论环保监管模式建构的原则和依据#

峥 嵘* （成都市蒲江县人民法院） 黄锡生** （成都市蒲江县人民法院）

摘要：环保监管模式是对环境行为进行监管的方式，包括环保监管主体、环保监管职权和环保监管运行机制。环保监管模式建构必须遵循系统性、效益性、因地制宜和公众参与原则，并以国家经济体制、国家环保政策、环境状况及监管对象构成为依据，方能保证环保监管职能的充分有效发挥。

关键词：环境监管 环保监管模式 建构原则 建构依据

随着近年环境形势持续恶化，人们在抱怨政府环境监管不力的同时，开始对现行环保监管模式进行反思，试图创新环保监管模式，以改善环保监管不力的状况。环保监管模式创新本质上是制度建构活动，是一项系统而复杂的工程。因此，必须在一定原则指导下以一定的主客观因素为依据，才能保证所建构的环保监管模式符合主客观需要，也才能保障环保监管得以顺利进行。基于此，笔者试就环保监管模式建构的原则和依据作一分析，以期为环保监管模式创新提供有益的指导和帮助。

一、环保监管模式概述 要确立环保监管模式建构的原则和依据，必须首先对什么是环保监管模式有一个较清晰的认识。黄锡生教授曾将其界定为“国家为保护环境所采取的一系列行之有效的监督管理环境的标准形式”，[1]对我们认识环保监管模式有一定的启发。笔者以为，要准确定义环保监管模式，必须对“模式”和“环保监管”两个概念予以准确界定。

所谓“模式”，是事物呈现出的相对稳定的样态和事物运动过程中具有规律性的运行方式。由此可见，模式主要有两种表现形式：一是静态的模式，一是动态的模式。当然，这两种表现形式并不是割裂和相互对立的，而是同一事物的两个方面。从方法论角度讲，模式就是解决某类具有共同性问题的方法的程式化。因此，模式具有程式化、规律性、相对稳定性和反复适用性等特征。“模式”与“体制”、“机制”不同。顾名思义，“体制”就是体系和制度，即主体的机构设置、隶属关系、权限划分等组织制度，旨在确定体系内各组成部分的地位、角色，因而是静态的，如行政体制就是指行政机关或组织的设置、权限及地位问题；“机制”则是事物的功能及其运行机理，它以主体或事物的各部分存在为前提，表明事物各部分的功能及其相互作用的过程，因而是动态的，如市场机制就是指市场在社会资源配置中发挥作用的过程。而“模式”不仅仅包含主体的设置、权限划分和角色地位等静态方面，还包括各主体之间包括相互配合、相互监督、相互制约等动态方面。由此可见，“模式”的范畴包含“体制”和“机制”，而“体制”和“机制”则分别是“模式”的静态和动态方面。

何为“环保监管”？虽然这个词的使用频率很高，但很少有人给出明确的定义。笔者以为，环保监管是指监管主体采取措施对经济主体造成环境污染的潜在和现实行为加以引导、规范和限制。环保监管不仅指普通的环境行政管理行为，还包括对潜在的环境污染和破坏行为的直接行政强制，对微观市场主体的经济行为设定规范的立法行为，对污染和破坏环境行为作出的司法裁判行为，以及其他社会主体的社会性监督行为。同时，随着人类活动范围不断扩大和程度日益加剧，对环境造成负面影响的不单单是经济活动中生产、分配、交换、消费四大环节，还可能是经济活动以外的政治活动、外交事务、社会管理、日常生活、科学研究等等各类活动。从这个意义上讲，对“环保监管”准确的表述应该是对可能影响环境的主体的全部行为的全面监管。总之，环境监管是一项重大复杂的工程，既包含主体机构设置、职权划分等体制问题，还包括各主体之间相互作用、相互监督等机制问题。

由前面分析不难得出，环保监管模式是指对环境污染和破坏行为进行监管的方式。从静态上讲，是指环保监管主体的设置及各自权限；从动态上讲，是指环保监管主体依照自身权限开展活动的运行机制。因此，环保监管模式自然应当涉及到以下三方面的内容：环保监管主体、环保监管职权和环保监管运行机制。其中，环保监管主体解决的是环保监管职能由谁行使或称环保监管准入的问题，主要有政府及其授权或委托的单位或组织、微观经济主体及社会公众等。环保监管职权解决的是环保监管主体内部如何分权才能保证环保监管职能有效实现的问题，必须根据环境监管的客观需要制定相应的分权原则，确保环保监管主体有权可用、有权必用和不得滥用。环保监管运行机制则是解决环保监管主体职权运行的问题，包括环保监管主体之间的相互关系，环保监管职权的相互支持、相互依赖和相互制约关系，以及环保监管主体运用环保监管职权的工作规程。

二、环保监管模式建构的原则

（一）系统性原则

系统性原则是指环保监管主体设置及其职权配置要充分考虑环保监管的整体性和系统性要求，使之形成一个搭配合理、相互衔接、彼此制约，统一的有机体。环保监管模式首先是要设置监管主体并在这些主体之间进行权力分配，否则，容易导致环保监管主体支离破碎，相互间缺乏必要的衔接，出现重复监管或无人监管的现象；容易产生权力过大过宽、有职无权或缺乏制约的极端现象，导致滥用职权或监管不力后果。

具体而言，在主体设置方面，系统性原则要求合理确定环保监管机构的数量和规模。比如在数量上中央一级应当相对较少，地方上应当逐级增加，形成相对合理的“金字塔”型结构以实现相互衔接，而不是“倒金字塔”型结构；在规模上根据环保监管在中央一级应当满足全面宏观的客观要求，在地方上应当满足专业化和专门化的客观要求，合理确定机构编制人数，以此应对在不同层级上的业务面和业务量的实际情况，从而避免“有人无事做、有事无人做”两种倾向。在职权划分方面，系统性原则要求监管职权全面覆盖、定量配置并相互监督。全面覆盖是指有监管主体就应当赋予其相关职权，有需要监管的事项和对象就有相对应的职权和主体，从而避免出现环保监管的“盲点”。定量配置是指监管职权范围、数量根据监管主体在不同层级、不同监管领域或区域的需要合理搭配，避免因过宽而滥权、过窄而无法监管的现象。相互监督是指监管主体上下级之间，立法监管、行政监管与司法监管之间，纵向与横向之间应当相互监督，各自享有的监管职权应当相互制约，避免环保监管过程中滥用职权、监管失职现象发生。

（二）效益性原则 效益性原则是指环保监管模式运行的实际效益应当大于运行成本，即通过环保监管模式运行的实际效果是净环境效益的增加。任何模式的运行都是有成本的，当其运行的成本小于所产生的效益，则该模式就是有效益的，因而也是成功的。环保监管模式也有一个成本效益问题。当环保监管模式运行所取得环境效益超过环保监管模式建构及运行的实际成本，即环保监管模式运行使得社会整体的环境效益净增加，则该环保监管模式就是有效益的，就符合效益性原则要求。

效益性原则要求环保监管模式建构从两点着手，即精简和高效。精简，一方面是指监管机关和内部机构的设置要精简，避免重复设置、机构臃肿、人浮于事；另一方面则要求监管机关和内设机构的职责精简、界限明确，避免职能重合、彼此混乱、职责部分。通过精简机构、明确职责，减少监管成本。精简的标准是，既能满足环保监管的客观需要，又不会出现多余的开支和浪费。所谓高效则是指监管主体在履行监管职责过程中要各尽其能、各司其职，确保监管的实际效果。因此，一方面要建立健全效能考评机制，确定具体合理的环保指标供考评参考，激发各监管机构积极主动性，促使其恪尽监管职守；另一方面，要加强对监管机构的监督，促使其正确履行职责，避免犯滥用职权和玩忽职守导致监管效益的减少或监管成本增加，从而使监管效益增量减少。总之，效益性原则的目标是既要让监管主体“有权可用”，又要使其“有权必用”，还要监督其权力“不得滥用”。

（三）因地制宜原则 因地制宜原则是指环保监管模式选择要同各地不同的环境状况、发展趋势及监管难易程度等实际情况相适应，而不能千篇一律，导致主体设置、职权划分乃至运行机制同实际需要相脱节。环保监管模式遵循因地制宜原则实质上是主观符合客观、主客观一致的实践过程。环保监管模式只有因地制宜才能避免主体缺位、职责落空等现象，才能充分保证监管职能的充分发挥，进而实现环保监管模式的高效益。因此，环保监管模式的因地制宜原则是其效益性原则的前提和保障。

因地制宜原则无论是对环保监管模式机构设置、职权划分，还是运行机制都提出了要求。首先，在机构设置上考虑各地环境质量状况及实际需要。如我国东部地区环境质量较西部地区差，其环境监管事务远比西部地区要复杂，因而东部在监管机构数量和编制上都应有所倾斜；又如面临环境日益恶化的长江、黄河流域，由于监管难度较大，而且监管中会遇到诸多特殊的问题，因而在机构上单列出来设置长江委员会、黄河委员会等。类似这种情况在国外也不鲜见，如美国针对田纳西河水环境治理而设立的田纳西流域管理局（Tennessee Valley Authority，简称TVA）[2]。其次，在职权划分上根据各地环境监管的实际需要而配置。如我国东部沿海地区，不仅对沿海港口的环境进行监管，而且对进入我国领海的外国船只行使海洋环境监管方面的主权，以及对我国专属经济区行使专属管辖权，因而在机构设置上优先考虑的同时，还应当在监管机构的职权上予以特殊配置，以满足沿海港口、领海、专属区环境监管的特殊需要。第三，在运行机制上也应当因地区不同而有所不同。如同样是司法监管，一审环境保护民事、刑事和行政案件，在内地环保监管职权均由普通地方各级人民法院行使，在沿海地区，环境民事纠纷由有管辖权的海事法院行使，而刑事和行政案件则由有管辖权的普通地方各级人民法院管辖。

（四）公众参与原则 公众参与原则是指环保监管模式要给社会公众提供平台和机会，使其积极参与到环保监管活动中来。环保监管模式建构遵循公众参与原则是环境保护法基本原则的具体体现，也是环保监管工作的客观需要。环保监管首先体现的是国家权力行为，是国家履行社会管理职能的具体表现。但是，不能保证国家权力在任何时候都能得到正确使用。孟德斯鸠曾言“法律是神圣的，但是法律的执行者却不是神圣的”[3]，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。有权力的人会无休止地使用权力，直到有界限的地方为止。”[4]因此，环保监管也应当受到监督，在环保监管模式中引入公众参与机制，就是对环保监管职权进行民主监督的有效形式之一。

公众参与环保监管的面十分广泛。在环保立法监管方面，任何一项环保监管法律法规出台，都可以通过征求公众意见和建议的形式实现公众参与，实践中甚至部分法律法规出台本身就是公众强烈呼吁和要求的结果。在环境行政监管方面，公众有权就对环境有重大影响的政府决策提出建议和意见，要求政府信息公开，或者参与环保规划的听证；对重大环境违法行为的处罚有权要求听证；对微观主体的环境违法行为有检举、控告的权利等。在环保司法监管方面，社会公众有权参加重大环境损害案件的旁听，有权对侵害公民环境权益的具体行政行为提起申诉和控告，对环境行政、民事、刑事案件的审理结果有知情权。此外，社会公众还有权通过社会舆论、新闻媒体等形式表达自己对环保监管观点、意见和看法，有权通过渠道配合行政、司法机关对环境违法行为的查处和审判，持续推动环保监管工作深入开展。

三、环保监管模式建构的依据

（一）国家经济体制

经济体制是指一定的经济制度下主导国民经济运行的具体形式和管理模式。现代社会经济体制主要有两种：一种是计划经济体制，由国家通过行政手段指令性计划实现社会资源的配置；一种是市场经济体制，由市场通过价格、税收等经济杠杆实现对社会资源的配置。

环保监管模式本身并非国家经济体制的内容，但却受国家经济体制的制约，为经济体制服务。经济体制在其运行过程中，承担的责任是如何将社会资源及时、公平、高效地配置到国民经济各个部门和各个环节。但是，微观经济主体的行为是非理性和唯利是图的，在生产经营过程中单纯地追逐经济利益而忽视对环境的保护，必然导致环境恶化并反过来制约经济的发展。为保证经济体制健康高效运行，环境监管就尤其显得必要。因此可以说，环保监管是经济体制健康运行“防腐剂”。环保监管模式并非一成不变的，而是依据经济体制不同而有所不同。比方说，在高度集中的计划经济体制下，环保监管模式的行政色彩比较浓厚，其中的法定监管、刚性监管等模式自然占有优势地位；而在完全市场经济体制下，其中意定监管、柔性监管等成为主要的监管模式。同时，在两种不同的经济体制下，环保监管模式作用的程度和领域也应该有所不同：在计划经济条件下，由于政府管制相当严格，对关系国计民生的基础性行业和部门尤甚，因而对相对次要的行业、部门监管力度相对较大；在市场经济条件下，政府往往充当守夜人的角色，对经济主体的行为约束较少，只需在关系国际民生的重点行业和部门加强监管，而对次要行业和部门则监管力度相对较小。总之，有什么样的经济体制，必然有与之相适应的环保监管模式。

（二）国家环保政策 国家的环保政策是国家根据环境污染形势和状况制定的具有稳定性、连续性的宏观策略。国家的环保政策作为宏观策略必须具备稳定性和连续性特征，才能保证环境保护理念持续深入地得到贯彻。但是环保政策的制定依据是国际国内环境质量状况和发展态势，因而环保政策并不是一成不变的。一定时期一定条件下可能会局部调整甚至完全转向。

环保监管围绕国家环保政策、法律进行的。环保监管模式的选择是环保工作必须首要考虑的事情。国家环保政策的变化可能导致环保监管模式随之发生变化。这种变化可能是局部性的，也可能是根本性的。如从建国初期我国对环境保护工作的朦胧认识，到1979年《环境保护法（试行）》颁布，再到1983年第二次全国环境保护会议上宣布“环境保护是我国的一项基本国策”，我国的环保监管模式也经历了一个从无到有的不断完善的过程。先是从中央到地方的环保监管体系普遍建立，再是机构局部调整并伴随着职权的不断充实，仅仅中央一级的环境保护机构都几经变迁，最后以国家环境保护总局的形式保留了下来；进入新世纪，随着经济的飞速发展，环境质量状况也每况愈下，制约着经济进一步发展和人们生活水平进一步提高，中央提出“坚持科学发展观，走可持续发展道路”，推行建立环境友好型资源节约型社会的政策，相应地引起了环保监管模式的局部调整。中央的环境保护总局也升格为环境保护部，成为国务院的组成部门，制定环保政策及参与重大战略决策等职权也大大强化，以彰显环保监管的重要性。国际上也是这样，一国参加环境保护公约，就意味着承担相应的成员国义务并对本国环境保护政策做相应调整，其国内环保监管的重点、领域和力度等都可能有所变化，因而其环保监管模式也可能做出一定的调适，以满足国内环保监管和国际公约的客观需要。总之，国家的环保政策是影响环保监管模式一个重要的变量。

（三）环境污染状况

环境污染状况是制定国家环保政策的基本依据，进而成为影响环保监管模式的另一重要变量。与国家环保政策相比，国家的环境污染状况对环保监管模式的影响可能更直接，影响程度也可能更深。可以说，环境污染状况是影响环保监管模式的直接动因。

环境污染状况从以下几个方面影响环保监管模式：（1）环境污染超过环境自身的承载能力而产生环境问题，环保监管成为现实的客观的需要，导致环保监管机构产生并赋予相应的监管职能，因此，环境污染状况催生了环保监管模式产生；（2）随着经济和科技的发展，新型的污染行为和污染源不断产生和发现，如汽车急剧增加导致尾气污染严重，核辐射对环境的污染，近年科学研究发现牲畜放屁或打嗝污染空气等，导致环保监管机构和职能不断增加从而使环保监管模式发生局部变化；（3）不同时期不同地区的经济发展不平衡，对环境的污染和破坏程度也有所不同，如改革开放初期我国城市污染比农村严重，东部沿海地区污染比中西部地区严重，但随着城市和东部地区经济和科技发展水平提高，污染严重地区也逐步由城市向农村转移、由东部地区向中西部地区转移，由此导致环保监管的重心发生转移，既有的环保监管模式也相应调整；（4）随着国际交往的加深，环境污染也逐渐由一国范围内逐步扩大到跨国范围甚至全球范围，加强沿海、沿边及国际河流的环境监管，维护国内环境安全，开展环境监管国际合作，已经成为世界各国刻不容缓的任务，这就要求各国不断创新环境监管模式以完善监管机构、适当充实监管职权、深入拓宽监管领域、健全监管合作机制，满足全球环境保护的客观要求。

（四）监管对象构成 环保监管对象是指进入环保监管视野的现实地或潜在地污染环境、降低环境质量的微观经济主体的行为，而不是指微观经济主体本身。环保监管对象与环境污染状况存在正相关关系，即污染或破坏环境的行为愈猖獗，国家的环境状况就愈恶化。因此，环保监管对象与环境污染状况对环保监管模式的影响是一个问题的两个方面。

环保监管对象对环保监管模式的影响是相当深刻的。在我国早期的环境保护工作中，受“先污染后治理”的思路影响，环保监管的对象主要是经济主体污染后的治理行为，因而环保监管侧重于末端控制，环保监管模式也以此为中心而展开。随着环保意识的逐步更新，特别是可持续发展观念的深入，环保监管模式也融入了预防为主防治结合的综合控制理念。先是以“清洁生产”为内容的过程控制，监管对象前移到生产过程中先进工艺、设备的采用；再是以“循环经济”模式为内容的全面控制，监管对象则主要是资源和产品整个生命周期中生产和消费行为，包括投入尽可能用较少的原材料和能源达到预定的生产目标，尽可能多次、循环地利用资源及其产品，避免过早地成为废弃物，而能够利用的废弃物尽量转化为资源，减少废弃物的排放量。据此，环保监管模式也转变为围绕减量化（Reduce）、再利用(Reuse)和再循环(Recycle)的“3R”模式而展开的各个环节的全面监管。

On the principles and bases of environmental supervision

mode construction

Zheng Rong & Huang Xi-sheng

Abstract: Environmental supervision mode is the mode to regulate the environmental behavior, including the bodies of environmental supervision, the authority of environmental supervision and the mechanism of environmental supervision. To construct environmental supervision mode must be under the principles of system, benefit, adaptation to local conditions and public participation, and also be on the bases of the national economic system, the national environmental policies, environmental conditions and regulatory objects form, so that the functions of environmental regulation could be performed fully and effectively.

Key words: environmental supervision, environmental supervision mode, construction principle, construction basis

# 基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目《“两型社会”建设与环保监管模式创新研究》，项目号08JJD820167；重庆大学研究生创新团队基金，项目号200909B0004。

* 峥嵘（1975—），男，四川达县人，成都市蒲江县人民法院研究室主任、审判员，法学博士，主要从事环境与资源保护法学、民商法学研究。

** 黄锡生（1964—）男，江西石城人，重庆大学法学院副院长，博士生导师，法学博士，主要从事环境与资源保护法学、经济法学研究。

[1] 黄锡生，曹飞.中国环境监管模式的反思与重构[J].环境保护，2009（2B）：36-38.

[2] See, Tennessee Valley Authority Act (1933). www.tva.gov.

[3] [法]孟德斯鸠.论法的精神[Ｍ].北京出版社,2007:30，67-68.

[4] [法]孟德斯鸠.论法的精神[Ｍ].北京出版社,2007:30，67-68.