生态文明视野下的流域水生态补偿机制
范晓芳* (福州大学 法学院；福建省 福州 350108)
摘要：流域是生态文明的命脉，也是生态文明建设中的重点保护项目。在生态文明视野下，要保护环境、合理利用水资源，实现人与自然的和谐共处，构建流域水生态补偿机制变得尤为重要。本文通过阐述生态文明与流域水生态补偿机制的关系，深入剖析在我国立法现状下建立流域水生态补偿机制的可行性，提出了建立流域水生态补偿机制的基本原则、方式及法律责任等，以期建立操作性强的流域水生态补偿机制，为流域的保护、水资源的可持续发展及生态文明的建设提供坚强的法制后盾。
关键词：生态文明；流域；生态补偿
一、生态文明与流域水生态补偿机制的关系
生态文明是以人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态。流域作为自然的重要组成部分、人类的水粮仓，是生态文明的命脉，因此保护流域就是在促进生态文明建设，而建立流域水生态机制方能更好的保护流域、阻止污染，恢复流域的原貌。
（一）生态文明理念指导流域水生态补偿机制的建立
生态文明作为人类文明发展的一个新阶段，是人类社会进步的象征，表现为人类对工业文明进行深刻反思，意识到要达到人与环境和谐共处，要人类共同努力，实现环境资源的可持续发展。在这种背景下，尊重和维护生态环境、保护流域水资源就成为生态文明理念的重要内容，实现水资源的循环有效利用是生态文明建设中必然要实现的目的。而流域水生态补偿机制的建立正是以保护流域水资源为出发点，为了实现水资源的有效利用、协调上下游地区的水资源利用，防止水资源被滥用，从而建立一种有效的、有益于生态水资源的补偿机制。可见，生态文明观的形成，为流域水生态补偿机制的建立确定了长远的目标，也为该机制的建立提供了有效的理论基础。
（二）流域水生态补偿机制促进生态文明的建设
流域可持续发展是生态文明的重要组成部分，健康的流域是人类正确对待生态水资源的表现形态，也是人类实现资源节约型社会的目标之一。只有真正实现流域的污染防治、流域水资源的有效合理开发，才能营造和谐社会，建立符合生态可持续发展的文明社会形态，才能真正促进生态文明的建设。而流域水生态补偿机制的建立，正是以恢复、维持和增强流域生态系统为目的，综合利用政府、市场、法律等手段，从而协调人口、资源与环境问题，以促进生态水资源的充分利用。例如，流域水生态补偿机制可以通过下游地区补偿上游地区的积极保护水资源行为，从而协调上下游地区的水资源合理分配问题，避免上游地区的过度浪费或水资源污染造成下游区域的生态安全、水资源供给不足等问题，实现上下游地区的双赢局面。如此，以法律机制的形式引导上下游区域的水资源利用，不仅能实现资源的最大化利用，还能实现水资源的可持续性供给，促进了生态文明社会的实现。
二、流域水生态补偿机制建立的可行性分析
流域生态补偿是一种保护流域生态环境的经济手段，是生态补偿机制在流域生态保护中的运用，集中体现了公正、公平的法律理念，也是对流域生态功能价值的肯定。流域生态补偿并非一个严格的法律概念，其不仅涉及法学，还涉及水资源生态学、经济学、管理学等学科，因此从不同的角度探讨的流域生态补偿定义均存在差异，目前并未对此进行明确的定义和阐述。在综合借鉴各学者的理论成果上，本人认为环境法所研究的流域水生态补偿机制是指为平衡流域水资源的循环利用，为恢复、维持和增强流域生态系统的生态功能，由流域水资源的受益者、污染者对贡献者、受害者进行补偿，以达到保护和改善流域水生态目的的机制。该机制在我国的建立已经成为学者们热议的焦点，因为国内已然具备建立的各项基础，包括政策基础、法律基础和实践基础。
（一）符合科学发展观的内容
胡锦涛书记在2003年7月提出的科学发展观，其主要内容是以人为本，全面协调可持续发展。当前，我国虽然在可持续发展上下足功夫，也在一定范围内起到保护环境的效果，但对于水污染问题，仍未得到有效解决，不时的冒出某城市水资源缺乏、某某湖水污染严重的新闻，这些都充分表明应该要建立一个长足有效的保护水资源的机制，注入法律的强制性，方能时时发挥保障环境、挥发原状的作用。一方面，流域水生态补偿机制可以协调社会经济发展与流域水资源使用的关系，阻止那些片面追求经济利益而忽视保护环境的企业行为；另一方面，该机制可以协调上下游地区，充分实现水资源的有效利用。因此，为了更好的落实科学发展观，全面协调人与自然的可持续发展，应该以立法的形式建立流域水生态补偿机制，维护水资源的合理利用，实现水资源的公平分配，真正实现可持续发展。
（二）体现法律对环境保护的规定
我国《宪法》第9条规定：“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。该条是以国家根本大法的形式对环境保护进行了宏观规定。接着《环境保护法》第19条规定：“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境。”第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”这些规定都表明我国对 环境保护的重视，及我国法律欲通过责任制的形式限制环境污染行为。另外，我国《水法》第34条、48条对水资源的使用作了具体规定，这些都表明国家对水资源利用、保护的重视。因此，从法律的规定来看，一方面，宪法对自然资源的保护进行明确的规定，另一方面，部门法对生态环境的保护也规定了要承担赔偿责任。但是，这些规定仍无法对水资源的合理使用充分保护，且对那些污染水资源的行为也无法施以具体处罚，更重要的是，小范围的惩戒无法使水环境恢复到污染前的状态。因此，建立流域水生态补偿机制变得尤为重要。
（三）国内已有相关实践
近年来，我国多个省份开展了流域生态补偿的试点工作，中央及地方各政府部门联合相关研究机构也开展了大量生态环境补偿及流域生态补偿调研、研究课题和项目。如自2008年，国家科技专项研究课题——《流域生态补偿和污染赔偿政策及其示范研究》，在包括福建省闽江流域等6个典型流域开展了基于跨界断面水质目标考核的生态环境补偿试点工作，这些实践都为流域水生态补偿机制的建立奠定了实践基础。例如，福建省2007年出台的《福建省闽江、九龙江流域水环境保护专项资金管理办法》，健全了流域上下游生态补偿机制；山东省积极探索建立资源有偿使用和生态补偿制度，开展节能量、碳排放量、排污权、水权交易等试点工作。国内还有许多省份也都开展了流域生态补偿试点工作，这些都表明生态补偿机制的可行性，以及有必要建立全国性的机制，以期各省份均能积极参与水资源的保护工作。
三、建立生态文明观下的流域生态补偿机制
流域生态补偿既是一种利益协调，也是一种矛盾协调。利益协调可以通过经济途径、观念途径、制度途径等多种途径予以实现。矛盾协调主要通过法律机制的途径实现，从而有效降低政策协调、经济协调和观念协调的主观随意性，最大限度地实现水资源的有效配置。
（一）明确机制的指导原则
1、坚持科学发展观的宏观指导原则。科学发展观是以统筹流域上下游经济、社会、环境协调可持续发展为主线，从可持续发展的战略高度对国内建立水生态补偿机制进行研究和审视，促进区域协调发展和人与自然的和谐发展。因此，坚持科学发展观为宏观指导原则，可以逐步建立长效稳定、公平公正且可操作性强的流域上下游生态补偿机制。
2、坚持协助共赢的微观指导原则。在我国当前的流域管理体制中，要统筹协调流域上下游及区域内城乡之间的发展，就应该建立互助协商的平台，积极推进各方的紧密配合、合作，以实现资源共享、互助共赢的局面。在“谁污染、谁治理”的原则下，区域内城乡之间应该在保护水资源上达成共识，共同杜绝污染，保护水资源的优质性；在“谁受益、谁补偿”的原则下，上下游区域间应该平等协商，合理利用水资源，实现水资源循环共享。各方的共同努力、共同合同，将保障上下游流域平等共享流域水资源，不仅保护了生态水资源，还实现各区域的经济共赢局面。
（二）明确流域生态补偿的主体
生态补偿的主体包括权利主体和义务主体。权利主体主要包括对流域生态作出贡献的贡献者以及因流域污染而损失的受害者。贡献者为了保护环境而丧失了发展机会、收益机会，因此应该给予补偿以鼓励更多人保护环境。受害者主要是因水环境的破坏和生态功能的毁损而受害的主体，例如沿流域各水电站、旅游业、渔业、水生产供应业等直接或间接享用水资源及水环境的区域、单位或个人。
流域生态补偿的义务主体是指流域生态的受益主体或致损者、责任承担者，是那些为流域生态建设与环境保护提供资金、政策及技术支持的政府机构、经济社会实体或者个人，其具体细分为污染者、受益者和政府部门。另外国家作为流域的所有人，负有保护和改善资源的义务，因此国家需要通过政府为流域生态资源的养护、生态环境的改善以及对流域生态资源维护和环境保护的贡献者进行相应的补偿。
（三）明确流域生态补偿的标准及方式
1、合理设定流域生态补偿的标准。如果补偿的数量规定过低，资金的欠缺不利于生态环保预期效果的实现；反之，数量规定过高，超过补偿能力，则会增加补偿主体的负担，影响其发展后劲。为此，应该合理设定补偿标准，综合环境保护的投入量与投入后的效益来衡量补偿的具体数额。投入量上，主要包括上游地区对水资源保护的各项支出及水资源利用者为保护水资源而支付的各项费用等；在投入后的效益上，主要包括投入到经济、社会、生态等方面产生的外部收益。因此，要对投入量与效益的进行估算后，才能具体核算生态补偿的数额。
2、补偿的方式包括直接补偿和间接补偿。直接补偿主要是通过建立流域生态补偿基金、生态补偿保证金制度、培育和发展生态资本市场等途径实现资金补偿。间接补偿即采取非资金方式对环境贡献者进行补偿。例如推行“异地开发”区域经济合作模式，下游地区的政府通过出台特殊优惠政策，为上游地区的企业提供更多的优惠措施，鼓励上游企业转移到下游地区发展，保护上游地区的水环境资源，又或者发达的下游地区在基础设施建设和产业布局方面给予上游地区更多的帮助，以使上游地区合理规划生态建设，保护水资源不受上游地区的污染。
（四）明确流域生态补偿的法律责任
法律责任的形式主要分为民事、行政和刑事，对于流域生态补偿的法律责任，也应该根据行为的严重性区分对待。对于损害水资源的行为要求污染者将环境恢复原状，并缴纳环境综合整治费，这些费用可纳入政府部门中开立的流域生态补偿的专项账户中，用于水资源的保护、优化等。若污染者不仅不对自身的损害结果负责，反正继续任由污染行为的发生，就应该通过环保部门对这些污染企业施以相应的处罚，例如暂扣或吊销营业执照、责令停产停业；对于个人则可采取行政拘留的方式进行处罚并处罚款等。而对于那些屡教不改、恶意制造污染，情节严重的企业、个人，应该根据行为的危害程度、主观恶意等方面，依法追究其刑事责任，施以拘役、有期徒刑等处罚。
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The ecological compensation mechanism of river basin under the ecological civilization perspective
FAN Xiao-fang (School of Law,Fuzhou University ,Fuzhou 350108,Fujian China)
Abstract: River is the lifeblood of ecological civilization is an important protection projects in the construction of ecological civilization. In the ecological civilization sight, it is necessary to protect the environment, rational use of water resources, achieve the harmonious coexistence of man and nature,and build the ecological compensation mechanism of river basin becomes particularly important.This article focuses on the relationship between the ecological civilization and ecological compensation mechanism of river basin, in depth analysis of the feasibility of River Basin ecological compensation mechanism established under the current situation of our legislation, then propose the basic principles of establish the river basin ecological compensation mechanism, manner and legal responsibilities, and hope to establish a workable ecological compensation mechanism of river basin, which can provide a strong legal backing for watershed protection and the sustainable development of water resources, and the ecological civilization construction.
Key words: ecological civilization; river basin; ecological compensation
