环境保护行政机关作为环境公益诉讼原告的顺位

张秀秀 （福州大学法学院，福州，3510000）

摘要：伴随着我国环境法治的不断发展，环境公益诉讼制度得以初步确立，从而使环境公益诉讼制度的理论研究得以不断展开。目前，学界对于环境公益诉讼的主体问题存在较大分歧，环境公益诉讼原告类型仍然是我国环境公益制度建构中未决的基础性问题，对于环境保护行政机关能否启动公益诉讼，学者们更是莫衷一是。笔者以我国环境公益诉讼判例为出发点，试论证在当前中国环境法治背景下，环境保护行政机关适格作为环境公益诉讼的原告，且应当作为第一顺位。

关键词：环境保护行政机关 环境公益诉讼 原告 顺位

2002年颁布实施的《环境影响评价法》在第11条提出“公众环境权益”的概念，我国的环境公益诉讼已初见端倪；近年来，诉讼法学界及环境法学界等致力于推进我国环境法治建设的有识之士推动了我国环境公益诉讼制度的建设。千呼万唤始出来，2012年8月31日，全国人大常委会经过三次审议终于通过了关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定，并采纳了专家关于建立公益诉讼制度的建议。据此，我国初步确立了我国环境公益诉讼制度。

环境公益诉讼制度的初步建立促使学者思考环境公益诉讼适格主体的问题，而该问题又是环境公益诉讼制度构建的核心问题之一。而对“环境公益诉讼”的界定是下文对该问题展开分析的前置门槛。蔡守秋教授认为，环境公益诉讼是指指自然人、法人、政府组织、非政府非营利组织和其他组织认为其环境权即环境公益权受到侵犯时向法院提起的诉讼，或者说是因为法律保护的公共环境利益受到侵犯时向法院提起的诉讼。^[1] 王灿发教授把环境公益诉讼分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，其中环境民事公益诉讼界定为：为了保护环境和自然资源免受污染和破坏，与案件诉讼请求没有法定利害关系的单位和个人，依法对污染、破坏环境与自然资源者提起的诉讼。^[2]还有的学者根据对环境公益诉讼原告主体的不同认识提出了相应的概念，笔者发现，学者对于“环境公益诉讼”概念的不同界定主要体现主体类型上。根据学者对环境公益诉讼的共通性理解，可以达成一致的是：环境公益诉讼是以保护环境利益或曰生态利益为目的，原告主体不需要达到我国《民事诉讼法》第108条规定的具有“直接利害关系”的要求，诉讼利益不归于原告本身且异于普通民事诉讼的一种公益诉讼。

一、环境保护行政机关作为环境公益诉讼原告的实践 作为走在法律前端的法律实务，环境公益诉讼案件业已存在，归纳近10年来，由环境保护行政机关提起的几起环境公益诉讼案件见表一：以环境保护行政部门为原告的环境公益诉讼。

表一：以环境保护行政部门为原告的环境公益诉讼

案例1: 2002年11月23日约0408时，被告英费尼特航运有限公司所属马耳他籍“塔斯曼海”油轮与大连旅顺顺达船务有限公司所属“顺凯1号”货轮，在天津大沽口东部海域发生碰撞，“塔斯曼海”油轮所载205．924吨文莱轻质原油入海，造成附近海域污染。天津市渔政渔港监督管理处为维护我国海洋环境权利，于2002年底即向天津市海事法院提起诉讼。经审理，被告被判令支付原告天津市渔政渔港监督管理处渔业资源损失1465．42万元、调查评估费48万元等损失和费用。^[3]

案例2: 2007年1月22日21时左右，被告杰斯航运有限公司所属的柬埔寨籍“NOBEL”轮与中国籍“四航奋进”轮在宁波港金塘锚地发生碰撞，“NOBEL”轮沉没，该轮燃油溢出，所载原木大量漂出。事故发生后，原告作为宁波水域水上交通安全实施监督管理的主管机关，为清除“NOBEL”轮燃油污染，保护海洋环境，立即依法组织海安公司等单位开展油污清除作业。2009年5月31日，原告将被告诉至宁波海事法院。法院审理后认为，由于原告组织的参与清污的船舶及人员较多，故让所有参与人员及单位向被告主张权利，势必增加诉讼成本，浪费社会资源，现原告作为主管单位和组织者行使权利，合理合法，判令被告向原告宁波海事局支付船舶清污和清障费用33575396元等费用。^[4]

案例3: 位于安顺市平坝县境内的被告——贵州天峰化工有限公司是一家生产化肥（磷胺）的化工企业，其在建厂以来，累积堆放磷石膏废渣总量达200至300万吨。由于公司没有采取必要的防水、防渗及相应的废水处理措施，磷石膏尾矿库的渣场渗滤液均通过地表、地下排入红枫湖上游的羊昌河，严重破坏了红枫湖上游的羊昌河的生态。2007年12月10日，“两湖一库” (红枫湖、百花湖、阿哈水库)管理局作为环境公益诉讼的原告，向清镇市法院环境保护法庭提起环境污染损害诉讼，要求被告停止排污侵权。法院经审理认为，原告是负有依法管理红枫湖水资源的社会公共职责的政府职能部门，为维护民众利益，有权代表不特定的人群提起环境公益诉讼，判决被告贵州天峰化工有限公司在判决生效之日起立即停止使用磷石膏尾矿废渣场，停止磷石膏尾矿废渣场对环境的侵害，并须于2010年3月31日前消除对环境的影响。[5]庭审后，被告方表示将立即停止新增磷石膏的排放，并立即治理原已存在的磷石膏尾矿库，在规定时间内完成治理工作。

案例4: 2008年，三农公司、羊甫公司的环保设施未经环评验收合格，养殖废水渗入地下水系统，导致嵩明县杨林镇大树营村委会七里湾大龙潭（以下简称大龙潭）水于2009年11月初开始出现发黑发臭现象，致使长期以来依赖该龙潭水生产、生活的大树营村委会相关村组人畜饮水发生困难。经环境监测部门多次抽样检测，证实该龙潭水氨氮指标和菌落总数及大肠杆菌等指标严重超标。2010年6月21日，公益诉讼人昆明市环保局提起诉讼，提出三农公司、羊甫公司立即停止对环境的侵害，由三农公司、羊甫公司赔偿为治理嵩明县杨林镇大树营村委会七里湾大龙潭水污染所发生的全部费用。一审法院判令被告昆明三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司于本判决生效后十日内向”昆明市环境公益诉讼救济专项资金“支付人民币417.21万元，且评估费与诉讼费用均由昆明三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司共同承担。一审宣判后，三农公司、羊甫公司向省高院提起上诉，请求：撤销一审判决，改判驳回昆明市环保局的诉讼请求。2011年5月26日，云南省高级人民法院作出(2011)云高民一终字第41号判决，最终驳回了三农公司、羊甫公司的上诉，维持原判，昆明市环保局胜诉。[6]

案例5: 自2007年12月开始，以开采加工铁矿石为主的韩城市白矾矿业有限责任公司（以下简称白矾矿业公司）未按环评文件及环评批复的要求妥善处置尾矿渣，违法将生产中产生的尾矿废渣排放到白矾河岸边或河道，导致白矾河水质受到污染，周边生态环境被破坏，并潜伏环境安全隐患。2009年至2011年期间，韩城市环保局多次责令其改正违法行为，并对其实施处罚，未果。2012年初，韩城市环境保护局将白矾矿业公司诉至韩城市人民法院，请求法院判定被告因侵权行为造成的损失及修复费用计160万元。[7] 本案被告白矾矿业公司严重违反了环境保护法律规定，破坏了白矾河及其周边的生态环境，其行为构成了侵权，依法应承担民事责任，韩城市环境保护局负有依法行使社会公共职责的政府职能部门，为维护民众利益，提起了环境公益诉讼，得到法院的支持判决，被告被判支付环境污染损害费用100.5万元。

以上五个案例皆以环境保护行政部门为原告，在环境保护行政机关实施环境监管无法制止违法排污等环境违法行为的情况下，为维护广大公民的环境利益，环境保护行政机关以机关单位的名义向法院提起诉讼，最后以强有力的方式遏制环境侵权的进一步扩展，使得环境损害得以依法受偿，该些实践证明环境保护行政机关可以并且已经作为环境公益诉讼原告，该些判例在我国环境法治建设中具有积极的启示性和指导性意义。

二、驳斥：环境保护行政机关不宜作为环境公益诉讼的原告 以上案例表明，在我国的法律实务中，以环境保护行政机关为原告的公益诉讼已经客观存在，必然存在一定合理性。学者针对环境保护行政机关不宜作为环境公益诉讼原告的主张提出了很多理由，现一一驳斥如下：

第一、有的学者根据宪法学原理分析，认为立法、行政和司法的基本功能定位决定了行政机关不适合作为环境公益诉讼的原告，进而环境民事公益诉讼本质上是民事诉讼，要求主体平等，将环境保护行政机关作为原告势必造成行政法律关系与民事法律关系错乱。^[8]该主张是基于政府权力膨胀的担忧，对法治和宪政精神造成威胁，但是根据我国宪法规定“国家保护和改善生活环境和生态环境”、“自然资源的所有权属于国家”并由环境行政机关代表国家接受国民的委托代为行使环境管理权，负有通过各种措施和途径加以妥善保护、改善、治理和管理的义务，其中的“各种措施”应不限于行政性手段，认为排除行政机关参与环境公益诉讼诉讼才符合明确的职责定位过于牵强。从案例1、案例2我们可以看到，海事部门代表国家提起环境公益诉讼乃是宪法赋予其行政职能的践行，能够及时、有效地维护我国的环境公益。

第二、有的学者基于环境保护行政机关的局限性展开分析，认为将环境保护行政机关作为公益诉讼的直接原告，不但会干扰行政系统和司法系统的分立运作，还会滋生新的行政不作为和新的腐败及其基于地方保护主义，实践中很难出现公益诉讼。^[9]对于行政不作为、腐败、地方保护的问题并非伴随环境公益诉讼而生，而是行政系统设置与行政制度问题。

第三，有的学者从设立环境保护行政机关为公益诉讼原告的必要性进行分析，认为相关法律赋予了环境保护行政机关广泛的行政执法权力，如罚款、限期治理、责令停产停业甚至予以关闭，如果严格执行，污染行为基本可以得到有效的处理。并可能造成司法资源的浪费，不符合行政合法性和行政合理性原则。^[10] 该提法对我国环境执法情况欠缺了解，环境执法难是我国环境法治失灵的一个重要原因[11]，环境保护行政机关只具备有限的强制执行权，尤其是无工商、税务等部门所拥有的查封、冻结、扣押、没收、强制划拨等手段，也缺乏限期治理决定权等刚性的执法权力[12]。由于我国环境问题严峻，我国环境执法面临困难重重，一方面有些环境污染没有明确的受害人或者受害人碍于经济和技术的限制难以提起环境公益诉讼，另一方面我国环境保护行政机关在执法缺乏刚性，无法单独依靠有限的行政强制手段制止环境破坏的违法行为，由环境保护行政机关作为环境公益诉讼的原告具有十分的必要性。如在案例4中，作为原告的昆明市环保局穷尽行政手段仍然无法阻止被告的环境侵权行为，为维护环境公共利益，有职责代表国家向三农公司、羊甫公司的环境侵权行为提起民事诉讼。

第四、有的学者提出，环境保护行政机关作为环境公益诉讼的原告，侵害了公民和环保民间组织作为原告的选择权。首先，在涉外的环境污染纠纷案中，公民和环保民间组织因不能代表对外关系，作为环境公益诉讼原告存在明显障碍，如在案例1和案例2中，被告英费尼特航运有限公司和杰斯航运有限公司不可能不对适格主体提出抗辩，由环境保护行政机关提起诉讼更能代表国家的、公众利益。其次，将环境保护行政机关基于保护生态环境的义务，在理论上更能及时提起环境公益诉讼，而公民个人和环保民间组织提起环境公益诉讼能够有效地给环境保护行政机关施加压力，但其率先提起环境公益诉讼具有偶然性，没有法定的职责与义务规定其在一定时间内提起诉讼，故由环境保护行政机关提起环境公益诉讼在实践中更具首位性，但不必然剥夺了公民个人和环保民间组织的选择权。^[13]

三、为什么环境保护行政机关可以作为环境公益诉讼原告 （一）环境保护行政机关启动环境公益诉讼的理论支撑 根据国家积极作为论，国家要积极地以追求公共利益作为国家的任务，国家有义务促使人民获得最大的幸福，国家负有广泛的责任，追求公共福利；根据20世纪70年代初德国著名宪法学者彼德斯提出的国家辅助性理论，实现公共利益是国家责无旁贷的绝对任务。但是，这种国家追求、实现公共利益的行为，必须在社会的个人，凭自己的努力无法获得利益，因而也无法获得公益时，才能为之，所以是一种次要的补充性的辅助行为。^[14]

无论是国家积极作为论还是国家辅助性理论，都不否定国家主动追求公益的行为且不极限于行政行为，两种理论均强调国家在实现公共利益上的广泛责任。环境保护行政机关的设立目的就在于保护相关的公共利益不受损害，通常采取的保护方式是行政手段，通过行政执法来履行其职责，但是这些机关在社会的个人依靠自己的努力无法法获得公益时，有成为公益诉讼的原告的正当性。因此，作为环境保护行政机关代表国家提起环境公益诉讼是具备理论根据的。

（二）由环境保护行政机关提起环境公益诉讼符合环境法律法规和环境政策的规定 1. 合法性依据

《中华人民共和国民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”。现行《中华人民共和国民事诉讼法》第50 条中规定：“对污染环境，侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。根据《中华人民共和国海洋环境保护法》第90条第2款的规定，被授予渔业行政管理权的政府职能部门在获得授权的范围内，有权代表中华人民共和国政府对其监督管理的海域及其毗邻海域造成海洋渔业资源污染损害的责任方行使索赔权；依照《中华人民共和国渔业法》第6条第1款、第7条和《中华人民共和国海洋环境保护法》第3条第4款的规定，国家渔业行政主管部门及省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门有权对海洋渔业行使监督管理权，负责保护渔业水域生态环境工作，属于《中华人民共和国海洋环境保护法》第90条第2款规定的行使海洋环境监督管理权的部门[15]，因此，案例1、案例2中的天津市渔政渔港监督管理处和中华人民共和国宁波海事局均属于《中华人民共和国民事诉讼法》第50条中可以提起环境公益诉讼的“法律规定的机关”；《中华人民共和国环境保护法》第6条规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。环保部门作为履行环境监管职责的单位，对污染和破坏环境的行为及事故更具敏锐性，且其依法负有维护环境公益的义务，当然享有控告的权利，所以案例3、案例4、案例5中的环保部门也属于《中华人民共和国民事诉讼法》第50 条中可以提起环境公益诉讼的“法律规定的机关”。因此，环境保护行政机关提起环境公益诉讼具有合法依据。

2. 符合国家和地方环境政策的导向

国务院于2005年12月3日颁布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》强调环境保护行政机关要“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼”[16]；2010年6月9日，最高人民法院印发《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，其中第13条规定法院要“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件”。^[17]以上为国家自上而下的支持环境保护行政机关提起公益诉讼的原则性规定，另外，多各地发布相关规范性文件也广泛存在，如贵阳市中级法院发布的《指定管辖决定书》、无锡市中级法院和无锡市检察院联合发布的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》、昆明市环境保护局与昆明市公、检、法三机关联合发布的《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》、青岛市阳城区法院、检察院和环保局联合发布的《关于建立环保执法协调联动工作机制的实施意见》，均体现了鼓励环境保护行政机关提起环境公益诉讼的环境政策偏向[18]。

四、环境保护行政机关作为环境公益诉讼的原告应当是第一顺位的 这是由环境保护行政机关作为环境公益诉讼原告的可操作性和相对优越性所决定的。环境行政机关作为原告有其自身优势。第一，不同于环保社团的分散性与零散性，由于环境保护政机关设置普遍，更有利于获取各类污染环境、破坏生态行为的信息，方便于代表不特定群体提起公益诉讼。第二，相较于由经济与技术均受到一定限制的公民个人提起的环境公益诉讼，环境保护行政机关拥有环境监管的专业资源，如具备专业技术人员和专业环境监测、检测设备等，在环境公益诉讼过程中更能方便取证和参与诉讼。第三，环境保护行政机关作为社会公共事务的管理者^[19]，相较于检察机关应当更能够体现并代表广大公众的利益。有的学者主张检察机关更能代表广大公众的利益，但是，我们应当认识到检察机关和环境保护行政机关承担着不同的社会职能。检察机关以诉讼机制施行环境犯罪的处罚，而针对其他环境违法行为，则应由环境保护行政机关承担着保护社会公益的责任。^[20] 第四，环境保护行政机关行使的诉权实际上是政府对违法行为的指控权，能够有效减低执法成本，增加社会控制的效益，是一种法律实施机制和社会控制方式的重大变革。^[21]第五，环境保护行政机关提起环境公益诉讼，乃是摒弃了“官僚”的传统思想，将被告和自己看作是平等的两方主体,给予行政相对人平等的话语权，能够有效避免行政专制与侵权不仅能够能促进环境违法者自觉遵守企业环境责任,更能够保护行政相对人的合法权益。因此，环境保护行政机关作为环境公益诉讼原告应是第一顺位的。

五、环境保护行政机关作为环境公益诉讼的必要限制 学者不赞同环境保护行政机关作为环境公益诉讼的原告，部分担忧确实是合理和必要的。因此，在证立环境保护行政机关作为环境公益诉讼主体的同时，应当对其进行必要限制。例如案例3、案例4、案例5的环境保护行政机关是在充分履行环境监管职责的基础上仍不足以组却环境违法行为的情况下提起环境公益诉讼的，有必要要求环境保护行政机关在其穷尽行政手段后仍不足以保护公共环境利益时方提起环境民事公益诉讼。行政机关提起环境民事公益诉讼的前提是已经充分行使了法律法规赋予的行政权力，穷尽了诸如处罚、责令停产停业等所有的合法手段。对于没有直接受害人的环境污染，行政机关可以提起只为了公共利益的诉讼。[22]当然，何为环境保护行政机关“穷尽行政手段”，将是可待研究的另一重要问题。

结语 尽管很多学者对环境保护行政机关作为环境公益诉讼原告提出质疑，实务中由环境保护行政机关启动的环境公益诉讼案件截至目前也为数不多，但皆以顺利启动程序并取得胜诉结果而告终。在中国环境法治尚未成熟之际，不管是从理论还是实务出发，环境保护行政机关都适宜作为公益诉讼的原告，并且相较之个人、团体组织、人民检察院等主体更具合法性、合理性和可操作性和优越性，可以作为环境公益诉讼原告主体的首位选择，能有效促进我国生态文明的法制建设。

The Position of Environmental protection administrative department as the Plaintiff in Environmental Public Interest Litigation

Xiuxiu Zhang (Law School of Fuzhou University, Fuzhou, 3510000)

Abstract: Along with the continuous development of Chinas environmental law, environmental Public Interest Litigation system has been initially established, which develops the theoretical research on environmental Public Interest Litigation system At present, there are significant differences for the academic subject of environmental Public Interest Litigation, plaintiff type of environmental Public Interest Litigation is still the basic problems of environmental public institution of our country construction pending, for environmental protection administrative organs to initiate Public Interest Litigation, scholars haven’t agree on each other. Use the case of environmental Public Interest Litigation in China as a starting point, the writer try to show that under the background of Chinese environmental law, environmental protection administrative organs have qualification as the plaintiff of the environmental Public Interest Litigation, and should be the first priority.

Keywords: Environmental Protection Administrative Department, Environmental Public Interest Litigation, Plaintiff qualification, Position

[1] 蔡守秋,论环境公益诉讼的几个问题,昆明理工大学学报（社会科学版）2009（9）:1

[2] 王灿发,中国环境公益诉讼的主体及其争议,国家检察官学院学报,2010（3）:3

[3] http://vip.chinalawinfo.com/Case/displaycontent.asp?Gid=117526902&Keyword=塔斯曼海2013-4-20访问

[4] http://vip.chinalawinfo.com/Case/displaycontent.asp?Gid=117635254&Keyword=宁波海事法院2013-4-20访问

[5] http://www.chinalawedu.com/new/1900_23343/2010_2_9_ka2879425633192010211492.shtml 2013-5-4 访问

[6] http://vip.chinalawinfo.com/Case/displaycontent.asp?Gid=118251478&Keyword=环境公益 2013-5-4 访问

[7] http://district.ce.cn/zg/201303/25/t20130325_24230193.shtml 2013-5-4 访问

[8] 沈涛文,环境公益诉讼行政机关原告资格之反思——基于宪法原理的分析,当代法学,2013(1):61_

[9] 潘佳,论公民个人和环保部门不宜作为环境公益诉讼的直接原告,齐齐哈尔大学学报（哲学社会科学版）,2012（5）:30

[10] 张敏纯,陈国芳,环境公益诉讼的原告类型探究,法学杂志,2010年(8):9-10

[11] 汪劲,中国环境法治失灵的因素分析——析执政因素对我国环境法治的影响,上海交通大学报（哲学社会科学版）2012（1）:23-32

[12] 目前我国法律除《环境噪声污染防治法》规定“对小型企业事业单位的限期治理，可以由县级以上人民政府在国务院规定的权限内授权其环境保护行政主管部门决定”外，法律未赋予地方政府限期治理决定权。

[13] 王小钢,为什么环保局不宜做环境公益诉讼原告？载《环境保护》2010(1):54-55

[14] 肖建国,民事公益诉讼的基本模式研究——以中、美、德三国为中心的比较考察,中国法学2007（5）：141

[15] 《中华人民共和国海洋环境保护法》第90条第2款规定：对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。

[16] http://www.lshj.gov.cn/E_ReadNews.asp?NewsID=181 2013-4-20 访问

[17] http://www.court.gov.cn/qwfb/sfwj/yj/201008/t20100811_8490.htm 2013-5-5 访问

[18] 参见刘红立,李杨,万利,环境公益诉讼原告主体研究,法制与社会2012（2）下：146

[19] 杨朝霞．论环保机关提起环境民事公益诉讼的正当性：以环境权理论为基础的证立．法学评论 2011（2）

[20] 章礼明 检察机关不宜作为环境公益诉讼的原告 法学201（6）：134-140

[21] 肖金明：行政执法方式变革：建立和完善“官告民”制度 行政与法制 2008年（1）：24-26

[22] 王灿发,中国环境公益诉讼的主体及其争议,国家检察官学院学报,2010（3）：6