生态文明框架下的排污权交易法律问题探析

何 江^* （西南政法大学经济法学院）

摘要：政府应对环境问题的措施主要有两种，一为行政手段，二为环境经济手段。改革开放以来，社会经济不断发展，我国的环境状况却不容乐观，一个重要原因就在于，我国的排污管理体制过于依赖行政手段，它无法调动企业自身的减排积极性。排污权交易可以说是最具市场机制色彩的新型环境保护机制，但没有统一的法律保障成为排污权交易在我国发展的瓶颈，本文将对排污权交易法律构建的基础问题作出初步探索，以期作引玉之用。

关键词：环境使用权 交易主体 立法层级

党的十八大首次提出生态文明的概念，并将“美丽中国”作为生态文明的宏伟目标，生态经济不仅被写入党章，生态文明建设也跟绿色发展、低碳发展、循环发展紧密相连。循环经济的核心内涵是资源循环利用；而低碳经济是在气候变化背景下产生的，特别强调碳减排；生态经济则是对二者的有机结合，不仅要求节约利用能源，减少碳排放，而且要求在总体上统筹经济发展方式，倡导环境友好型产业，保护和修复生态环境，使经济社会发展与自然相协调。

排污权交易制度最早是由经济学家戴尔斯教授于20世纪60年代提出，美国在20世纪70年代开始尝试以“泡泡”政策等为代表的排污权交易，美国的排污权交易由以《清洁空气法》修正案为核心的法律体系加以调整与保护，在法律的指导下，排污企业认识到，超标排污会受到严厉惩罚，相反，减少排污就可以将剩余的排污权在交易市场交易，带来实实在在的经济价值，美国的排污企业对自身的减排任务就有了明确的预期，因此企业就有了减少排放污染物的主动性与积极性。

需要说明的是，这种污染物控制方法对政府也是极为有利的，传统的行政管理体制中，政府不仅充当政策的制定者，而且成为实施者、监管者、争端解决者。不仅任务繁重，而且并未取得很好的实际效果。相反，如果采用排污权交易制度，政府则会以一种第三人的身份站在排污权控制的监管台上，他需要做的，仅是规定地方的污染物排放总量，公平合理的核发企业予排污权，在此之后，就退居幕后，由拥有多余排污权的企业与需要多余排污权的企业在排污权交易市场进行公平的买卖，当然，如果某些企业超出许可的范围排污，制裁理应由政府主导。在经济利益的驱动下，企业会增加科技投资减少污染，或者转型成为绿色企业，市场上剩余的排污权会增多，政府只需逐渐缩小污染物排放总量指标，就能提高环境质量，实现生态发展，促进社会和谐，这对于构建生态文明，发展生态经济，能够起到巨大的推动作用。

我国在20世纪90年代开始学习借鉴美国的排污权交易制度，并在东南沿海地区进行了试点，取得了良好的经济效益与社会效益。但是，这项新制度的有效推行必须依靠法律的认可和保障，虽然我国已经在《大气污染防治法》和《水污染防治法》中规定了排污权交易的前提条件：许可证制度和总量控制制度，东南沿海的试点地区也已经通过实践摸索制定了一些地方法规。但从整体上来看，国家尚未正式颁布效力等级更高、能在全国范围内实行的法律或行政法规。因此，我国的排污权交易制度急需在理论上予以论证支持，并进而由国家立法加以确认。排污权交易制度涉及的法律问题诸多，本文不希望进行一一论述，泛泛而谈，仅对其中的几个法律问题作出作者的理解。

一、排污权的法律属性

制度的确立离不开法律的支撑，而法律的构建也离不开对制度基本性质的理解。学界对排污权的法律属性理解不一，如果简单的将排污权理解为企业享有的排放污染物的权利，这明显是不合适的，也不利于该制度的建构与推广，获得较多认同的是环境法学者吕忠梅教授的观点，她认为，排污权交易的标的是由环境法所确立的环境容量使用权，简称为环境使用权，即获得排污权的企业依法对环境容量资源占有、使用和收益的权利。

依排污权交易性质的不同，可以分为一级市场、二级市场两个层次。这里所谓的一级市场，更准确地讲，应该称为排污权初始分配市场，是指国家环境行政主管部门对排污权的申请人依据法律规定核准其申请，授予其排污权的授权环节，因此，可以说所谓的一级市场并非真正的权利交易市场，而是权利生成或被确认的初始分配市场。与前者不同，二级市场是一个真正的权利交易市场。在这个市场中，各市场主体都处于平等的法律地位，而他们参与市场活动的目的，则是出售或购买作为交易标的的排污权。

吕忠梅教授的观点肯定了排污权具有私权属性，这就为排污权自由交易提供了理论支持。因为环境容量本身是一种资源，并且是一种可以通过经济价值化而为人所控制的特定物，它应该能够为物权法所承认，表现为环境利用人依法对环境容量资源的用益物权，即环境容量使用权。本文认为，环境使用权兼具公私两种权利属性，一方面，国家享有环境使用权发放的权利，在国家发放排污权的过程中，此时的排污权是具有公权性质的，因为排污会影响公共利益，受到全社会的普遍监督。另一方面，在环境使用权发放至排污企业时，该企业就享有了环境容量使用的权利，此处的排污权已经转化为私权，成为可以由排污企业使用和交易的一种准物权。所以，排污权是一个从公权属性向私权属性转化的权利。

二、排污权交易的适格主体

从排污权理论来看，排污权交易的主体，应该是排污企业，此处的排污企业，应该是总量控制区内，被纳入总量控制计划内的已经获得排污指标的企业，例如企业为了扩大生产而需要购买多余的排污指标。此外，排污企业还应包括，在总量控制区内，新建的需要取得排污权的企业。

外国的排污权交易制度注重公众的参与。美国的排污权交易主体，不局限于排污企业，而且包括了普通民众和社会组织。实践中经常存在这样的情况，民众和社会组织自发筹集资金，在购得排污权后，往往冻结并将其慢慢退出市场，这样能减少污染物的排放，从而改善当地的环境质量，同时，他们的加入也对排污权交易市场的繁荣起到了促进作用。

本文认为，在制度建立伊始，排污权交易的适格主体不应包括组织和个人，首先，普通民众和其他社会组织并非真正的交易主体，他们的购买行为可能导致真正需要排污权的企业无法购得所需排污权，从而致使企业发展步入困境，对当地的经济产生不良影响。其次，投机分子的加入，可能导致刚刚萌芽的交易市场增加不稳定性。

三、排污权交易的立法层级与属性

著名环境资源法学家蔡守秋认为，排污权交易离不开法律的支撑，为了使排污权交易制度顺利实行，应该创造基本的条件，例如，应该在法律层面确立排污权，并且对富余排污权的交易进行保护，法律确定交易的主体与客体，并且规定排污权交易市场运行机制。这些问题指明了我国对该制度立法的努力方向，但在探讨排污权交易立法的内容时，我们的首要任务是确定排污权交易立法的层级和公私属性。

为了加快排污权交易制度在我国的确立，制定排污权交易的单行性立法是有必要的，此处的单行法，是调整人们在保护改善和利用环境，防止污染的法律规范体系下的一个部门规章，我国已经在《大气污染防治法》和《水污染防治法》中规定了排污权交易的基础，《立法法》规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项”。所以，先由环境保护部制定《排污权交易办法》具有法律依据也最具效率，成熟之后再由国务院或者全国人大常委会制定效力等级更高的法律，《排污权交易办法》应该包括以下内容：排污权交易原则、交易范围、总量的确定和初始分配、交易主体、交易市场的建立、政府监管管理、违反排污权交易的法律责任等几个方面。

公法以国家利益为本位，私法以个人利益为本位，社会法以社会利益为本位。前文已经论述，排污权是兼具公权属性与私权属性的，在排污权交易的一级市场，即排污权分配环节的法律规定，影响了公共利益，具有公法属性，而对于平等的企业之间进行交易的法律规定，又具有私法性质，故而，排污权交易立法属于社会法的范畴，因其法律是对公民的社会权利的保障。

四、结论

环境保护手段众多，各自都有其自身的优点与不足，我们并不能以一种手段的优越性去否定另一种手段，也不能因为一种手段存在缺陷就否定其存在的意义，只要能够促进环境的保护，那么这方法就有存在的意义。从传统经验来看，片面强调行政手段或是过分倚重经济激励手段都是不科学的。协调运用行政管制手段和经济激励手段是我国最为科学的保护环境的方法。

排污权交易制度在环境保护方面，展现了许多传统的行政手段无法比拟的优越性，同时，排污权交易的运用也为我国采用更为合理的方式治理环境问题提供了新的思路，这符合党的十八大以来强调的生态经济的发展要求，虽然我国的排污权交易工作还不完善，相关的制度构建与配套设施也并未达标，但是，通过国家在东南沿海的试点和对国外先进经验的借鉴，我们还是应该看到该制度广阔的市场前景，相信通过各方努力，排污权交易制度在不久的将来在环境保护工作领域一定能大有作为。

参考文献

[1]吕忠梅.论环境使用权交易制度[J]，载《政法论坛》2000(4)

[2]王小龙.排污权交易研究——一个环境法学的视角[M]．法律出版社，2008(12)

[3]黄晟.排污权交易制度研究——兼论排污权交易制度在我国的完善,中国海洋大学硕士论文

[4]蔡守秋.论排污权交易的法律问题[J].载河南大学学报(社会科学版),2003(5)

[5]蒋亚娟.排污权交易法律问题研究[D]， 湖南师范大学硕士论文

[6]黄维娜.论排污权交易制度及其法律构建，广西师范大学硕士论文

Title: Legal Issues of emissions trading under the framework of ecological civilization

Abstract: In order to solve environmental problem, there are two ways, one is the adminstrative measure, he other is economic ways. since the refrom and opening up, with the economic developing, our country’s environmental situation is very serious, the reason why so many people is that we solve this problem too dependent on adminstrative means, it couldn’t make the pollute company reduce it emission. Emissions trading can be said that most market mechanisms , but there is no unified legal protection become a bottleneck in the development of emissions trading in China, this paper will try to solve some basic ET problem,we hope it will have a good influence on the later study.

Key words: environment use right; main trading; The legislative level