环境基本法中基本原则的立法探析

叶媛博 （中山大学法学院）

摘要：环境法基本原则对环境法体系建设和司法实践具有重要的指导作用。我国环境法基本原则是学者在参考和借鉴国际环境法基本原则的基础上，结合我国环境保护立法归纳概括得出的。由于没有较高位阶的立法规定，现行环境法基本原则存在表述不一致、内容拘于现有立法框架、无法充分体现环境法价值理念等缺陷。纵观外国环境法，大陆法系国家的环境基本法或环境法典中基本都有环境法基本原则的专门规定。在全球环境法形成的大趋势下，环境法基本原则的内容也呈现出明显的趋同性；而不同的法律文化和环境法治背景又使得各国环境法基本原则立法技术极具个性化。目前，具有我国环境基本法地位的《环境保护法》正面临修改，利用这一契机，在学习和借鉴外国环境法基本原则的基础上通过立法明确我国环境法基本原则是环境基本法修改的重要任务之一。

关键词：环境法基本原则 外国环境法 内容趋同性 立法技术差异性 立法建议

环境基本法是体现一国环境保护立法中最根本的理念、制度和规范的综合性法律。环境基本法的组成一般包括环境保护的范围、目标、基本原则、环境标准、相关制度和具体规范。其中，基本原则一方面反映了环境法的立法目的和环境保护思想；另一方面具体指导环境法律制度和规范的确立与实施，在环境法体系中起着承上起下的重要作用。我国《环境保护法》自1989年实施以来，其基本法的实质地位得到了多方面的认可。当前，《环境保护法》正面临修改，应当利用这一契机，在我国环境基本法中确立环境法的基本原则。

一、环境基本法确立基本原则的必要性 部门法基本原则通常是具有根本性和普遍性的法律规则，是我国部门法理论研究的重要内容之一。基本原则的法律确认分为直接确认和间接确认两种方式。直接确认是以立法明文规定基本原则，一般规定在部门基本法的总则部分，如我国《民法通则》所确立的民法基本原则；间接确认是指由一个或几个具体的法律条文间接反映出原则的内容，继而通过总结归纳提练出基本原则。这些反映基本原则的条文即包括基本法，也包括单行立法或政策性法规、规章等。我国现行环境法基本原则的法律确认基本属于间接确认，是在参考和借鉴国际环境法基本原则的基础上，结合我国环境保护立法，由学者归纳概括出来的。一般而言，主要包括以下几项原则：环境保护与经济、社会协调发展原则（又称为协调发展原则）；预防为主、防治结合、综合治理原则；环境资源的开发、利用和保护、改善相结合原则；环境责任原则；环境民主原则。[1]经过环境法学者多年的完善和提练，我国环境法基本原则已经相对确立，出现在各类环境法教材和书籍中。然而，现行的环境法基本原则仍然存在一些问题：

其一，原则的表述不一致，缺乏稳定性。由于体现环境法基本原则的法律规范分布较为零散、法律位阶不高，因此对原则的总结归纳具有较大的任意性。学者们虽然对几项原则基本达成一致，但对原则的表述和解释各有不同。如环境责任原则是谁污染谁负担、谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁利用谁补偿等一系列原则的总和，但由于该原则的表述缺乏法律规范性，所以常被环境资源有偿使用原则[2]，损害环境者付费原则[3]，开发者养护、污染者治理[4]等体现单个方面的环境法上责任的原则所代替；同样，环境民主原则在其他环境法著作中又被称为公民参与原则[5]、依靠群众原则[6]、公众参与原则[7]等。原则的稳定性是其普遍适用的基础，原则表述的不统一直接影响到对原则内涵的理解，进而影响到原则的适用。

其二，原则的内容过于局限于现有法律框架，缺乏前瞻性。我国环境法的基本原则，自20世纪70年代末开始研究，90年代学界基本达成一致的观点。[8]近二十年来，环境法处在从传统向现代的快速转变之中，新形势、新问题、新挑战需要具有灵活性、前瞻性、预见性的原则指导环境保护立法和司法。由于没有明确的基本原则的立法，现行环境法基本原则的归纳总结仅局限于现有的立法框架，无法注入对环境保护工作具有长远影响的新理论。有学者已经意识到了这一点，认为鉴于我国目前所面临的严峻环境形势，应当果断跳出现有立法框架，从理论上对环境法基本原则进行新的变革，如将协调发展原则转变为环境优先原则，预防为主、防治结合原则转变为风险防范原则^[9]。将物种平等原则、代际公平原则也纳入环境法基本原则中[10]。

其三，原则未能充分体现出环境法的价值理念。环境法经过近三十年的迅速发展，形成了一系列独特的理论，包括可持续发展观、环境权理论、非人类中心主义伦理观等等。这些理论通过国际环境会议、国际条约影响着各国环境法的形成和走向。“法律原则是规则和价值观念的会合点”[11] 国外环境法基本原则通常包含在环境基本法的总则部分，直接体现本国环境保护的基本理念。而我国现行环境法基本原则产生于的各级环境法律规范中，具有工具性较强，价值性较弱的特点。除协调发展原则与可持续发展观中环境与发展一体化原则相关外，其余原则均未能体现出代内公平、代际公平等可持续发展的理念，以及保护公民环境权、尊重自然环境内在价值等理念。

我国环境法基本原则存在以上争议和问题的根源，在于原则没有较高位阶法律的明文规定，很大程度上只是学者在国际环境法基本原则的基础上，以我国现行环境立法为依据而设定的。不具备稳定性、前瞻性和价值性的环境法基本原则自然缺乏法律适用性和司法实践功能。“即难以帮助法官进行司法解释和法律推理，也难以弥补法律规则不足的制定法在司法实践中的缺陷。”[12]然而，人类的科学技术在不断进步，对自然环境的改造和认识也在逐步深化，环境问题的多变性与环境法稳定性之间的错位和空白亟需相对灵活而富有理性依据的环境法基本原则的弥补。在环境基本法中确立环境法基本原则，是解决以上问题的关键。

二、外国环境法基本原则的立法趋势 英美法系国家的环境成文法中罕见环境法原则的提法，主要由法官在司法活动中通过判例形成一些适用于环境司法的普通法原则。[13]而大陆法系国家的环境法典和环境基本法中，几乎都出现了环境法基本原则的专门规定。如法国、德国、瑞典等国家在环境法典的总则部分规定了基本原则。丹麦、荷兰、比利时、日本、韩国、利比亚、津巴布韦等国家在环境基本法的总则部分规定了基本原则。纵观外国环境法基本原则立法，原则内容的趋同化和立法技术的多元化是其发展的两大趋势。

（一）内容的趋同性 外国环境法基本原则立法内容的趋同性主要表现在以下两点：

第一，原则的范围广泛。基本原则所涉及范围的广泛和细微是外国环境法基本原则发展的趋势之一，原则的内容即包括生态环境保护、代际代内公平、生物多样性保护等体现生态环境和人类自身价值的原则；还包括采取经济激励措施、成本——效益评价、最低污染标准、使用最佳可得技术等与环境保护技术有关的原则，部分国家甚至将具体的环境保护制度，如环境影响评价制度、环境规划制度都作为环境法的基本原则。在这一趋势下，各国基本原则的数量迅速居于部门法首位，多达十条以上原则的国家比比皆是，俄罗斯《联邦环境保护法》中的基本原则甚至有二十三条之多。这种现象的产生是环境法所具有的科学技术性、公益性以及特殊调整对象等特征，与环境法所处的特殊历史阶段相叠加的结果。部门法的基本原则首先要体现部门法的特征，作为交叉学科的环境法具有不同于其它部门法的独特的学科理论和方法。在环境法迅猛发展的这一时期，环境法基本原则充分吸收了这些宝贵的思想和技术结晶，并试图将其在立法中尽可能全面的体现出来，结果必然造成了环境法基本原则的爆炸式发展。这一现象对环境法的发展有利有弊。利在于原则范围的广泛性在立法上扩大了环境法的关怀主体，将生态系统中的各种生命体都纳入法律保护之下，为今后立法的发挥提供了理论基础和各种可能性。弊在于技术性原则和制度性原则过于细致的规定混淆了原则与规范之间的界限，降低了原则的权威性和灵活性。

第二，部分原则的共有。包括可持续发展（Sustainable Development Principle）、预防原则（Pollution Prevention Principle）、污染者负担（Polluter Pays Principle）、公众参与（Public Participation）、风险预防（Precautionary Principle）在内的一些原则是外国环境法基本原则中的共有原则。这些原则的起源各不相同，但都经历了“国际化”的发展阶段。如可持续发展原则由世界环境与发展委员会在1987年的报告《我们共同的未来》中首次提出；预防原则最初是为了防止环境损害发展，适用于国内环境法的一项原则；[14]污染者负担原则是国际经济与合作组织（OECD）为了控制成本平衡，防止国际贸易扭曲于1972年提出；[15]公众参与原则产生于美国《环境基本法》中环境影响评价制度。这些原则经过里约环境会议等几次重要国际环境会议的确认和各类国际环境公约、宣言的反复使用，逐渐被各国了解和接受，最终成为环境法的基本原则。基本原则的共有性，是全球环境法形成的特征之一。其直接原则在于各国之间立法的借鉴与移植，以及国内环境法与国际环境法之间的垂直借鉴。[16]根本原因则是各国面临环境问题的共同性和环境科学技术的普世性使得可持续发展等环境价值理念能够得到国际社会的一致认可，从而使承载着这些价值理念的环境法基本原则呈现出共有化的趋势。

（二）立法技术的差异性 立法技术是用来完整、确切的表达立法内容的法律技术，立法技术包括立法精神、法律语言、逻辑衔接、立法体系等丰富的内容。外国环境法基本原则通常作为环境基本法或环境法典的一个组成单元规定在总则部分，其差异性主要体现在立法体系和立法语言两个方面。

第一，在立法体系方面，从原则整体立法来看，有的国家以专章规定基本原则，每项原则单独为一个法条；有的国家将所有原则规定在同一法条内，每项原则单独为一款。从各项原则的立法来看，各国的立法体系又可以归纳为总、总——分、分——分三种模式。第一种模式为外国环境法基本原则立法的常见模式，即每项原则以一个短语、一句话或一段话单独规定为一条或一款；第二种模式是在第一种模式的基础上，在条下设款或在款下设点，将一项原则又分为几个小原则展开论述；第三种模式是较为少见，是将表达同一内容的一项原则分为几项原则分别以条、款的形式与其它原则并列规定。以“合理利用自然资源原则”为例，蒙古环境法基本原则第三条规定：“采用适当、科学、合理的方法使用自然资源”；塞尔维亚环境法基本原则第三条以三款规定该原则：“ = 1 \* GB3 ①自然资源的使用应当保护其地质、生物、自然、景观价值 = 2 \* GB3 ②对于可再生资源，应当以可持续的方式利用 = 3 \* GB3 ③对于不可再生资源，应当以不使其耗竭的方式利用”；墨西哥环境法基本原则则用第七条、第八条两条原则规定合理利用原则，第七条：“开采可再生的自然资源，应当保证他们的多样性和可再生性”第八条：“开采不可再生资源，应当防止耗竭和造成不利的生态效应”。

第二，在立法语言方面，差异性首先表现在对原则的表述方式方面。常见的表述方式有三种，第一种是以一个名词短语表达一项原则。如罗马尼亚环境法基本原则：“风险预防原则；保护生物多样性原则；污染者负担原则；建立国家综合监测系统原则……”；第二种方式是以一段话描述一项原则，如津巴布韦环境法基本原则第一条将“系统化管理原则”表述为：“因为环境要素具有相关性，所以环境管理必须采用系统化、综合性的手段选择可行的措施。”第三种方式是前两者的结合，用表达原则名称的名词短语搭配原则的描述性语言，如格鲁吉亚环境法基本原则第一条：“风险预防原则：在规划或实施规划的过程中，行为主体应当采取适当的措施降低或防止对人体健康和环境不利的负面影响。”除表述方式不同外，各国对相同原则的描述语言也略有差异。以“公众参与原则”为例，阿尔马尼亚表述为“公共组织与公民参与环境保护”、保加利亚表述为：“有关环境保护的决策要求公众参与和信息公开”；俄罗斯环境法基本原则表述为：“公民、社会和其它非商业团体有参与解决环境问题的任务”。

立法技术的差异一方面与各国立法习惯、法律文化背景有关；另一方面与各国国内环境保护状态及环境法治发展程度也密切相关。不同的立法体系和立法语言，直接影响着基本原则的立法技术特征：非规范性、模糊性和衡平性。非规范性是指基本原则无法直接适用，需要具体法律规范进行解释适用；模糊性是指对不确定的规制对象所采取的不精确的规定；衡平性是对现有的存在缺陷的法律规范的补正或纠偏。[17]巧妙的运用立法技术，就可以实现适用于本国环境法治的基本原则立法技术特征，这正是外国环境法基本原则立法技术呈现出多元化趋势的根本原因。

三、我国环境基本法中基本原则的立法建议 “原则不是被应用于自然界和人类历史，而是从它们中抽象出来的；不是自然界和人类去适应原则，而是原则只有在符合自然界和历史的情况下才是正确的。”[18]我国环境基本法基本原则的确立，一方面应当考虑我国现阶段的自然环境状况、社会法治背景和环境法实践，另一方面应当反映当前人类社会先进的环境保护理念和价值观，学习和吸收外国环境法基本原则的立法经验。

（一）关于确立立法精神的建议 环境法基本原则立法应当遵循一定的立法精神或立法原则。

首先，确保环境法基本原则的在环境法体系中的最高法律位阶。我国尚没有编纂环境法典的立法计划，但具有环境基本法地位的《环境保护法》正面临修改，应当在新修订的《环境保护法》总则中确立环境法基本原则。一方面弥补了一直以来我国环境法基本原则空缺的状态，实现了我国环境法体系的完整性要求；另一方面赋予了环境法基本原则法的强制性和拘束力，使其具有凌驾于普通环境法律规范之上的法律地位，从而实现其对立法和司法活动的补充、指导作用。

其次，环境法基本原则应当体现环境法的基本特点和价值理念。环境法与经济法、行政法等法律部门有千丝万缕的联系，然而在我国，环境法是独立的法律部门，具有独特的保护对象和综合性、科学技术性、公益性等法律特征。环境法基本原则应当体现环境法的基本特点，避免与一般的法律原则、司法原则或其他部门法原则相混淆。同时，可持续发展观、非人类中心主义伦理思想以及公民环境权等理论是近年来形成的新的环境法理论，“法原则本身就是具体化之抽象普遍拘束力的一般法律理念” [19]，体现环境法基本价值理念的原则才不失为具有先进性和前瞻性的环境法基本原则。

最后，环境法基本原则应当附合基本原则的根本性、普遍性特征。基本原则不同于具体原则，“基本原则体现法的本质和根本价值，是整个法律活动的指导思想和出发点，构成法律体系的灵魂。具体原则只构成某一领域的指导思想和出发点。”[20]环境法基本原则应当对整个环境法律体系和环境法制建设具有普遍的指导作用。环境法基本原则根本性、普遍性的特征一方面要求原则的设立要综合考虑各种环境要素，将自然生态环境作为一个整体加以保护；另一方面决定了其内容不适宜过于具体或细致，可以在具体适用时再结合相应的法律条文加以具体化。

（二）关于完善立法内容的建议 立法设立环境法基本原则，不必局限于我国现有环境立法框架。可以在附合我国社会背景和现阶段环境法治建设的基础上，贯彻以上立法精神，借鉴国外环境法基本原则的立法内容，从以下几个方面完善我国现行环境法基本原则的内容：

第一，改变基本原则组成，增设价值性原则。与外国环境法基本原则组成相比，我国环境法基本原则以工具性原则为主。其原因一方面在于我国环境法基本原则是从普通环境法律条文中提练得出的，实用性强于价值性；另一方面是受到我国经济发展过程中长期忽视人类和自然环境自身价值的思想的影响。环境法基本原则中“人类享有健康、安全的环境”、“代内公平”、“代际公平”等原则是体现人的价值的原则；“环境优先原则”、“保护生物多样性原则”、“尊重自然价值原则”和“生态完整性原则”是体现生态的价值的原则。价值性原则是以立法的形式确立环境法价值理念的重要途径，扩展了环境法的关怀对象，并为环境保护立法和司法提供了重要价值指引和广阔的立法空间。在我国经济转型的新的发展时期，有必要在环境法基本原则中增设价值性原则，弥补现有环境法基本原则的局限性。

第二，借鉴国外发展较为成熟的原则。我国学者归纳的几项主要环境法基本原则与国际社会所共有的环境法基本原则基本相附，如协调发展原则是可持续发展原则的组成部分；预防为主、防治结合、综合治理原则与预防原则、污染防治原则相似；环境资源的开发、利用和保护、改善相结合原则与自然资源持续利用原则相同；环境责任原则与污染者负担原则对应；环境民主原则与公众参与相关。在此基础上，我国可以选择性的借鉴外国环境法基本原则其他发展较为成熟和有效的主流环境法基本原则，如风险预防原则、系统化管理原则。风险预防原则产生于德国国内法，里约会议确立了它在国际环境法中的地位，[21]从此频繁出现在国际法律文件和各国国内环境法基本原则中。[22]风险预防原则为解决科学证据不足时的环境保护措施选择问题提供了有效的指引，是应对气候变化立法的主要指导原则，应当确立为我国环境法基本原则。系统化管理原则是近年来受到广泛关注的体现“大生态观”的原则，指将包括人类在内的生态系统作为整体系统规划、综合管理。我国的环境影响评价、环境规划、三同时等制度都与系统化管理原则相关，有必要将其确立与我国环境法基本原则。

第三，选择附合我国自然条件和环境保护现状的原则。环境法基本原则的设立与国际社会环境法基本原则发展大趋势接轨的意义一方面在于能够直接利用经过验证的有效的原则，节约了立法成本；另一方面也为今后原则的发展动态、相关制度的演进提供了重要的比较和参考基础。然而，任何事情都有两面性。在外国环境法基本原则内容趋同的大趋势下，基于各国地理环境和社会发展程度而产生的差异性也非常明显。我国是世界占地面积第三、人口总数第二的超级大国。地域广阔，地质环境多样，人口众多，人均资源有限。环境法基本原则的确立应当充分考虑我国的环境和发展特点，选择适合于我国自然条件和社会背景的原则。例如，针对物种众多、环境脆弱区域比例较大的地理环境特点，可以选择设立生物多样性保护、生态环境脆弱区域的特殊保护原则；针对人均资源稀少、环境污染严重的问题，可以设立资源节约利用原则、污染防治原则等。

（三）关于采用立法技术的建议 鉴于原则根本性、普遍性的基本特征，以及立法的稳定性、适用的灵活性等基本要求，原则整体的立法体系和立法语言选择应当附合以下两个条件：一是表述简明扼要，概念可以模糊但内涵必须清晰，便于原则的理解和适用。二是各原则之间要相互独立，禁止出现内涵一致或相互包含的原则。据此，我国环境法基本原则立法应当在环境基本法总则部分，以每一法条对应一项原则或同一法条之内，每一款项对应一项原则的方式列出。表达同一内容的原则单独为条或款，原则之间相互独立。原则立法语言即不能过于简单也不能过于具体和复杂，以解释清楚原则内涵为准。对于原则立法技术特征，以非规范性、模糊性、衡平性的一般法律原则特征为主，在此基础上对各原则立法技术特征的把握，需要立足于现行环境立法体系、环境保护实践加以考量。如果该原则已经形成了较为成熟的配套法律规范或法律制度，那么对原则的表述可以相对精确一些，以避免扩大自由裁量权对法治构成威胁。但同时也应当注意避免过于具体的制度性原则的出现；如果某项原则在立法中尚且缺乏相关规定或制度支撑，则对原则的表述应当尽量选择具有开放性、框架性的语言，即能确定指导这一方面立法和司法的原则又为今后的立法和司法提供了探索空间。

Legislation of Basic Principle in the Environmental Basic Law

Abstract: The basic principles of Environmental law have an important guiding role in environmental law system and judicial practice. Chinas environmental law basic principle is summarized and concluded by scholars according to international environmental law. Because there is no higher legislation status, the existing environmental law basic principle is expressed not consistent, limited to existing legislation, unable to fully embody the value of environmental law. Throughout the foreign environmental law, most of the environmental basic law or code of basic environmental law in civil law countries has the special provisions of basic principles. Under the trend of global environmental law is formed. The content of the basic principles of environmental law also presents obvious convergence; And the legislation technology of environmental law basic principle are highly personalized because of the different legal culture and environmental protection background. At present, Legislators will amend the “environmental protection act”, taking advantage of this opportunity to establish the environmental law basic principles is one of the important tasks of environmental basic law modification.

Key words: Basic principles of environmental law; International environmental law; Content convergence; Legislation technology difference; Legislative proposals

[1] 蔡守秋《环境资源法教程》，高等教育出版社2004年版，第100-123页。

[2] 李爱年、周训芳《环境法》，湖南人民出版社2004年版，第97-102页。

[3] 王灿发：《环境法教程》，中国政法大学出版社1997年版，第83-87页。

[4] 汪劲著：《中国环境法原理》，北京大学出版社2000年版，第91-96页。

[5] 同2，第102-107页。

[6] 同3，第102-106页。

[7] 同4，第80-83页。

[8] 马骧聪：“环境法学研究述评”，载《中国法学研究年鉴》1991年卷。

[9] 王灿发“环境污染事件频发力促环境法基本原则根本转变”，载《绿叶》2010年第9期。

[10] 曹明德、黄锡生主编《环境资源法》，中信出版社2004年版，第33-37页。

[11] N. MacComick and O. Weinberger: An Instituional Theory of Law-New Approaches to Legal Positivism, P. D. Reidel Publishing Company, 1986, p. 73. 转引自张文显《法哲学范畴研究》，2003年版，第54页。

[12] 柯坚“环境法原则之思考”，载《中山大学学报（社会科学版）》，2011年第3期。

[13] 同12

[14] 蔡守秋：《环境资源法》湖南大学出版社2005年版，第475-476页。（基斯《国际环境法》中）

[15] See: Guiding Principles Concerning International Economic Aspects of Environmental Policies, annex, Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) Doc. C(72)128 (May 26, 1972)

[16] Hoffmann L. Role of economic instruments to reduce carbon emissions and their implementation: a comparison of environmental policies in New Zealand and Germany. New Zealand Journal of Environmental Law, 2006, 10:155，转载自吴宇《论全球环境法的形成与实现》科学出版社2012年版，第192-193页。

[17] 参见徐国栋：《民法基本原则解释》，中国政法大学出版社2004年版，第14-31页。

[18] 恩格斯著：《反杜林论》，人民出版社1999年版，第373页。

[19] 陈慈阳《环境法总论》，中国政法大学出版社2003年版，第168-169页。

[20] 张文显“规则·原则·概念——论法的模式”，载《现代法学》1989年第3期。

[21] 《里约宣言》第15条将“风险预防”规定为：“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施。遇有严重或者不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”。

[22] 亚历山大·斯基著：《国际环境法》，法律出版社2007年版，第93页：“1990 年以后通过的所有关于环境保护的国际法律文件几乎都规定了风险预防原则”。