限期治理制度概况探析

曾 倩 （昆明理工大学法学院，云南昆明 650500）

摘要：改革开放以来，我国经济高速增长，在迈向现代社会转型的进程中取得了令世人瞩目的成就。但随之产生的生态破坏、环境恶化等一系列问题也不容忽视。因此，解决环境问题，构建环境与经济协调并行的生态文明法治社会已经成为我国发展的必由之路。当前，我国建立了以《环境保护法》为基本法的环境保护法律体系，限期治理制度作为该体系中的一项重要制度，在对治理污染改善环境质量方面发挥重要作用的同时，其本身也存在着许多不合理之处。本文在介绍限期治理制度的基础上，进一步分析了该制度存在的缺陷，并提出了一些完善建议。

关键词：限期治理制度 缺陷 完善

一、限期治理制度概述 限期治理制度，是指各级人民政府及其授权的环保部门，对其管辖范围内的企事业单位严重污染环境或在特定区域超标排放的行为作出决定，限定其必须在规定时间内进行治理，从而消除污染的法律制度。限期治理制度作为我国环境保护基本制度的一个重要组成部分，被广泛应用于环境监管执法中，对改善环境质量，构建生态文明起到了极为重要的作用。

（一）限期治理制度的形成与发展 限期治理的观念最初成形于1973年的第一次全国环境保护会议，但该观念在当时缺乏法律强制性保障，实际操作起来有较大困难。在此之后，1979年颁布的《环境保护法（试行）》第17、18条第一次从法律的角度对其做了确定，将之上升为一项法律制度。1989年10月国务院召开了第三次全国环境保护会议，会议将限期治理污染作为当前我国五项环境管理制度的重要组成部分。同年12月颁布的《中华人民共和国环境保护法》，进一步规定了限期治理污染的内容，使限期治理污染更加明确具体化。

此外，我国《大气污染防治法》、《环境噪声防治法》、《固体废物污染环境防治法》和《水污染防治法》等法律，都对限期治理污染作了相关规定，在不同方面对该制度进行了完善。

（二）限期治理制度的意义 作为一个发展中国家，我国曾经历了一段片面追求经济效益而忽视生态保护的发展历程。且伴随着经济的飞速增长及居民生活水平的提高，能源消耗巨大，废气、废水与固体废弃物不断增加等问题日益显现，已经严重威胁到城镇居民的生活健康，甚至将严重制约我国经济的合理发展。这其中危害环境的污染源主要来自工业排放，所以就需要充分实行环境资源保护制度，不断建立健全限期治理制度的发展，严格限定企事业单位限时限量限质对污染进行治理，从而达到消除污染恢复环境的目标。具体而言，就是有以下几点现实意义：

1、提高政府、环保部门与企业对防止污染的重视度

限期治理制度迫使政府、环保部门与企业三家把防污治污纳入重点计划。在人力、财力、物资等方面做出合理安排，并对限期治理项目采取分级管理，责任承包，跟踪考核，共同监督等措施。这样，不仅提高了各级政府部门的环境意识，而且加强了责任感，真正把书面制定的计划落实执行到实践中去。同时,由于限期治理的对象一般是超标排污大户及重点污染源，其所排放的污染物在全国排放总量中占有极重的比例。所以只需把这些特定对象作为重点实行限期治理，就可以行之有效地控制污染。此外，限期治理所需消耗的经济成本，以及逾期治理将承担的法律责任也会使相关企事业单位反思，从而把解决矛盾的重点放到清洁生产、节能减排上。

2、集中有限的资金解决重点污染问题

由于现有的限期治理项目技术已经十分成熟，且限期治理的期限不宜过长，政府和环保部门只要实行严格监管，就能督促排污单位在较短时间内有效的治理污染、恢复环境，用最小的经济成本换取显著的环境效益和社会效益。

3.有利于缓解发展与生存的矛盾，促进社会的安定团结

需要进行限期治理的项目，一般是对环境造成严重污染、社会反映强烈的典型性环境问题。解决好这些突出的污染问题，可以有效缓解企业生产发展需求与公民环境权之间的矛盾，促进社会的安定团结，推进生态文明建设，实现可持续发展，构建社会主义和谐社会。

二、限期治理制度的主要内容 （一）限期治理的对象 从相关环境保护法律法规对限期治理的具体规定中可以看出, 限期治理的对象分为一般适用对象与特殊适用对象两类。其中一般适用对象主要包括四类单位: 排放污染物超过标准的单位、排放重点污染物超过总量的单位、未完成排污削减任务的单位和造成严重污染的单位。而限期治理的五类特殊适用对象则主要是指：单位内的排污设施、单位内的单个污染源、排污口、小型单位和个体工商户。

（二）限期治理的目标 限期治理的目标是指限期治理所期望达到的法律效果。对于具体的污染源限期治理的目标应该是达标排放；对于行业污染源的限期治理，可以要求分批次逐步实现所有的污染源都达标排放；对于区域环境污染的限期治理，则是通过治理达到该地区的环境质量标准。制定限期治理的目标时应充分考虑污染程度、污染类型、治理单位自身状况与治理方案等各方面因素，协调统一，相互促进，最终实现限期治理的目标。

（三）限期治理的期限 限期治理的期限是指国家机关设定的治理者完成限期治理任务的时间。关于限期治理的期限，现行的环境保护法律并未作出任何具体规定。只在《国务院关于环境保护若干问题的决定》中提出了原则性要求，限期治理的期限可视不同情况分别为1-3年。通常计划性限期治理项目，以1年为主，也有2、3年的；随机性限期治理项目的期限则较短，一般为1年以下。

（四）限期治理的决定权限 1、同级人民政府决定权原则

具体规定为：中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府决定；市、县或者市、县以下人民政府管辖的企业事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定。

2、同级人民政府授权原则

即同级人民政府可以授权同级环境保护行政主管部门行使限期治理决定权。《环境噪声污染防治法》规定，小型企业事业单位的限期治理，可以由县级以上人民政府在国务院规定的权限内授权其环境保护行政主管部门决定。

三、限期治理制度存在缺陷 （一）限期治理的执行存在弊端 1、限期治理的执行程序不具体，操作性不强

限期治理制度中缺乏相关法律对执行期限作出原则性的规定，仅有一份效力等级很低的行政法规级别的规范性文件指出：限期治理的期限可视不同情况定为1至3年。同时限期治理的次数、对象等也不明确，严重阻碍了执法效率的提高。

2、监管部门自由裁量权过大

《环境保护法》第29条第一款对限期治理的对象规定是: 对造成环境严重污染的企业事业单位限期治理。但当前我国相关的法律法规与地方性规范均未明确具体的界定出严重污染环境的标准，造成了适用标准的模糊性。执法者只能通过自由裁量认定污染程度，但受不同时间、不同地域及执法者本身法律素质水平等因素的影响，容易做出不合理的处理决定,不利于公平执法和公平竞争。

（二）限期治理制度的适用范围狭窄 限期治理的适用范围主要包括两方面: 一是严重污染环境的企业事业单位,二是严重污染环境的某个污染源。这就使得其它超排放的单位和严重污染环境的某个区域无法适用。该适用范围不利于促进超标排污的单位及时治理，使得未列入限期治理范围但排污超标的其他企业缺乏明显压力,阻碍了污染源的及时治理，不利于环境质量的改善。此外，由于限期治理仅适用于严重污染环境的某个污染源而非某个区域,这就容易产生该区域内个别污染源得到了治理,其他企业却照常超标排放的现象, 最终使得区域整体环境质量并没有大的改善。

（三）缺乏限期治理后续的跟踪监测程序 相关法律仅规定了超标排污和造成严重污染的污染源须要限期治理，却缺乏限期治理后续的跟踪监测规定。这就使很多排污单位只做表面文章，在限期治理初期采取治理措施，而在相关部门检查过后，便立即停止污染治理、甚至继续偷排污染物，从而对环境造成更大破坏。有关部门如果缺乏跟踪监测程序，就很难做到有效执法，完成治污任务，恢复被破坏环境。

(四)限期治理的法律责任弱化 法律责任作为法律运行的保障机制, 是法治不可缺少的环节。限期治理制度的贯彻与实施也离不开法律责任的保障。然而, 目前限期治理制度的法律责任不够强化,还不足以充分保障限期治理制度的贯彻与实施。如果被限期治理者不履行该法律义务, 环境保护部门也无法追究其责任,这就难以保证限期治理制度的充分实施。

四、对限期治理制度的完善建议 （一）规范执行程序，提高执法水平 建议相关法律法规对限期治理制度作出全面和具体的完善。如限期治理的执行程序、治理对象和治理次数等内容都可予以明确规定。确保限期治理制度执法标准的统一性，减少执法中的不确定性，增强限期治理制度的操作性。此外还要注重提高执法者的认识与依法决定的水平，执法者必须明确限期治理的性质不是行政处罚手段, 而是一种行政命令。对逾期不完成限期治理任务者，根据法律给予相应的行政处罚，以维护法律的权威性，确保限期治理制度能够在治理污染方面发挥作用。在具体操作中依法定程序决定, 不越权, 对排污单位的污染情况提高透明度, 分期分批下达限期治理任务, 增强排污单位遵守环保法的自觉性。环保执法者也要主动积极向社会公布限期治理的名单, 使排污单位和执法者的行为接受社会监督。

（二）扩大限期治理的适用范围 进一步调整适用范围,从只适用于严重污染环境的企业事业单位扩大到适用所有的超标排污者。并将该制度的适用范围扩大到包括流域性、行业性、产业性污染源在内的，超标排污的一切污染源和严重污染环境的特定污染区。主要分为：污染危害严重，群众反映强烈的污染源和污染区域；位于居民稠密区、水源保护区、风景旅游区、城市上风向等环境敏感区的污染物排放超标的污染项目；排放有毒有害物质，对环境造成严重污染从而严重危害人体健康的企业事业单位；污染范围较广、污染危害较大的其他必须限期治理污染项目或行业。

（三）建立跟踪监测机制，引入公众参与制度 各级环保部门应对完成限期治理任务的污染源进行跟踪监测，不仅要重视到期验收的结果，更要注重整个过程的跟踪，这样才能使限期治理制度贯彻落实，充分发挥效力。此外，单靠环境保护行政主管部门的力量跟踪监测，远不足以督促排污者积极治理环境、消除污染。还需要动员社会公众广泛参与，监督各相关部门和企事业单位履行环境义务，有力促使环境保护行政主管部门进行检查和验收，给污染者造成积极治理的压力，最终实现达标排放。

（四）强化限期治理的法律责任 限期治理制度的贯彻和实施离不开法律责任的保障，进而言之, 相关的环境保护法律法规既要规定被限期治理者的法律义务, 也要规定其所应承担的法律责任。因此,我国法律法规应当对被限期治理者逾期治理、不按要求治理或不予治理设定相应的法律责任，以此保障该制度的有效实行。此外，限期治理制度落实不到位的原因，一定程度上还归结于企事业单位领导的环保意识与执法意识低下。因此，可以针对企事业单位的法定代表人或者负责人规定必要的制裁措施。

结语 限期治理制度作为一项重要的环境保护法律制度，在防污治污、改善我国的环境质量状况方面起到了积极地作用, 然而随着时代的进步与经济的发展，该制度的不足与缺陷也日益显现。完善该制度有利于加强环境法制建设，推动与促进我国《环境保护法》的发展，从而进一步实现可持续发展，构建生态文明法治社会。

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Analysis of the deadline governance system profile

ZENG Qian (Law School of Kunming University of Science and Technology, Kunming 650500)

Abstract: Since the reform and opening up, Chinas rapid economic growth has made noteworthy achievements in the process towards the transformation of modern society. However, the consequent ecological damage, environmental degradation, and a series of problems can not be ignored. Therefore, to solve environmental problems, building ecological civilization and the rule of law and social environment and economic coordination parallel has become the only way for Chinas development. At present, China has established a legal system 'Environmental Protection Law' Basic Law on Environmental Protection, the deadline governance system as an important system in the system, play an important role in improving the environmental quality of governance pollution at the same time, there are many unreasonable. In this paper, on the basis of the introduction of time-limited system of governance, further analysis of the flaws of the system and put forward some suggestions for improvement.

Keywords: Time-limited system of governance; Defect; Complete