浅析清除冰雪环境问题

沈红霞* （新疆乌鲁木齐市沙依巴克区人民法院，新疆乌鲁木齐市）

摘要：冬季清除冰雪环境问题，是我国东北、西北城市倾注心力的问题，随着环境的变化，冬季清除冰雪问题，也发展为一些南方城市的问题。在我国法律、行政法规未对冬季清除冰雪问题进行立法规定的情形下，一些城市出台了地方性法规、地方性规章对冬季清除冰雪问题进行了规定，在解决冬季清除冰雪的问题上，也出现了一些法律的困境，法律需要对冬季清除冰雪环境问题的行政诉讼、民事诉讼、不履行清除冰雪义务的行政法律责任方式进行进一步的明确，进一步完善对冬季清除冰雪环境问题的行政管理。

关键词：清除冰雪 规范 评析

在冬季，清除冰雪，保证城市居民的正常生活和交通出行问题，一直是我国东北地区、西北地区城市管理中的一个非常重要的问题。近年来，随着环境的变化，冬季清除冰雪问题也成为一些南方城市的问题。各地分别颁布一些地方性法规和规章来规范城市清除冰雪问题，也出现了公民、单位不履行地方性法规和规章中规定的清除冰雪义务的情形，如何对此种不作为环境行为进行行政管理和法律救济，也引发了司法机关的思考。2011年12月20日乌鲁木齐市沙依巴克区人民法院首例未履行清雪义务民事诉讼案件开庭审理，36名城市保洁员在对不履行清雪义务的单位苏宁电器清雪责任区进行清雪后，起诉要求苏宁电器给付清雪费用，经调解，苏宁电器支付给36名保洁员清雪费1500元。这起涉及城市生活环境的诉讼为解决清除城市冰雪，保证城市居民安全出行提供了有益的探索，本文拟从此案件的启示，对清除冰雪环境诉讼问题进行浅显的探讨。

一、我国清除冰雪义务的立法现状 （一）法律、行政法规中无清除冰雪义务的法律规定，部门规章对清除冰雪义务的规定也是昙花一现 《中华人民共和国宪法》第四十二条规定：中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。[1]宪法把公民的劳动规定为既是权利又是义务，且未对单位的劳动进行规定。笔者认为，清除冰雪的劳动可视为公民劳动义务的内容。

我国法律中尚无对单位、公民须承担清除冰雪法定义务及不履行该义务应承担法律责任的规定。对清除冰雪法定义务的规定最早见于1982年12月11日城乡建设环境保护部颁布的《城市市容环境卫生管理条例》中，该条例于1983年1月1日开始执行。条例第四条规定：“城市所有单位和个人，都有享受良好卫生环境的权利，同时也有维护和改善市容环境卫生的义务。”第二十二条规定：“城市各单位和居民，都应按照街道办事处划分的范围，及时清除冰雪、积水；并参加环境卫生的突击活动。”该条例作为一部部门规章在第四条规定的卫生环境、市容环境就是城市生活环境。第二十二条规定了单位和居民清除冰雪的义务，未规定不履行、不完全履行该义务的责任。1992年6月28日，国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例 》未沿袭城乡建设环境保护部颁布的《城市市容环境卫生管理条例》第四条、第二十二条的规定，这部行政法规中未明确城市生活环境问题，也无单位和居民负有清除冰雪义务的规定。

（二）陆续颁布了规定单位、公民的清除冰雪法定义务及不履行该义务的法律责任的地方性法规 1999年1月23日经新疆维吾尔自治区第九届人民代表大会常务委员会第七次会议批准的《乌鲁木齐市城市市容和环境卫生管理条例》第二十八条规定：单位和城市居民都有清除冰雪的义务。应在规定时间内将责任地段的冰雪清除干净。第四十二条规定；违反本条例，有下列行为之一的，由市容环境卫生行政管理部门按下列规定予以处罚：（一）没有在规定的时间内清除责任区冰雪的，责令限期清除，逾期不清除的，处以每平方米10元以上20元以下罚款。《乌鲁木齐市城市容和环境卫生管理条例》对单位和居民清除冰雪义务的规定及不履行、不完全履行该义务应承担的行政责任进行了明确规定，该条例为笔者在互联网上查找到的最早的对清除冰雪法定义务的规定。

2002年9月6日北京市第十一届人民代表大会常务委员会第三十六次会议通过颁布，2002年10月1日施行的《北京市市容环境卫生条例》第四十六条也确定了单位负有清除冰雪法定义务及不履行义务应承担行政处罚的法定责任。第四十六条规定：“责任单位应当按照规定完成责任地段的扫雪铲冰工作。违反规定的，责令改正，并处500元以上1000元以下罚款。” 2002年9月18日颁布的关于北京市城管执法机关执行《北京市市容环境卫生条例》中若干问题的意见对《北京市市容环境卫生条例》中涉及行政处罚的条款设定出59种行政处罚案由，对各类违法行为的构成进行简要的说明，并就有关条款的处罚幅度提出了适用建议。其中第（二十一）个案由为：未按规定铲冰扫雪（定性条款：第四十六条；处罚条款：第四十六条）。违法行为构成：责任单位未按规定清扫责任地段的冰雪。具体操作可参照《门前三包管理规定》和《铲冰扫雪管理规定》执行。处罚幅度建议：情节较轻的，改正后并处以500—600元罚款；情节较重的，改正后并处以600—800元罚款；情节严重的，改正后并处以800—1000元罚款。

2006年12月8日北京市第十二届人民代表大会常务委员会第三十三次会议《关于修改〈北京市市容环境卫生条例〉的决定》删去了原有的第四十六条条款。

2005年1月7日经陕西省第十届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过、自2005年3月1日起施行的《陕西省城市市容环境卫生条例》第十四条第（四）项对市容环境卫生责任区的要求包含了及时清除冰雪。该条例第十六条规定的不履行清除冰雪责任的处罚措施为：给予通报批评,并责令改正。[2]

2007年10月12日黑龙江省第十届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《黑龙江省城市市容和环境卫生管理条例》第九条规定了城市市容和环境卫生管理实行责任区制度，区内的道路冰雪，由各自的责任人分别按规定负责清除和堆放，并由城市市容环境卫生行政主管部门负责组织运输和处理。第十一条第（四）项规定：市容环境卫生责任区的责任要求：（四）按时限要求完成道路清雪任务，并达到清除标准。第五十二条明确规定了不履行清除冰雪义务及未达到清除冰雪标准的行政处罚措施。 [3]

2008年11月28日吉林省第十一届人民代表大会常务委员会第七次会议通过的《吉林省城市市容和环境卫生管理条例》第三十三条规定：市(州)、县(市)人民政府应当制定清除冰雪预案并组织实施,及时清除城市道路上的冰雪。

（三）陆续颁布了规定单位、公民的清除冰雪法定义务及不履行该义务的法律责任的地方性规章 1999年11月25日经吉林省人民政府第28次常务会议通过、发布并施行的《吉林省城市清除冰雪办法》第四条规定：凡在本省各城市市区内的机关、团体、部队、学校、企事业单位、个体业户和居民，均有承担清除冰雪的义务。第五条规定：各城市人民政府和街道办事处按照“就地就近，合理负担”的原则，确定清除冰雪责任者和划定责任区，同责任者签订清除冰雪责任书，并将责任书（副本）及时送交当地建设行政主管部门备查。第十三条规定：对违反本办法的单位和个人，由建设行政主管部门按照下列规定予以处罚：（一）对拒不签订清除冰雪责任书的，责令改正并处以400元以上800元以下的罚款，并由有关部门对该单位主要责任者给予通报批评。（二）对未按时清除冰雪或未达到清除冰雪标准的，责令限期清除。在限期内仍未按要求完成清除任务的，处以200元以上500元以下的罚款，有关部门对该单位及单位主要责任者给予通报批评，并由建设行政主管部门或者街道办事处指派专人代为清除，所需费用由责任者承担。《吉林省城市清除冰雪办法》明确规定了单位和公民的清除冰雪义务，清除冰雪责任区的划定原则及清除冰雪责任人应同街道办事处签订清除冰雪责任书及不签订清除冰雪责任书、未按时清除冰雪或未达到清除冰雪标准的行政处罚措施。

随后，2000年11月2日吉林省白山市人民政府第7次常务会议通过并发布实施《白山市市区清除冰雪实施细则》。2002年10月10日吉林省长春市人民政府第72次常务会议通过、公布并施行《长春市城市清除冰雪管理办法》。

2001年3月21日 新疆维吾尔自治区人民政府令第97号《新疆维吾尔自治区实施《城市市容和环境卫生管理条例》行政处罚办法》第四条规定：公民应当爱护公共卫生环境，保护公共设施，保持建筑物的整洁美观。机关、团体、部队、企事业单位和公民个人，应当按照市容环境卫生管理部门划分的责任区域，履行清扫保洁和冬季冰雪清除义务。第五条规定：违反《条例》规定，有下列行为之一的，由市容环境卫生管理部门责令其纠正违法行为、采取补救措施，可以并处警告、罚款：（六）不按规定要求完成卫生责任区清扫保洁和冰雪清除义务的，按面积处以每平方米5元以上10元以下罚款。上述条款规定了单位、公民的清除冰雪义务及不履行、不完全履行清除冰雪义务应承担的法律责任。

2010年11月15日郑州市人民政府第38次常务会议审议通过，2010年11月23日公布、施行的《郑州市清除冰雪管理办法》第五条规定：各区人民政府及其街道办事处应及时组织有关单位或个人完成清除冰雪任务。 所有机关、团体、部队、企业、事业单位和个人均有清除冰雪的义务。第八条规定：清除冰雪按下列责任划分：（一）城市立交桥、地下通道、人行天桥、涵洞上下引坡、城市主次干道交叉路口及快速通道的冰雪，由市、区环卫专业队伍负责清除；（二）沿街地段自围墙、建筑物等至人行道侧石的冰雪，支路、背街小巷延伸至道路中心线的冰雪，由沿街单位负责清除；其它路段由街道办事处组织清除；（三）广场、公园、游园、公共停车场、机场、车站、集贸市场、各种展馆等公共场所的冰雪，由管理单位负责清除；（四）居民区内的冰雪，由物业公司或本居民区负责清除。第十七条规定：对不履行清除冰雪责任或未按时间、标准清除的，由所在区城市管理部门责令限期清除；逾期未清除的，由区城市管理部门组织清除，所需费用由责任人承担，并处以每平方米5元罚款。以上条款规定了单位、个人的清除冰雪义务及不履行、不完全履行清除冰雪义务应承担的法律责任。

2009年1月19日由宁波市城市管理局制订的《宁波市城区清除冰雪工作规定》，经宁波市人民政府同意，予以公布。《宁波市城区清除冰雪工作规定》第四条规定：城区清除冰雪工作按照下列规定分工负责：（一）机场、码头、火车站广场、公交场站、停车场、公路、铁路出入口、电力设施、公园、城市行道树的积雪，由管理单位负责清除。（二）街道办事处负责辖区城市次干道、背街小巷及未实行物业管理的住宅小区清除冰雪工作。（三）实行物业管理的住宅小区和单位门前的积雪，由物业管理单位和本单位负责清除。（四）主干道路、广场清除冰雪责任单位，由所在区人民政府（管委会）确定。（五）三江上桥梁的冰雪清除工作，由市城管部门负责。第九条规定：违反本规定的，由市人民政府给予通报批评。上述条款亦规定了单位、公民清除冰雪的义务及不履行清除冰雪义务的责任方式。

二、对地方性法规、地方性规章规定清除冰雪法定义务及承担法律责任的分析 （一）地方性法规、地方性规章对清除冰雪法定义务及不履行、不完全履行清除冰雪法定义务应承担法律责任的共性规定 地方性法规和地方性规章的条款中均明确规定单位和公民对清除冰雪的法定义务。地方性法规和地方性规章规定的不履行或不完全履行清除冰雪义务应承担法律责任的方式有：一、没有在规定的时间内清除责任区冰雪的，责令限期清除；二、逾期未清除或清除达不到标准的，予以罚款；三、通报批评，并责令改正；、四、逾期未清除的，由区城市管理部门组织清除，所需费用由责任人承担。而单位、公民承担清除冰雪义务的依据各地基本是和街道办事处签订清除冰雪责任书。该清除冰雪责任书对清除冰雪的区域、清除冰雪的时间、清除冰雪的标准进行明确的规定。《吉林省城市清除冰雪办法》第十三条第（一）条是唯一规定：对拒不签订清除冰雪责任书的，责令改正并处以400元以上800元以下的罚款，并由有关部门对该单位主要责任者给予通报批评。

（二）地方性法规、规章规定单位、公民承担清除冰雪法定义务的合法性分析 地方性法规和地方性规章是指地方国家权力机关及其常设机关为保证宪法、法律和行政法规的遵守和执行，结合本行政区内的具体情况和实际需要，依照法律规定的权限通过和发布的规范性法律文件。[4]《中华人民共和国立法法》第六十三条规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。较大的市[5] 的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。第六十四条第二款规定：除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。[6]因此，《乌鲁木齐市城市市容和环境卫生管理条例》、《陕西省城市市容环境卫生条例》、《黑龙江省城市市容和环境卫生管理条例》、《吉林省城市市容和环境卫生管理条例》的公布和实施，是各省、市根据本地区冬季必须及时清除冰雪，以保证城市生活环境的需要而制定的地方性法规，这些地方性法规的颁布是符合《中华人民共和国立法法》规定的除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规的规定的。

《中华人民共和国立法法》第七十三条规定：省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。因此，各城市清除冰雪办法的颁布、实施亦是属于《中华人民共和国立法法》第七十三条第（二）项的规定的。

在确定了省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规和省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府制定的地方性规章规定清除冰雪的条款及制定清除冰雪办法的合法性的前提下，也确定了地方性法规和地方性规章规定单位、公民承担清除冰雪义务的合法性。

（三）清除冰雪责任书的性质分析

根据地方性法规、地方性规章的规定和互联网上的报道，单位、公民承担清除冰雪义务各地基本是要求单位、公民就清除冰雪责任区和街道办事处签订清除冰雪责任书。该清除冰雪责任书对清除冰雪的区域、清除冰雪的时间、清除冰雪的标准进行明确的规定，一些地方性规章还规定，在清除冰雪责任人不履行清除冰雪义务时，由街道办事处或城市管理部门指派人员代为清除，由责任人缴纳清除冰雪费用。对于清除冰雪责任书的性质存在不不同的认识，有人认为属于具体行政行为，有人认为属于行政合同。笔者认为，根据行政合同的概念及特征分析，清除冰雪责任书的性质应属于行政合同。行政合同是指行政主体为了行使行政职能实现特定的行政管理目标，而与公民、法人和其他组织，经过协商，相互意思表示一致所达成的协议。行政合同具有以下特征： 1.行政合同当事人中一方必定是行政主体。在行政合同中，一方是从事行政管理、执行公务的行政主体，另一方是行政管理相对人，且行政主体处于主导地位并享有一定的行政特权，行政机关凭借国家赋予的优越地位，通过合同的方式行使行政管理权。2.行政合同的内容是为了公共利益而执行公务，具有公益性。行政合同是为履行公法上的权利和义务而签订的，如果合同内容只涉及私法上的权利与义务，则应视为民事合同。由于行政合同的公益性决定其内容必须符合法律、法规的规定，双方都无完全的自由处分权。行政合同的签订，其目的是为了执行公务，实现特定的国家行政管理目标。3.行政合同以双方意思表示一致为前提。4.在行政合同的履行、变更或解除中，行政主体享有行政优益权。行政合同中当事人并不具有完全平等的法律地位，行政机关可以根据国家行政管理的需要，单方面的依法变更或解除合同，而作为另一方当事人的公民、法人或其他组织则不享有此种权利。清除冰雪责任书符合行政合同的概念及其特征，故应属于行政合同的性质。

（四）地方性法规、地方性规章规定单位、公民违反清除冰雪义务的法律责任分析 现行地方性法规、地方性规章规定的单位、公民不履行或不完全履行清除冰雪义务应承担的法律责任种类有：一、没有在规定的时间内清除责任区冰雪的，责令限期清除；二、逾期未清除或清除达不到标准的，予以罚款；三、通报批评，并责令改正；四、逾期未清除的，由区城市管理部门组织清除，所需费用由责任人承担；五、《吉林省城市清除冰雪办法》第十三条第（一）条是唯一规定：对拒不签订清除冰雪责任书的，责令改正并处以400元以上800元以下的罚款，并由有关部门对该单位主要责任者给予通报批评。

责令限期清除应属于责令限期改正的另一种表述。对责令改正的法律属性，适用中存在不同的认识。有人认为，责令改正应当是针对特定行政相对人作出的一种行政命令[7]。有人认为，责令改正是一种行政处罚。有人认为，责令改正是一种行政强制措施。有人认为，责令改正是一种行政管理措施。[8] 笔者认为，在未按规定铲冰扫雪行政处罚案件中，责令限期改正应当是行政处罚的前置程序。理由为：首先，从立法情况看，《行政处罚法》设定行政处罚种类时未将责令改正纳入；其次，《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。也就是说，适用责令改正是行政处罚案件的一个重要的必备环节。再次，清除冰雪行政法规、规章中基本都将责令限期改正设置为实施行政处罚的前置条件。[9]经责令改正后，逾期未改正的，行政机关方可实施处罚。该前置程序促使责任人及时履行自己的清除冰雪义务，否则将导致受到行政处罚。

罚款为行政法律责任中的行政处罚显而易见。对于罚款的金额确定问题，《中华人民共和国行政处罚法》第十一条规定：地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。第十三条规定：省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。由此可见，对于未按规定清除冰雪的罚款金额的规定，地方性法规和规章可根据各地的情形，规定相应的处罚标准。地方性法规、规章现规定的情形有两种，一种是确定罚款金额的上限和下限，在金额内处罚；另一种是按每平方米清除冰雪面积，计算罚款金额，确定每平方米罚款金额的上限和下限。在后一种情形，可能会出现因清除冰雪面积较大，导致罚款金额较高，要保证行政相对人申请行政听证的权利。

通报批评是指以公开公布的方式,对违法者通过书面形式予以谴责和告诫,使被处罚人的名誉权受到损害,既制裁教育本人,又旨在广泛教育他人。通报批评即可适用于违法的法人或者其他组织，也可适用于自然人，一般通过报刊或政府文件在一定范围公开公开的，造成的影响较大。对于通报批评，在法学界也有不同的看法，有的人认为通报批评不是行政处罚的一种，而是一种机关内部指出错误的方法，不具有处罚性，有的人认为通报批评是一种行政处罚，一旦作出将会对行政相对人的名誉、信誉等产生影响。笔者认为，按照《中华人民共和国行政处罚法》第8条的规定，通报批评不属于行政处罚的种类，对违法行政相对人以书面形式通报批评时，不是行政处罚，只是行政机关利用职权对违法的行政相对人一种警示，利用其声誉对其施加压力，迫使其停止或者改正违法行为。

因为笔者认为清除冰雪责任制的性质为行政合同，而行政合同的签订须以双方意思表示一致为前提，故笔者认为，《吉林省城市清除冰雪办法》第十三条第（一）条规定：“拒不签订清除冰雪责任书的，责令改正并处以400元以上800元以下的罚款，并由有关部门对该单位主要责任者给予通报批评。”该行政处罚的规定违反行政合同的特点，有待商榷。

（五）地方性法规规定责任人支付清除冰雪费用的法律救济 笔者之前论述了清除冰雪责任书属于行政合同的法律属性，在签订清除冰雪责任书时出现了两种情形，一种情形是在清除冰雪责任书中约定清除冰雪责任人不履行清除冰雪义务时，由街道办事处或城市管理部门指派人员代为清除，由责任人支付费用。一种情形是在清除冰雪责任书中未约定清除冰雪责任人不履行清除冰雪义务时，由街道办事处或城市管理部门指派人员代为清除，由责任人支付费用。但地方性法规或规章规定在此种情形下，由责任人支付费用。第三种情形是在清除冰雪责任书中未约定清除冰雪责任人不履行清除冰雪义务时，由街道办事处或城市管理部门指派人员代为清除，由责任人支付费用。地方性法规或规章亦未规定在此种情形下，由责任人支付费用。在以上三种情形下，如果责任人拒不缴纳清除冰雪费用，代为清除人如何实现法律救济。

目前行政诉讼中对清除冰雪责任书这种行政合同尚未出现受理的案例，在笔者论述的上述三种情形中，行政机关也无法依据行政合同提起行政诉讼，因为我国行政诉讼制度构建之初，缺乏对行政合同这种双方行为特征的深入认识与考虑，表现在具体制度的构筑上就是仅对相对人的单方救济，行政诉讼仅受理行政机关实施的侵犯相对人合法权益的具体行政行为，诉讼只能由受行政机关具体行政行为侵害的相对人提起。法律并未构筑行政机关实现行政合同实现自己权利的救济途径，故在清除冰雪责任人不履行合同义务，行政机关代为清除时，行政机关不能通过行政诉讼要求行政相对人承担违约责任。

在无法提起行政诉讼的情形下，行政机关在代为履行清除义务后，能否提起民事诉讼要求清除冰雪义务人履行行政合同的约定，支付清除冰雪义务呢？按照债的设定及其内容是否允许当事人以自由意思决定，债可以分为意定之债与法定之债。意定之债，是指债的发生及其内容由当事人依其自由意思决定的债。合同之债和单方允诺之债均为意定之债。法定之债，是指债的发生及其内容均由法律予以规定的债。侵权行为之债、无因管理之债和不当得利之债均属法定之债。笔者认为，行政机关无法依据行政合同提起合同之债民事诉讼，如能提起民事诉讼，也仅能提起法定之债之诉。先来看一下法定之债种类的概念，侵权行为之债，是指行为人不法侵害他人财产权利或人身权利而使他人遭受损害时，行为人依法应对受害人承担责任，构成侵权行为之责。不当得利是指没有合法根据得到利益而使他人利益受到损害。无因管理是指没有法定的或者约定的义务，为避免他人利益受损失而进行的管理或者服务的事实行为。清除冰雪行为显然不符合侵权行为之债和无因管理之债的概念特征。而和不当得利之债较相符合。因为行政管理部门指派人员清除冰雪，并需支付费用的行为使行政机关的利益受到了损坏，而清除冰雪责任人因他人清除其应完成的清雪责任区得到了利益。

在提起不当得利民事诉讼时，应由行政机关还是由代为履行了清除冰雪人员提起民事诉讼，目前尚无行政机关提起民事诉讼的相关报道，沙依巴克区人民法院受理了代为履行清除冰雪义务保洁员提起的民事诉讼。笔者认为，保洁员是在街道办事处的安排下，代为履行了清除冰雪义务，故其和街道办事处之间形成合同关系，保洁员的劳动费用应由街道办事处支付。而街道办事处应作为原告对清除冰雪责任人提起不当得利之诉。但鉴于街道办事处提起民事诉讼身份的尴尬性，由保洁员提起民事诉讼，不失为一个有益的探索。

三、对规范清除冰雪环境问题的一些想法 （一）法律、行政法规在更高的层面对清除冰雪责任进行规范 根据气候环境的变化，清除冰雪近年来已不单纯表现为我国东北和西北的地方问题，也开始影响南方和中部地区，为高效、快速解决冰雪的清除问题，解决交通和市民出行问题，地方政府投入了大量的人力和物力，购买清雪设备，负责城市主干道、快速路和巷道的清雪问题，但是仅凭政府的力量，不能完全的、快速的清理完毕积雪，需要单位和公民投入到清除冰雪的劳动中。地方性法规、地方性规章对清除冰雪劳动的规定，已经进行了有益的探索，也总结了一些经验，法律、行政法规可以在总结经验的基础上，对清除冰雪问题进行规范。

（二）规范地方性法规、地方性规章的行政法律责任形式 现行地方性法规、地方性规章对未履行清除冰雪义务的单位、公民规定的行政法律责任形式不一致，除罚款的行政处罚外，责令限期清除是否属于行政法律责任的形式尚存争议，而通报批评并不属于行政法律责任形式。因此，应对地方性法规、地方性规章不履行清除冰雪义务的行政法律责任形式进行梳理，将责令限期清除作为行政处罚的前置程序，给予清除冰雪责任单位和公民纠正自己行为的机会，在不履行的情形下，再给予行政处罚。在给予单位、公民行政处罚的情形下，行政机关代为清理冰雪的，笔者认为，应从行政处罚费用中支付清除冰雪费用，不应再要求清除冰雪责任单位和公民另行支付清除冰雪费用。

（三）创建行政诉讼的救济制度 现行的行政诉讼制度的单向性构造不能满足行政合同救济的需要，针对行政合同的纠纷的特点需对目前的行政诉讼制度进行重构，即在原有单向性构造的行政诉讼制度框架中针对行政合同特点建立专门适用于解决行政合同纠纷的双向性构造的诉讼结构，反映在具体制度与规则的构建上就是，将行政合同与具体行政行为并列纳入行政诉讼受案范围之内，在行政诉讼中专门规定解决行政合同纠纷的特别规则，包括允许行政机关起诉的条件、调解原则、举证责任、确认合同效力以及对违约责任处理的判决形式等。

四、坚持对清除冰雪民事诉讼进行有益探索 鉴于行政机关代为履行清除冰雪责任后提起民事诉讼身份的尴尬性，保洁员在履行了清除冰雪义务后作为原告提起民事诉讼，不失为一种有益的探索，这样即保证了劳动者劳有所得，也保证了城市生活环境，也符合不当得利民事诉讼起诉的条件，解决了不履行清除冰雪义务诉讼的困境。

结束语 城市生活环境是与我们最密切相关的环境，保证城市生活环境的干净、安全是我们每个公民的责任，冬季清除冰雪问题是保证城市生活环境干净、安全最重要的组成部分，地方性法规、规章的出台对冬季清除冰雪问题进行了相应的规范，但是尚无法解决清除冰雪问题的一些法律困惑，笔者作为一名法律实务工作者，对在工作中出现的法律实务问题进行了浅显的思考，以期清除冰雪法律规范的日益完善。

* 沈红霞（1969-），女，江苏金坛人，新疆乌鲁木齐市沙依巴克区人民法院行政审判庭庭长。

[1] 《中华人民共和国宪法》第四十二条：中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。

国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。

劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责。国有企业和城乡集体经济组织的劳动者都应当以国家主人翁的态度对待自己的劳动。国家提倡社会主义劳动竞赛，奖励劳动模范和先进工作者。国家提倡公民从事义务劳动。

国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练。

[2] 《陕西省城市市容环境卫生条例》第十四条市容环境卫生责任区要求:

(一)保持市容整洁,无占道经营、乱搭建、乱张贴、乱涂写、乱刻画、乱吊挂、乱堆放等行为;

(二)保持环境卫生整洁,无乱倒的垃圾、污水,无粪便,无污迹,无渣土等;

(三)保持公用设施的整洁、完好;

(四)及时清除冰雪。

 第十六条 市容环境卫生行政主管部门应当建立市容环境卫生责任的问责制度,并定期组织检查评比,对不按责任区要求履行责任的,给予通报批评,并责令改正。 

[3] 《黑龙江省城市市容和环境卫生管理条例》第九条：城市市容和环境卫生管理实行责任区制度，具体划分如下：

  （一）主、次干道、桥梁、公共广场、人行过街天桥或者地下通道等城市公共区域，由城市市容环境卫生行政主管部门组织专业单位负责。

  （二）街巷、居民住宅区，由街道办事处或者镇人民政府组织专人负责。居民住宅区实行物业管理的，由物业服务单位负责。

  （三）部队、机关、团体、企业、事业单位自用自管的房屋、场地，由本单位负责。

  （四）机场、车站、码头、停车场、公交车始末站点、集贸市场、展销场馆、文化、体育、娱乐、游览等公众聚集场所，由管理单位负责。

  （五）独立的科技园区、经济开发区、工业园区、风景名胜区和公共绿地，由管理单位负责。

  （六）公共水域及岸线，由使用单位或者管理单位负责。

  （七）穿过城区的铁路、公路、隧道，由管理单位负责。

  （八）建设工程现场，未开工的，由建设单位负责；已开工的，由施工单位负责；已竣工交付使用的，由管理单位负责。

  （九）建筑物、构筑物以及其他设施、场所，由其所有权人、使用人或者管理人负责。

  前款规定的责任区内的道路冰雪，由各自的责任人分别按规定负责清除和堆放，并由城市市容环境卫生行政主管部门负责组织运输和处理。

 第十一条 市容环境卫生责任区的责任要求：

  （一）保持市容整洁，无乱设摊、乱搭建、乱吊挂、乱堆放等行为。

  （二）保持环境卫生整洁，无暴露垃圾、粪便、污水、污迹、渣土。

  （三）保持环境卫生等设施整洁、完好。

  （四）按时限要求完成道路清雪任务，并达到清除标准。

第五十二条 违反清雪管理规定，有下列行为之一的，由城市市容环境卫生行政主管部门按照以下规定处罚：

  （一）市容环境卫生责任人未按规定的时限或者标准清除道路冰雪的，责令限期清除；逾期仍未清除或者未达到清除标准的，由城市市容环境卫生行政主管部门组织专业单位进行清除，清除费用由责任人承担，并处以每平方米10元以下罚款。

  （二）融雪剂播撒不符合规范，破坏环境卫生的，对播撒单位处以每车1000元以上3000元以下罚款。

  （三）随意堆放使用融雪剂的融后残雪的，责令改正，并按危害面积处以每平方米20元的罚款。

  （四）随意倾倒使用融雪剂的融后残雪的，责令改正，按每车2000元以上5000元以下处以罚款；并可以滞留运输工具。随意倾倒其他残雪的，处以每车500元以上1000元以下罚款。

  （五）在城市主、次干道上停放机动车辆，影响实时清雪作业的，责令立即改正；拒不改正的，处以200元以下罚款，并可由公安交通管理部门将车辆拖离作业区。

[4] 见沈宗灵主编《法理学》第二版第284页。

[5] 第六十三条省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。

较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。

省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。

本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较

大的市。

[6]第六十四条地方性法规可以就下列事项作出规定：

（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；

（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。

除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。

[7] 山西省大同市工商局南郊分局 高进宝《浅谈责令改正的法律属性及适用》

[8] 李孝猛《责令改正的法律属性及其适用》

[9] 《吉林省城市清除冰雪办法》第四条规定为责令改正并处行政处罚。