论海上溢油生态损害之政府预防责任

凌 欣* （天津财经大学 法学院 天津 300222）

摘要：溢油事故频发，给海洋生态系统功能造成了难以恢复的损害，侵害了人类的海洋生态利益，应对海洋生态损害应立足于有效的事前预防。我们可从完善海上溢油生态损害立法、完善环境信息公开机制、加强对溢油源头的日常监管和完善溢油应急控制等方面完善政府海上溢油生态损害的预防责任。

关键词：海洋生态利益 海洋生态损害 政府责任

近年来海上溢油事故频发，成为严重破坏海洋生态的主要因素之一。海洋生态损害侵害的是人类生存与发展的根本利益，预防海洋生态损害、维护生态安全也是人类共同的责任。政府作为环境保护的义务主体也应承担预防海上溢油生态损害的责任。

一、海洋生态利益与溢油海洋生态损害的预防 海洋生态系统是在海洋空间内，海洋生物与非生物通过物质循环和能量流动相互作用、相互依存而形成的自然整体。作为地球上一个重要生态系统，海洋生态系统具有重要生态价值。海洋生态价值是海洋天然产生的，对整个生态系统的平衡和稳定发挥着其独特的功能，是我们保护的根本。海洋生态利益就是人类对海洋生态系统所提供的海洋生态价值的需要，体现了海洋生态与人类密不可分的关系，其不是一己私利，而是直接关系到人类的生存和发展的共同利益。破坏海洋生态环境的行为，将会对海洋自然形成的生态系统所提供的生态服务功能造成不利的影响，本质上是对人类海洋生态利益的损害。

海上溢油事故频发，严重破坏了海洋生态系统的平衡和稳定。海洋生态损害是指由于人类的各种行为而给海洋生态系统的功能造成了难以恢复或不可逆转的损害，影响海洋生态系统功能发挥，侵害人类当前及未来生态利益的法律事实。该定义强调两点：一是海洋生态损害是由人为因素而引起的；二是海洋生态损害是对社会公众现实及未来海洋生态利益造成的损害，个人权益蕴涵在公共利益之中。[1]

从海洋生态损害的定义来看，一方面，海洋生态损害一旦产生很难恢复，海洋生态保护应立足于有效的事前预防。因为海洋生态损害后果一旦显现，往往就难以消除和恢复，甚至是不可逆转性的。比如，海洋溢油在海上形成的油膜将阻碍正常的海气交换过程，使气候发生异常，也影响海洋中食物链的循环，破坏生物的生境，以及海洋生物多样性减弱。溢油事故损及的是海洋的气候调节功能、海区营养循环功能以及生境等复合功能。这种损失是不可逆和难以恢复的。事后的修复很难有效保护生态系统结构的完整性和功能的健康稳定性。另一方面，海洋生态损害的后果难以估量，事前预防尤为关键。海洋生态损害造成的是海洋生态功能的重大退化，生态利益被损害。损害海洋生物资源、损害海水使用素质及减损环境质量等，这些有害影响是海洋生态损害的具体表现。并且，破坏海洋自然存在的、完整的生态系统所造成的损失是难以估量的。比如严重的船舶油污可能损及海洋的气体调节功能，影响海域的干扰调节功能，这些生态功能的损害远远大于对某种海洋资源直接价值的损害。又如，油污可能造成某些物种的消亡，可能带来生物多样性降低。所以，不应寄希望于对海洋生态的事后恢复，事前预防是关键。

二、政府环境保护责任分析 环境责任和环境义务不是某一种或某几种社会主体特有的，它们属于所有的社会主体，包括自然人、企业事业单位、地方和城镇政府、国家等。[2]作为环境法主体的政府也应承担起与其角色相适应的环境义务，为环境或者人类生存条件承担一定的责任。

从环境的宏观视野来看。环境问题的产生是人类活动及其影响超过环境承载力而出现的后果。企业和公民个人关心环境问题，大多关心的是环境问题对他们生产、生活的影响，对于如何治理和改善环境却显得无能为力。在防治环境污染和生态破坏的问题上，没有政府等外部力量，多数企业和公民个人难以产生持久保护环境的热情、防治污染的自觉性。[3]在这种情况下，作为公共利益代表的政府有义务协调各种利己倾向，承担着有效改善环境的责任。另外,环境问题的影响是跨越行政区域的, 如整个河流流域的污染、沙漠化和沙尘暴等。这已不是地方政府所能完全控制的, 它要求更高一级政府的宏观调控。环境问题影响的广泛性也表明只有政府才能从宏观上进行环境综合治理。

从环境保护目标的实现和实现目标所需做的工作来看。政府相对于企业和公民个人在环境保护方面有着其独特的地位角色。政府是“唯一能够合法调动和支配全社会的公共资源以应对环境危机和生态危机的组织机构”。[4]如，《清洁生产促进法》中规定的“开展有关清洁生产的科学研究、技术开发和国际合作，组织宣传、普及清洁生产知识，推广清洁生产技术”等，这些工作只能由政府来组织实施。以渔业资源保护为例，针对渔业资源的过度捕捞、枯竭等问题，一些政府采取了人工放流、海底沉石等措施。综观这一系列的保护行动，只能由政府组织实施。因为，如果由企业来组织实施，他们考虑的会是如何利用资源获得利益，或者由他们来修复资源会从中获得什么利益。而公民个人由于其社会角色的限制，没有能力或条件来组织实施这样的保护行动。

三、海上溢油生态损害政府预防责任 国家、海洋环境监管部门、地方各级人民政府等作为环境保护义务主体，应承担保护海洋环境、维护海洋生态利益的义务，积极采取各种预防措施，降低生态损害风险，防止溢油对海洋生态造成不可挽回的损害。

（一）完善海上溢油生态损害立法 我国《宪法》第26条明确规定了“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”。国家作为义务主体，可以通过立法的手段规范引导人们合理利用和保护海洋环境资源，为海洋生态损害预防建章立制。比如，2011年修订的《对外合作开采海洋石油资源条例》规定，中外合作开采海洋石油资源的中国企业和外国企业依法缴纳资源税，不再缴纳矿区使用费。一方面，有利于统一各类油气企业资源税费制度，公平税负。另一方面，对中外合作开采石油资源征收资源税，有利于提高石油资源价值，推进节能减排工作开展以及促进资源合理利用。参与合作的中外企业都应缴纳资源税，征收有一定的加强，对于中外合作企业开采海洋石油资源可能对海洋环境造成的污染有一定的约束调控作用。

海上溢油生态损害立法可从以下几方面加以完善。其一，明确海洋生态利益优先原则。以往人们在生态利益、经济利益的衡量中，生态利益往往处于弱势的地位，这也是大自然遭受破坏的原因之一。在完善海洋生态保护立法时，改变海洋生态利益的弱势地位，设立海洋生态利益优先原则。诚如有学者所提出的环境法的环境优先原则，“要求人们避免那些可能对大自然造成不可挽回的损害的活动，即使这种活动可能会给人们带来巨大的经济上的利益以及生活上的便利”。[5]其二，渤海溢油事故发生后所出现的治理迟缓现象，在一定程度上反映了监管责任并不明晰，明确各部门的权责也应是完善海上溢油生态损害立法的内容之一。主要是环境保护部门、海洋部门、海事部门、渔业部门等之间的有关海洋环境监督管理职责划分。其三，对海上石油勘探开发和用油、运油等企业以及其他可能造成海上溢油生态损害后果的企业行为进行规范，以减少发生溢油损害海洋生态的风险。另外，还需完善激励性的制度措施，通过经济手段引导或者激励企业承担环境责任，使企业在经济利益和生态利益的权衡后，能主动维护海洋生态利益。

（二）地方各级人民政府应承担预防海洋生态损害的责任 《环境保护法》第16条规定了各级政府环境保护的责任，即“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。《海洋环境保护法》第20条规定：“国务院和沿海地方各级人民政府应当采取有效措施，保护红树林、珊瑚礁、滨海湿地、海岛、海湾、入海河口、重要渔业水域等具有典型性、代表性的海洋生态系统，珍稀、濒危海洋生物的天然集中分布区，具有重要经济价值的海洋生物生存区域及有重大科学文化价值的海洋自然历史遗迹和自然景观。”这一规定明确了各级人民政府对海洋生态保护的责任。沿海地方各级人民政府负有保护海洋生态的责任，其所属的环境保护主管部门和海洋环境管理部门应各司其职，建立海域监视监测体系，对事故多发海域进行全面全时监管。

（三）及时、准确、完整地公开溢油信息 环境信息公开是信息公开在环境保护领域的体现，环境保护信息公开事关公众的知情权、参与权和监督权。完善的舆论监督和环境信息公开，是预防海洋生态损害的主要机制之一。《海洋环境保护法》第16条规定，国家海洋行政主管部门按照国家制定的环境监测、监视信息管理制度，负责管理海洋综合信息系统，为海洋环境保护监督管理提供服务。《政府信息公开条例》要求“行政机关应当及时、准确地公开政府信息”。2011年6月4日和6月17日，蓬莱19-3海上油气田B平台和C平台先后发生的漏油事故。这次溢油事故的发生，使本已脆弱的渤海遭受溢油污染的压力和不可估量的海洋生态损害。时隔一个月，7月5日，国家海洋局召开媒体通报会，向社会公布渤海湾蓬莱19-3油田溢油事故相关情况。在此事件中，国家海洋局未能及时主动公开这一突发性环境事件。

《政府信息公开条例》规定“涉及公民、法人或者其他组织切身利益”的信息应当主动公开，“突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况”属于主动并重点公开的政府信息。溢油事故造成的海洋环境污染、海洋资源受损以及海洋生态服务功能的损害，涉及到沿海民众尤其是渔民的切身利益，损害公众的生态利益，因此，相关部门应主动、及时、准确、完整的公开溢油事故及其应急、预警、应对情况等信息。环保部于2012年10月出台的《关于进一步加强环境保护信息公开工作的通知》，明确要求“发生重特大突发环境事件，要及时启动应急预案并发布信息”。鉴于海洋生态损害的不可逆性和后果不可估量性，及时公开溢油事故的信息有利于各方采取紧急措施以降低事故损失，比如，可以督促、监督事故方查找事故原因、及时采取堵漏等有效措施减少生态损害，养殖户可以不再继续投放鱼苗、及时采取措施避免遭受更多的经济损失等。因此，相关部门应在合理时间内迅速公开信息，不得迟延，否则环境信息的作用将会大打折扣。同时，准确、完整的环境信息，可以使公众对溢油事故所造成的环境影响有全面的了解，加强对政府部门和企业行为的监督力，有助于促进企业和政府部门积极采取有效措施防止损害的进一步扩大。

（四）加强对溢油源头的日常监管 有些溢油事故的发生，也反映出了相关部门日常监管的缺失。在渤海蓬莱19-3油田溢油事故后，国家海洋局吸取了此次溢油教训，为防止海上溢油事故发生，加强了防范管理，印发《关于开展海洋石油勘探开发溢油风险排查与整改的通知》，要求在我国海域进行海洋石油勘探开发的十几家作业者紧急开展溢油风险全面排查、溢油应急计划修编等工作，重点排查由注水导致地层压力增高产生的溢油风险。预防溢油生态损害的发生，除了海上石油开采和用油、运油等企业以及其他可能造成海上溢油生态损害后果的企业承担起预防责任外，政府相关部门的日常监管也很重要，以起到事前防控，严加防范的作用。针对溢油可能发生的源头加强事前的日常的监管是行政部门预防海洋生态损害的责任之一。

溢油可能发生的途径大致有：船源溢油，指船舶在海上航行过程中，船用燃油泄漏、海上油轮货轮溢油事故等；陆源溢油，指港口、码头作业及利用海上设施、海岸设施作业过程中发生的溢油事故；海洋油气开发引发的溢油，主要指海洋石油平台、海上输油管路、海上油田等意外溢油、井喷等事故。[6] 有关行政部门对海洋环境监管职责的法律规定主要体现在《海洋环境保护法》，根据第5条的规定，国务院环境保护行政主管部门，对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督，并负责全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作；国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理，负责全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作；国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理；国家渔业行政主管部门负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管。第19条第2款规定，依法行使海洋环境监督管理权的部门，有权对管辖范围内排放污染物的单位和个人进行现场检查。此外，《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》第3条规定，海洋石油勘探开发环境保护管理主管部门是中华人民共和国国家海洋局及其派出机构。

综上，针对可能发生溢油的源头，各部门按照各自的职责范围加强日常监管。海洋部门应进一步加强监管力度，对各类海洋石油开发生产作业的立项、环境影响评价、溢油应急计划等进行全面、系统的审核，定期与不定期开展对海洋油气勘探开发作业者溢油风险的全面排查，进一步完善海上溢油污染的监视监测、预测预警等。海事部门和船检部门应各司其职，进一步加大对油船航运安全的监管，以避免出现大规模原油泄漏。海事部门加强船舶码头的监督力度，避免出现操作性污染事故；同时对船舶的监管也同样重要，杜绝不适航船舶带着船舶污染隐患运营。船检部门要切实负起安全质量检验和控制的职责，认真检查，严格要求，因为质量检查是确保船舶质量的重要手段。[7]

参考文献：

[1]徐祥民.环境与资源保护法学[M].北京：科学出版社，2008.

[2]徐祥民.告别传统,厚筑环境义务之堤[J].郑州大学学报(哲学社会科学版),2002,(2)

[3]郑少华.生态主义法哲学[M].北京:法律出版社,2002.140

[4] 张梓太,张璐.《上海市环境保护条例》修改的理论背景分析与基本思路[A].王树义.持续发展与中国环境法治.北京:科学出版社,2005

[5]高卫星.论构建和谐社会中的政府责任[J].河南师范大学学报(哲学社会科学版),2006,(2)

[6]刘家沂、凌欣.论海洋生态损害之国家索赔的实现路径[J].中国海商法年刊，2011（4）

[7]杨群芳.论环境法的基本原则之环境优先原则[J].中国海洋大学学报（社会科学版）,2009(2).

[8]江淮.蓝色的呼唤——渤海漏油再敲警钟[J].世界知识，2011（21）

[9]谭好修.预防油污应列入国家公共服务能力建设范畴[J].中国船检，2011（12）

Discussion on Government prevention responsibility of Marine Ecological Damage from Oil Spill

Ling xin (Law School，Tianjin University of Finance & Economics，Tianjin 300222)

Abstract：Oil Spill damage to the marine ecosystem function，functioning of marine ecosystems，and against ecological interests of human. We should implement the prevention concept in marine ecological protection. We can perfect government prevention responsibility of marine ecological damage from oil spill through perfect legislation of marine ecological damage from oil spill, improve the environmental information disclosure mechanism, Strengthen the supervision of the oil spill at source, perfect the emergency control mechanism,

Key Words：marine ecological interests; marine ecological damage; government responsibility

* 凌欣（1980-），博士，天津财经大学法学院讲师，研究方向为环境法学。

[1] 刘家沂、凌欣.论海洋生态损害之国家索赔的实现路径[J].中国海商法年刊，2011（4）

[2] 徐祥民.环境与资源保护法学[M].北京：科学出版社，2008.15

[3]张梓太,张璐.《上海市环境保护条例》修改的理论背景分析与基本思路[A].王树义.持续发展与中国环境法治.北京:科学出版社,2005.295

[4]高卫星.论构建和谐社会中的政府责任[J].河南师范大学学报(哲学社会科学版),2006,(2)

[5]杨群芳.论环境法的基本原则之环境优先原则[J].中国海洋大学学报（社会科学版）,2009(2).

[6]江淮.蓝色的呼唤——渤海漏油再敲警钟[J].世界知识，2011（21）

[7] 谭好修.预防油污应列入国家公共服务能力建设范畴[J].中国船检，2011（12）