我国城市棕色地块的法律问题研究
李 程* （昆明理工大学法学院，昆明，650106）
摘要：随着城镇化的不断发展，城市用地日益紧张。一些工业企业搬离城市中心，遗留下很多被污染的土地，这些土地就被称为“棕色地块”。这些未经土地处理就被重新开发，兴建了住宅区，“毒地建房”新闻的屡见不鲜凸显出我国土壤污染治理存在的不足。本文的主要目的就是分析一下棕色地块的流转过程，找出我国的污染土地治理中存在的不足，进而提出建议。首先应该在企业搬迁前，建立土壤污染评估报告存档制度，要求企业限期治理或者交纳治理费用。其次，政府应建立污染场地评估制度。再次，加大我国环境影响评价制度的惩罚力度。
关键词：棕色地块 污染场地评估 环境影响评价
2012年，党的十八大报告首次单篇论述了生态文明，首次把“美丽中国”作为未来生态文明建设的宏伟目标，把生态文明建设摆在总体布局的高度来论述，将生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的全过程。生态文明的建设与经济建设相伴而行，随着我国城镇化战略的不断实现，经济的不断发展，其中产生的环境问题也日臻复杂和多样。“棕色地块”的出现就是其中表现之一。
一、棕色地块的概况 “棕色地块”一词最早源于美国，又称“污染场地”，而在我国这一问题被关注主要是因为毒地建房新闻的爆发。何为“毒地建房”？2013年初某网站出现这样一则新闻，标题为“北京通天苑被疑土地土壤污染 癌症高发传说引担忧”，一时间甚嚣尘上。原来天通苑是北京市一个最大的居民区，最近被证实这片居民区的前身是北京市最大的垃圾场，近年来居住在这个小区的人有部分因各种癌症去世，居民担心和土壤的污染有关。调查一下相关的新闻发现这种现象已近不是第一次发生，在武汉、杭州等各地陆续发生这样的状况。究其原因大多类似，是因为随着城市范围的不断扩展，原来的很多工业用地被迫从市中心搬到更郊区的地方，而随着市区规划的需要，这样的黄金地段多开发成了住宅区，但是在转变用地方式的时候并没有对土壤进行评估和处理，所以造成很多人买了房子之后，发现原来自己的房子建在一片有毒的土壤上，而会有什么样的危害，什么时候会有危害却无从而知。为什么会出现这种现象，本文将通过对这一现象产生的过程进行分析，考察一下我国在防治土壤污染方面存在哪些问题，并提出自己的建议。
二、棕色地块产生过程中的法律关系 棕色地块的产生是一个土壤污染累积的结果，根据土壤的归属不同分为以下几个阶段。首先是土壤污染企业占有的阶段，其次是国家管理的阶段，最后是开发商占有土地的阶段。从以上土地的流转过程来看，如果任何一个阶段进行了土壤的治理，就不会出现毒地建房的悲剧。
（一）污染企业 通过调查发现，目前的城市污染土地多是一些国有企业造成的，这些企业大多已经破产或者已经通过企业所有制的改革，根据我国现有的法律，在国家回收这些土地的时候并不要求进行土地质量的评估和土壤的修复治理。目前关于土壤污染的治理的基本原则就是“污染者负担”的原则，所以企业应该承担主要的土壤治理的责任。而在现实生活中这些企业之所以破产逃避了土壤治理责任是因为企业在退还土地的时候没有对土壤进行评估。目前在实践中并没有这样的备案制度，如在北京的企业，企业搬迁需要“四委”的批复（市经委、市发改委、市规委和市政管委），才能实现企业土地使用权的转让，而在这些部位中并没有与环境有关的部委，也不需要提交相应的土壤评估报告，也不要求这些企业在土地转让之前进行土壤的修复。[1] 而在国外的立法实践中就有类似的规定。如在美国的《超级基金法》法中规定，企业不再使用某块土地时，要检测它是否符合生态安全标准，如不符合，企业需要将其恢复或者支付土壤污染治理的费用，拒绝支付费用者，政府可以要求其支付应付费用3倍以内的罚款。由于污染土壤治理和恢复的成本很高，因此企业很少好敢冒这样的风险使其所在的土壤受到污染。[2]借鉴美国的经验，我国也应当要求企业在退还土地时制定土壤环境监测报告，只有提交相应的检测报告在政府进行备案后，企业才能进行破产程序。这样做可以明确土壤的污染责任，这也是今后在被追究土壤污染责任时候的一个免责事由。而且作为企业责任的延伸，对于一些企业的法人或直接负责人应该纳入到法律的处罚范围内，对于曾经造成严重土壤污染的企业法人应当规定在在几年内不得开办类似的的企业，进行适当的限制。
中国早在上个世纪中叶就已经产生污染场地的雏形，这些老牌的的国营企业多是与共和国同龄，但是工艺设备相对落后，出现了十分严重而隐蔽的土壤污染状况，随着城市用地结构的调整，这些高污染企业纷纷关闭或者转型，很多都已经消失，也已经没办法追究其土壤污染的责任，目前对于这种情况只能由政府买单，承担土壤修复的责任。对于新增工业用地，建立土壤环境强制调查评估与备案制度是对土壤污染治理的源头控制的重点方式，应该进行立法规定。
（二）政府 被污染的土地要建居民区还需要经过一个程序，就是政府出让土地，很明显政府在出让土地的时候没有进行土壤污染的评估。政府负责管理土地的流转，不同的土地根据用途的不同相应的土地标准也不尽相同，在进行土地利用方式的变更，进行土地转让的时候应当对土壤的质量进行评估。从我国目前关于土壤污染治理的法律来看，并没有关于这方面的明确规定。但是国务院在印发的《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》中指出在强化被污染土壤的风险控制方面，已被污染地块改变用途或者变更所有权人的，应该按照有关规定开展土壤风险评估，并对土壤环境进行治理修复，未开展风险评估或土壤质量不能满足建设用地要求的，有关部门不得核发土地使用证和施工许可证。很多地区也响应中央的号召，逐步建立起地方土壤污染评估与修复体系。大连市要求在重污染企业搬迁后，土壤拍卖、转让、再开发前，先查明土壤受污染的类型、范围、程度和空间分布状态，提出土壤污染评估、修复方案以及土地再利用的建议，形成重污染企业搬迁后土壤污染修复详细规划。河北省在《河北省生态环境保护“十二五”规划》中明确提出被污染的土地，未经评估和无害化治理，禁止进行土地流转和二次开发。长沙市颁布了《长沙市人民政府关于加强土壤污染防治工作的意见》，其中规定对污染场地土地土地使用权人变更或开发利用为农用地、住宅、商业、学校等用地的，要按照国家有关标准和技术规范，开展污染场地环境调查、风险评估、治理与修复。禁止未经调查评估、治理与修复的污染场地进行土地流转、出让和开发利用。这些地区性的规定都是大同小异，多是要求参照国家标准和技术规范进行污染场地的评估，但是全国性的法律目前尚未出台，只有环保部在2012年出台的污染场地土壤环境管理暂行办法（征求意见稿），目前尚未通过审议。
政府不仅有进行土壤污染评估的义务而且有治理土壤污染的责任。正如上文所述，目前中国的状况是很多的国有污染企业的主体资格已经消失，无法找到责任主体，所以政府作为管理国家土地的机关就应当承担土壤修复的责任。政府承担土壤修复的原因如下：第一，徒弟的所有权归国家所有，国家行使行政管理的职权，有义务对土地进行管理，保持土壤的良好状态，这是行政职能的要求。《中华人民共和国环境保护法》第7条规定，“国务院环境保护行政主管部门对全国环境保护工作实施统一监督管理。”第二，政府资金比较充足，很多的土壤污染的治理费用非常的高昂，企业难以支付如此高昂的费用，况且要进行因果关系的证明需要花费较长的时间，而土壤的治理却刻不容缓，这个时候政府就必须先行垫付费用。在美国的立法实践是这样的，关于土壤污染的治理，美国的《超级基金法》有相关的规定。EPA可以使用超级基金资源来清除有害物质的存放和泄露，同时EPA可以控告任何他们可以确定的有责任的当事人，要求他们偿还清除费用。[3]而美国的《超级基金法》的资金主要来自于税收和对部分高污染的行业的专门税。从美国的的经验来看，在找不到责任人或者责任人没有及时进行土壤污染的处理时，还是需要联邦政府用基金来进行救济。美国的做法也说明在治理土壤污染的过程中，政府有无可推卸的责任。
（三）开发商 开发商要想进行房地产的开发必须要经过政府一系列的行政审批，首先要取得项目开工建设所需的一系列的证书，包括《建设工程规划许可证》、《建设工程开工许可证》、《国有土地使用权证》等证书。而要拿到这些证书哦其中必不可少的就是要进行环境影响评价，因为按照我国《环境影响评价法》第25条规定，“建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门或者审查后未予批准的，该项目审查部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。”其中环境影响评价很重要的内容就是在房地产开发项目决策和开发建设活动开始前进行的，体现出环境影响评价强大的预防功能。其中就包括一般的环境要素的评价，如大气环境，土壤植被等。所以土壤的检测是环境影响评价中很重要的环节。不知道像通天苑这样的住宅小区是怎样通过土壤检测，进而拿到合格的环境影响评价报告的，竟然逃避了多个行政部门的审查，顺利的进行了房地产的开发。通天苑并非个案，窥一斑见豹，实践中建设单位违反环境影响评价制度擅自开工的行为应该很多。根据《环境影响评价法》第32条规定，“建设项目依法应当进行环境影响评价而未评价，或者环境影响评价文件未经依法批准，审批部门擅自批准该项目建设的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由上级机关或者监察机关依法给与行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”从这条看出，违法进行建设项目审批的相关责任人是要承担行政处罚的责任的，但是在实践中我们却鲜少看到这样的处罚。
环境影响评价制度对于审批部门的行政处罚成了摆设，那么对于建设单位的处罚是怎样的呢？《环境影响评价法》第31条规定，“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法行政处分。”从这款条文来看，没有进行环境影响评价的单位只要补办手续就好，从立法的效果来看，很多企业宁愿先上马建设，如果被查出只要补办就好，这样的处罚力度太小了，在违法成本很低的立法下，怪不得很多企业为了经济利益故意绕开环境影响评价这费力费钱的项目。为此，有的学者建议建设单位除了立即“责令停止建设，限期补办手续”外，还应处以一定数额的罚款；如果建设单位拒不停止建设或者逾期不补办手续的，应当进一步给予严厉的行政处罚，或者采取“按日处罚”等强制执行手段。[4]笔者也比较赞成这种观点。
三、防范城市棕色地块危机的建议 从以上的分析来看，在土地流转的各个环节都出现了问题，法律还存在很多不完善的地方，但是从另外一个角度来看，在越早的阶段做好土壤污染的防治工作，越容易避免城市出现棕色地块的危机。所以综上所述，笔者提出自己的一些建议，希望对《土壤污染防治法》的制定有所裨益。
首先，在企业搬迁或者破产之前，应该提交土壤质量的评估报告，在政府部门进行备案，这一程序应该纳入到企业破产程序当中。再次，企业不再使用某块土地时，应当检测是否符合生态安全标准，如不符合，企业要进行恢复或者支付土壤污染治理的费用。
其次，政府应当建立污染场地的评估制度。政府作为国家土地资源的管理者，在土地的利用方式发生改变的时候没有进行污染场地的评估，导致污染场地从政府流入到开发商的手中。第一，完善我国的土壤标准。目前城市土壤仍无适用于不同用途的土壤环境质量标准，而只能借用农田土壤环境质量标准进行评价；城市建设用地也没有土壤修复的标准限值，特别是对基于污染土壤风险评估和再利用的土壤指导限值研究还是一个空白。[5]第二，应当尽快摸清全国污染土地的分布状况，做到信息公开。曾有律师要求政府公开全国的土壤污染状况，但是环保部却以“国家秘密”为由拒绝。根据2007年国务院公布的《政府信息公开条例》中的规定，涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息都应该公开。信息的公开才有利于公众了解事情真相，也有利于督促开发商、政府、污染企业履行好环保责任，避免毒地建房的悲剧。
最后，就是完善我国的环境影响评价制度。加大处罚力度，对于没有进行环境影响评价制度的开发商进行严厉处罚，甚至可以借用“按日计罚”的严苛的行政处罚，对于擅自审批的其他行政机关和单位直接负责人，也应该追究其行政责任，让环境影响评价制度发挥其预防的时效，不要流于形式。
近期，国家环保部接连出台《环境保护部关于加强土壤污染防治工作的意见》、《及其土壤污染环境保护和综合治理工作安排》的文件，要求起草土壤环境保护专门法规。笔者认为以上提到的土壤环境保护标准体系、污染土壤风险评估等问题必将会有所涉及，希望笔者的研究能有助于我国土壤污染治理的立法的完善。土壤污染、棕色地块的再开发是城镇化过程中必然会面临的问题，相信在生态文明理念的指导下，我国的城镇化能够及时的解决这些问题，协调好经济发展和环境保护之间的关系，走一条中国特色的绿色发展道路。
参考文献：
[1] 汪劲主编：《环境正义：丧钟为谁而鸣——美国联邦法院环境诉讼经典判例选》，北京大学出版社2006年版。
[2] 王曦：《美国环境法概论》，武汉大学出版社1992年版。
[3] 汪再祥：《中国土壤污染防治立法述评》，载《法学评论》2008年第3期。
[4] 吴卫星：《棕地再开发中的环境风险规制——武汉长江明珠小区污染事件的法学追问》，载《南京大学法律评论》2012年第2期。
[5] 李冬梅：《论美国< 综合反应、赔偿和责任法>上的环境责任标准》，载《法治理论与实践》2010年第6期。
[6] 张百灵：《中美土壤污染防治立法比较及对我国的启示》，载《山东农业大学学报》2010年9月。
[7] 李焱：《房地产开发中环境法律评估体系的完善》，载《北京市法学会环境资源法学研究会2006年年会论文集》。
The Legal Issues Research About Chinas Urban Brown Land
Li Cheng (Law School of Fuzhou University, Fuzhou ,350001.)
Abstract: With the continuous development of urbanization，Urban land becomes more and more nervous. Some industrial enterprises moves away from the town center, left a lot of contaminated land which called “brown land”. Those become residential areas untreated. The news of “buildings on toxic” highlights the shortages of the laws of soil pollution control. The main purpose of this paper is to analyze the transfer process of the brown land to Find out the defects of oil pollution control laws and make some suggests. First, enterprises should make assessment of oil and make files to government before moving. Government requires companies to restore or pay the restore fees within a time limit. Second, the government should establish pollution evaluation system. Third, we should increase the intensity of punishment of environmental impact assessment system in China.
Keywords: brown land; contaminated site assessment; environmental impact assessment
* 李程，女，福州大学法学院2011级环境与资源保护法专业硕士研究生。
[1] 蔡艺：《地方政府在污染场地治理过程中的生态行政责任研究》，2012年武汉理工大学博士论文 。
[2] 张百灵：《中美土壤污染防治立法比较及对我国的启示》，载《山东农业大学学报》2010年9月。
[3]《环境正义：丧钟为谁而鸣——美国联邦法院环境诉讼经典判例选》，北京大学出版社2006年版。
[5] 李小平、罗启仕、耿春女、程曦：《城市建设用地（场址）土壤修复指导限值和管理的研究》，载《全国土壤污染控制修复与盐土改良技术交流会论文集》。
