自然保护区参与式生态补偿机制研究

李苗苗 任世丹 （西南政法大学，重庆市）

摘要：我国当前自然保护区生态补偿存在一系列突出问题，参与式方法的运用是解决之道。在对参与式生态补偿机制概念厘定基础上，论述了我国自然保护区构建参与式生态补偿机制的正当性，进而针对我国自然保护区参与式生态补偿机制构建的主要问题如管理模式、民主决策、利益分配、责任负担等方面进行了解析。

关键词：自然保护区 生态补偿 参与

自然保护区生态补偿制度设计的初衷即是为了协调保护区发展与社区生计的利益冲突，然而纵观国内外关于自然保护区生态补偿的理论与实证研究，不难发现当前自然保护区生态补偿存在的突出问题即是参与不足，即并没有真正落实在以人为本的可持续发展观念的指导下解决社区普遍贫困的问题。因而自然保护区参与式生态补偿机制的构建对我国自然保护区生态补偿中突出问题的解决具有重要意义。

一、参与式生态补偿机制的概念厘定 在我国生态补偿在不同时期不同环境下具有不同的含义。我国学者最初理解的生态补偿实际上是由生态环境加害者付出赔偿的代名词，是指为了控制生态破坏而征收的费用，目的是使外部成本内部化，或者把征收生态环境补偿费看作是对自然生态环境价值进行的补偿，这种收费的作用在于它提供了一种减少对生态环境损害的经济制约手段。20世纪90年代后期，政府全面启动了以生态环境建设为主的生态工程建设，人们更多的将生态补偿理解为对生态环境环保、建设者的财政转移补偿机制，将生态补偿机制看成是调动生态建设积极性，促进环境保护的利益驱动机制，激励机制和协调机制。[1]目前对于生态补偿较为普遍的定义方法为：生态补偿是指通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿），提高该行为的成本（或收益），从而激励损害（或保护）行为的主体减少（或增加）和由此行为带来的外部不经济性（或外部经济性），达到保护资源的目的。[2]本文认为生态补偿与生态赔偿有着完全不同的功能价值取向，生态赔偿是为了抑制外部不经济性，生态补偿是针对外部经济性。在定义生态补偿定义时应注意区别于生态赔偿，将环境污染等负外部性行为排除在外，因为这些负外部性行为可以通过污染者付费制度或环境侵权等制度解决，而生态补偿应集中精力解决好正外部性外溢行为。即生态补偿定义为：是指通过对保护资源环境的行为进行补偿，提高该行为的收益，从而激励保护行为的主体增加由此行为带来的外部经济性，达到保护资源的目的。

20世纪80年代以来，随着人们对农村发展中“基层参与”概念的重新认识，社区为基础的自然资源管理（CBNRM）作为实现农村自然资源的可持续利用与管理的方式和分析路径逐渐在全球范围内得到广泛的认可和实践。CBNRM方法的一个核心特征是，它注重将自然科学方面的专业技能和社会科学方面的专业视角进行系统整合，从而将社区的决策过程与上级机构的决策力量以及整体的背景环境相结合。基于受决策影响的人应该参与决策过程这样的民主理念，CBNRM旨在将大多数决策权和对重要资源的控制权转交给社区，强调当地资源使用者在社区在识别资源、明确社区发展的优先权、选择采用适当的技术和实施管理方面应扮演着主要角色。CBNRM基本要素包括管理机制的建立、合作伙伴关系的建立、赋权、能力的培养和性别主流化等方面。“参与”是CBNRM方法的一个核心概念。当地社区居民参与的哲学依据是当地人最了解他们自己的资源及其存在的问题，他们也有知识和技能解决存在的问题管理和利用好自己的资源。世界银行[1]认为参与（PATIICIPATION)是一个过程，通过这一过程，利益相关者（stakeholders)可以共同影响并控制发展的导向、决策权和他们所控制的资源。具体来讲，参与指受益群体（当地社区、当地政府和其他有关的机构和组织）主动介入资源管理整个过程，包括管理问题的诊断、分析、决策和行动，以及利益和风险的共享。同时，参与也是乡土知识的应用与创新和当地社区对资源的利用与控制的过程。此外，更重要的是，参与也是能力建设、赋权和机制建立的过程。[3]

参与式生态补偿机制是指将生态补偿与社区自然资源管理中的参与式方法向结合从而通过市场公平机制和参与式利益协调机制调节利益相关者利益关系的一种制度安排。以保护和可持续利用自然保护区生态系统服务功能为目的，由自然资源使用人或生态服务受益人在合法利用自然资源或生态服务时相资源所有者或生态服务提供者支付相应费用。居民根据协商原则参与生态资源管理以及根据公平原则参与生态资源的利益分配。[4]

二、自然保护区参与式生态补偿机制构建之正当性 （一）我国自然保护区生态补偿现状分析 自然保护区[2]，是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。我国政府一直非常重视自然保护区工作。1956年，在第一届全国人大第三次会议上，一些科学家提出了“请政府在全国各省（区）划定天然森林禁伐区，保护自然植被以供科学研究的需要”的提案，国务院责成林业部门会同中国科学院等部门研究办理。同年10月，《天然森林禁伐区（自然保护区）划定草案》发布。1956年我国建立了第一个自然保护区──广东肇庆鼎湖山自然保护区。在近40年的时间内，特别是80年代以来，自然保护区事业发展很快，在全国初步建成一个类型比较齐全的自然保护区网络。 根据环境保护部于2012年6月发布的《2011年中国环境状况》，截至2011年底，全国（不含香港、澳门特别行政区和台湾地区）已建立各种类型、不同级别的自然保护区2640个，总面积约14971万公顷，其中陆域面积约14333万公顷，占国土面积的14.9%。其中，国家级自然保护区335个，面积9315万公顷。目前中国70%的陆地生态系统种类、80%的野生动物和60%的高等植物，特别是国家重点保护的珍稀濒危动植物绝大多数都在自然保护区里得到较好的保护。这对保护自然资源和生态环境，特别是保护珍稀濒危物种发挥了重要作用，但现有自然保护区的数量、面积和管理现状同我国拥有的生物多样性及各类自然资源的丰富程度相比，是远不相适应的，因此现有自然保护区建设和管理必须得到进一步加强。目前我国自然保护区的存在最突出的矛盾是社区与保护区的矛盾。[5]这根源于社区的贫困。我国对自然保护区封闭式的强制管理，即禁止开发的性质，再加上我国80%左右的自然保护区分布在贫困的西部地区，由于经济基础落后、基础设施不完善、思想文化封闭等原因致使保护区当地居民仍保留着传统的资源利用方式和生产生活方式，对保护区内的资源存在相当程度的依赖，限制了社区对自然保护区资源的有效利用，进而使得保护区居民承担相应的成本付出和机会损失，然而自然保护区在涵养水源、保持水土、改善环境和保持生态平衡等正向的外部效益却由其他区域共享，对社区居民来讲这无疑是不公平的。因此在自然保护区实行生态补偿制度，可以有效协调利益缓解社区贫困，促进区际和谐，维护社会公平，促进自然保护区可持续发展。

我国的自然保护区生态补偿思想始于70年代四川省著名的道教圣地青城山。由于护林人员工资不到位，放松了管理，乱砍滥伐现象十分严重。成都市政府决定讲青城山门票收入的30%用于护林，从而使青城山的森林状况很快好转。1989年国家林业部门以此为契机在四川乐山召开了一个有关森林自然保护区生态效益补偿的研讨会，正式开始了探索建立生态效益补偿机制的历史进程。经过20多年的探索，我国自然保护区生态补偿试点已经在全国范围大规模正式展开，但是机制建设仍处于零星层面，系统的实施机制并没有有效建立起来，2004年出台了《中央森林生态效益补偿基金管理办法》、2007年8月24日国家环保总局发布《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》（环发【2007】130号）、面对全国大规模的试点，法律理论研究和制度设计再次走到了实践后面，这种活力能强烈吸引利益相关者参与进来，这也是自然保护区生态补偿中采用参与式方法的一个前提。

目前我国自然保护区生态补偿存在首要问题是补偿的非参与性。[6] 首先，是主体的参与性不够。自然保护区生态服务的受益者众多，而自然保护区内又往往有居民聚居，如果自然保护区补偿机制中受益者仅仅划定为国家政府，而受偿者不涵盖以自然保护区资源为生存和发展来源的当地居民，那么这种封闭式的补偿方法肯定不适应自然保护区建设党的特点。其次，目前补偿机制设计和实施过程缺少利益主体和一些民间组织的充分和深度参与，而实际操作中又强调自上而下的执行方式，因而没有充分考虑各地的地情地貌民情民风、民族习惯法以及民族法文化意识，忽视政策对象行为影响因素和行为模式的特点。

（二）参与式生态补偿的优势 CBNRM优势主要表现为当地人参与资源管理的优势[7]：1管理的有效性，当地人与资源有最直接、密切的关系，他们在很多方面依赖这些资源，因而是最有效的管理者；2从影响方面考虑，当地社区村民的升级活动对资源有直接影响，因而应该让村民尽可能参与资源管理;3从公平角度考虑，让当地居民管理，利于他们直接利用这些资源，从而缓解当地的贫困;4从生计角度考虑，资源是当地居民生计的主要来源，有重要的社会保障功能;5从管理能力方面考虑，实践上看确实能提高管理质量，比政府单独管理效果好，成本低，政府管理很难照顾到各社区的生计和文化差异，因而损害社区居民利益;6生物多样性来看，当地居民比工业或环保部门更重视资源质量，利用生物多样性保护;7治理的角度，让社区组织参与管理可以将很多新的管理原则引入当地的管理中，利于其他非政府的服务主体发挥功能。总而言之，自然保护区生态补偿运用参与式方法既可以解决社区居民生计，又可以降低管理成本提高管理质量，还可以增进对自然保护区生态环境的保护，从而促进自然保护区环境效益、经济效益和社会效益的协调发展。

三、自然保护区参与式生态补偿机制之主要问题解析 （一）管理模式 社区共管是一种强调参与的管理模式，社区共管[3]是指共同参与保护区保护管理方案的决策、实施和评估的过程，其主要目标是生物多样性保护和可持续社区发展的结合。社区共管的基本原则[4]是扩大参与性、提供激励机制、得到当地政府的支持、把保护和合理利用自然资源及社区的可持续发展联系在一起。共管中共同利益者的范围比较广泛，社区共管的参与方主要包括保护区、保护区内及周边社区地方政府及相关主管部门，此外有些自然保护区社区共管实践中也包括了商业机构或非政府组织。共管对象的理解表述有几种[5]，但实践中，共管的对象基本上是社区的资源（主要是周边社区的资源），保护区内属于集体或村民承包的土地及其上的资源部分地进入了共管的对象，而保护区中国家所有的土地及其上的资源基本不再共管之中。[8]

1995年，中国政府在全球环境基金（GEF）的资助下，开张了GEF中国自然保护区管理项目，第一次将社区共管的概念引入自然保护区的管理，经过十多年理论与实践的探索我国自然保护区社区共管积累了一定的经验。然而社区共管仍存在一系列问题：社区参与程度不高、共管经费不足、缺乏激励机制、社区更注重发展经济而忽略自然资源保护的责任、保护区未将社区工作真正地纳入重要的议事日程上来、社区共管人员缺乏必要的相关背景知识和共管经验、共管组织的法律地位有待明确等。自然保护区区域共管体系的建立是保护区管理部门开展有效保护管理工作的制度创新，其核心在于保护区与社区利益的协调。根据实践中对自然保护区建管理体系建立的探索以及取得的成效来看[6]，应建立由村民共管小组、乡级共管委员会和县级共管委员会组成的分级管理的区域自然保护决策和协调机构，以更好的自然保护区与周边社区的矛盾冲出，统筹区域自然保护、生态建设和社会经济发展。管理部门在直接或间接方法利用自然资源获取经济利益时要充分考虑社区的经济利益，尽快完善建立生态补偿机制，把社区利益真正纳入共管范围，利用经济激励与非经济激励相结合的方法提高社区参与共管的积极性，促进深度参与。

（二）民主决策 公众的环境保护权益主要表现在环境信息的知情权，环保决策的参与权、公众参与的救济权。知情权是前提，救济权是保障，参与决策的权利是保护公众环境权益的重要手段。从2005年开始，环保总局陆续推出了《环评公众参与办法》、《政府信息公开办法》和《环境信息公开条例》，使公众参与环境保护有法可依。此外《公众参与环境保护办法》也在积极的起草之中。《办法》草案改变了传统的宜粗不宜细的立法原则，而是主要从操作层面对涉及环保的各个环节和各个领域的公众参与程序进行了详细的规定，以期在环境保护领域建立公众知情权机制、表达机制、监督机制和救济机制。在自然保护区生态补偿相关决策中要充分运用参与式方法，积极吸纳社区以听证、问卷调查、专家咨询、座谈会、论证会等多种形式参与自然保护区生态补偿相关的立法工作与政策制定和规划编制。其中立法政策中关于生态补偿标准的确定，补偿费的收取和发放，优惠政策实施、税收减免等生态补偿的方式要充分考虑社区的意见和建议，建立完善的意见反馈机制。此外关于社区参与生态补偿决策的程序可以依据《公众参与环境保护办法》予以细化，使其更符合自然保护区的特点。

（三）利益分配 利益相关者，据Freeman与Clarkson表述，是指能够影响组织目标实现的或组织在目标实现过程中所能影响的团体或个人。自然保护区的利益相关者即是指能够影响自然保护区建设和发展，或受自然保护区建设和发展影响的个人和组织。自然保护区的主要利益相关者对自然保护区的建设和发展有直接影响，包括社区居民、自然资源管理机构、当地政府，此外非政府组织、企业、旅游者等也是潜在或预期利益相关者。不同的利益相关者有不同的需求取向，直接导致了利益相关者之间的利益冲突，这是我国自然保护区与社区冲突的关键原因，也是我国自然保护区生态补偿中存在的核心问题。因此，以共管委员会为平台，引入参与式方法，通过相关利益者之间的自由平等的协商，构建社区居民与自然保护区间利益共享机制以解决自然保护区与社区利益纠纷是我国自然保护区生态补偿的题中之义。

自然保护区参与式生态补偿中利益分配机制，要充分考虑社区居民的利益。以我国自然保护区生态补偿最普遍的生态旅游为例，1993年，国际生态旅游协会在定义生态旅游时，指出了它的两个重要本质，即“负责任”的旅游和“维系当地人生活”的旅游。1997年地球理事会（Earth council)、世界旅游组织(WTO)与世界旅游理事会(WTTC)联合制定并颁发的《关于旅游业的21世纪议程》中明确提出，把居民参与当做旅游发展过程中的一项重要内容和不可缺少的环节，可持续发展的旅游业必须保证社区成员，包括妇女和本地人，都能享受旅游所带来的益处，明确将社区居民作为关怀对象。[9]我国自然保护区生态旅游中有一些较为成功的利益分配的经验，如不断增加居民的就业机会和商业机会，防止本地市场被外地企业甚至跨国企业垄断，保障社区居民优先被雇佣的权利，旅游商品尽量采用本地原料进行加工，向居民开放为旅游者而兴建的服务设施和环保（回收水和废水处理等）设施，也有少量些保护区吸纳社区居民直接参与旅游的经营管理。我国自然保护区尚未形成较为稳定成熟的利益分配机制，但以下几个原则应是利益共享机制建立中应遵循的：一是公平，二是重点关注作为弱势群体的社区居民的利益，三是利益分配方式的可持续。

根据获益能力（access)理论，益能力分为两层:核心能力是直接的获益能力，多为生产要素，包括资本、劳动、自然资源、市场、技术和知识；外围能力是间接的，可以显著影响内层能力，从而影响价值产生和利益分配的能力，存在于政治和社会文化范畴，包括法律政策、国际政治力量、基于权力的社会地位和关系、文化和习惯习俗等。换而言之，外围获益能力深刻影响着利益分配格局，决定了利益分配的“游戏”规则。[10]在自然保护区生态补偿利益分配中，对于内层能力，社区跟规模化组织化的企业竞争时以及在与保护区利益博弈中具有先天的劣势，如果决策者听之任之，毫无疑问在拓展贫富差距的鸿沟的同时深化社区与保护区的利益冲突。为此，在自然保护区参与式生态补偿机制中，依据公平原则进行利益分配时在关注生产要素作用的同时，需着重关注法律政策制定实施中社区的参与，构建利于协调矛盾冲突的社会关系，充分发挥当地社区风俗习惯在保护自然资源等方面的作用。

（四）责任负担： 自然保护区参与式生态补偿在强调自然保护区各利益相关者平等参与决策、公平分配利益的同时，也必然重视约束监督机制的建立。根据政府生态责任运行机制的研究（李鸣，2007年）[11]，政府在生态环境保护方面承担从立法决策到实施等本应承担一系列的责任，然而现行立法却缺乏应有的系统的政府责任追究机制。自然保护区生态补偿中社区居民作为生态补偿最常见的受偿主体，在因为自然保护区建设管理丧失发展机会进而获得生态补偿的同时，也需为自己破坏自然保护区生态环境的行为承担环境侵权责任、污染者付费的责任甚至刑事责任。对补偿费收取发放、优惠政策实施、税收减免征收等生态补偿过程中政府机构及主管部门的工作提出意见和建议，对主管部门及工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等行为进行检举和控告。可以预期随着公益诉讼制度破冰，环境公益诉讼将在保护区生态环境保护方面发挥重要作用。

（五）其他相关方面 根据《2007年中国环境意识调查》、《环保民生指数2007》[7]可知，当前我国公民环保认知程度在不断提高，但环保参与能力差，责任意识不强，此外农民环保意识和环保行为普遍低于城市居民。根据民间环保组织自然之友在《中国环境发展报告2013》中公布的“2012中国公众参与环保十大事件”[8]再一次说明公众参与环境保护范围、参与力度与程度均有较大提高。在自然保护区社区基于对“政府主导”环保模式的认识，再加上“搭便车”心理的影响，社区居民很大程度上认为自然保护区的管理和发展是政府的事，他们更关注与自己生活或经济利益相关的环境问题，对于自身在自然保护区发展中应扮演的角色以及自身享有的权利缺乏清晰的认识。因此政府、社区管理机构等应承担起提高社区参与意识和参与能力的重任。相关组织机构可以通过信息公开、建立激励机制、榜样示范、完善公众参与方式等进行社区参与意识教育。其中激励机制值得深入探讨。包括经济激励以及非经济激励，如资金补贴、不断增加居民的就业机会和商业机会等。通过激励机制的运作使得个人或团体通过趋利避害来调整自己的行为提高参与意识。

自然保护区参与式生态补偿注重发挥社区乡土知识和乡土人才在生态补偿中的作用。然而由于我国自然保护区大多处于贫困的西部地区，社区居民受教育程度较低，参与能力受制于当地经济发展水平，在保护区利用自然资源进行盈利的过程中，往往只承担非技术性的工作，地位低工资低，不能充分的发挥参与的功效。因此以增进资源管理能力、自然资源利用技术、乡土知识创新等为主要内容的能力培养是参与式生态补偿的重要方面，也是自然保护区能否持续发展的考量标准。此外，自然保护区参与式生态补偿也应考虑性别的平衡与协调，如社区管理机构人员构成、决策阶段、利益分配、能力培养等环节都应充分考虑妇女的人数比例。赋予妇女与男性同等的权利，参与涉及自身利益的自然资源的管理并享有公平地分享经济利益与环保利益的机会。

参考文献：

[1] 《世界银行技术文件》（第139号），环境评价资料汇摘，国家环境保护局，1993.

[2] 参见《中华人民共和国自然保护区条例》（1994，国务院）第二条.

[3] 参见国家林业局野生动植物保护司的全球环境基金（EGF）中国自然保护区管理项目编写的《自然保护区社区共管指南》中对社区共管的定义.

[4] 参见国家林业局野生动植物保护司的全球环境基金（EGF）中国自然保护区管理项目编写的《自然保护区社区共管指南》中对社区共管原则的总结.

[5] 主要有以下三种观点，一是保护区资源，二是社区资源，三是保护区和社区资源.

[6] 如2001年8月在GEF，UNDP资助的“中国云南省山地生态系统生物多样性保护示范项目（YUEP项目）、根据《云南GEF项目监测评估年度报告》（2005、2006），GEF“中国林业可持续发展项目（保护地区管理部分）”在高黎贡山和白马雪山两个自然保护区建立的分级管理体系等.

[7] 由中国环境文化促进会组织编制的环保民生指数，是在国家环保总局指导下推出的国内首个环保指数，被誉为中国公众环保意识与行为的“晴雨表”。该指数在每年年初发布一次，本次是自2005年以来的第三次正式发布）.

[8] 《民事诉讼法》《环境保护法》修改引起高度关注、民间掀起公民环境数据自测运动、大型工程项目的环境污染引发“邻避效应”、严重空气污染激发强烈公众舆论、自下而上倡导自然保YAN护地立法、全民行动“让候鸟飞”、活熊取胆引发激烈争议 归真堂上市受阻、“绿色选择联盟”全面展开污染源定位、环评机构弄虚作假遭环保组织强烈质疑、《中国可持续发展回顾和思考 1992－2011：民间社会的视角》发布.

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[6] 蒋姮.自然保护地参与式生态补偿机制研究[M],2010.

[7] David Brown.Principles and practice of forest co-management evidence from west-central Africa,European Trophical Forestry Paper Overseas Development Institute.[DB/OL].http：//www.odi.org.uk,1999.

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[9] 吴伟光，楼涛，郑旭理，盛恩浩，顾蕾.自然保护区相关利益者分析及其冲突管理[J].林业经济问题，2005.

[10] 王晓霞.获益能力理论及其在自然资源管理领域的应用[J].生态经济，2011(9):46~50.

[11] 李鸣.我国政府生态责任运行机制研究[J].学术论坛，2007年第三期.

Study on participatoryecological compensation mechanism of nature reserves

LiMiaoMiao & RenShiDan

Abstract：Chinas current ecological compensation exists a series of problems, the use of participatory methods is the solution. Based on the concept of participation of ecological compensation mechanism, discusses the establishment of ecological compensation mechanism in the type of nature reserves in China, and then in the light of the main problems involved in the establishment of ecological compensation mechanism of nature reserve of China such as management, democratic decision-making, distribution of interests, the burden of responsibility is analysed.

Keyword： Nature reserve; Ecological compensation; Participation