纳入环境保护法的立法目的势在必行。
因此，较妥当的做法是，将环境保护法的立法目的表述为：“为保护和改善生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，推动社会主义生态文明建设，制定本法。”给予生态文明建设明确的法律地位。
2、明确环境保护中的政府责任
城镇化战略是政府促进经济发展的重要战略，因此政府对城镇化进程中出现的生态环境问题负有直接责任。但是环境保护法第三章“保护和改善环境”中对政府的责任规定的太过笼统，在一定程度上纵容了一些地方政府在城镇化建设中的不良行为，例如，为了GDP的发展而不对一些大企业的破坏环境的行为加以管制。因此，应在环境法中对政府的责任规定予以具体化，重点解决环境执法中的干扰，落实主要领导是第一责任人、分管领导是直接责任人的要求，使对政府的环境保护责任的追究具有可操作性。
同时，在环境法中应该根据城镇化的规模对于一些与环境有关的基础设施建设提出要求，对城镇化建设的设计方案予以环境考察，特别是土地资源的利用情况。在城镇化建设道路上政府的考核基准中应该有生态保护这一选项，防止地方政府为了GDP的增长而牺牲子孙后代的权益。
3、加强环境保护的经济惩罚与激励机制
城镇化建设推动经济发展的重要途径之一就是将企业集中发展，降低企业的生产、运输成本。然而，集中起来的企业也可能会造成严重的集中污染。在我国，经济开发区、工业区一般是处于经济发达的城市，但同时也意味着是当地污染最严重的地方。企业造成的污染是城镇化建设过程中最主要的污染，因此环境保护法中有必要对企业的环境责任予以明确规定。
在我国，企业污染问题屡禁不止的重要原因之一是违法成本太低，而守法成本过高。一些大企业的生产活动会产生许多污水、废气等污染物，如果购买设备处理这些污染物可能每年的成本需要几千万，但是如果不加处理直接排放的话仅仅会面临一百万甚至只有几十万的罚款，从企业的逐利性出发，企业将如何选择是不明而喻的。只有切肤之痛才能刻骨铭心，而后痛改前非。要遏制企业的污染行为，就应参考企业的规模与污染的危害性，在环境法中加大对企业污染环境行为的处罚力度。同时，对一些富有责任感，主动处理企业污染物的企业，给予其一些税收优惠、政策扶持，以降低他们的守法成本。双管齐下，积极遵守环境法的企业才会越来越多，实现生态文明建设的目标。
