论我国环境影响评价制度监督职能的丧失

刘 华 （昆明理工大学法学院，昆明，650106）

摘要：环境影响评价制度作为一项重要的环境管理制度，具有源头监督的职能，是预防环境污染和环境破坏的必然之选。本文主要阐述了我国环境影响评价制度监督职能丧失的现状、丧失的原因以及我国的应对之策。希望通过本文分析，对我国环境影响评价制度的完善有所裨益。

关键词：环境影响评价 监督职能 公众参与 环境修复

2002年10月，全国人大常委会通过了我国第一部《环境影响评价法》，由此我国的环境影响评价制度得到了快速发展。作为我国经济、社会和环境协调发展的重要手段和综合决策机制，环境影响评价制度以其事前监督的优势在环境保护过程中发挥着重要作用。然而，我们在肯定其功绩的同时，也不能忽视其存在的一个很大的问题——监督失灵。本文将对此问题产生的原因和对策研究作详细的讨论，以期对此问题的解决有所帮助。

一、我国环境影响评价制度监督职能丧失

环境影响评价制度，于20世纪70年代末进入中国，至今已有40多年的发展历程。各项环境影响评价政策、法律、法规的出台，在治理我国环境污染和环境破坏方面取得了可喜的成绩。然而，2005年轰动一时的“圆明园东部湖底防渗工程”事件，彻底暴露了环境影响评价制度监督预防职能的丧失。违法建设者在东窗事发之后才去补办环境影响评价审批手续、行政主管机关有法不依，违法不究、公众无法真正参与环境影响评价过程等一系列问题引起广大学者的批判和讨论。紧接着，2012年的“PX（二甲苯）化工厂扩建”、2013年的“河北省沧州市沧县地下水污染”等事件的发生，再一次为我么敲响了环境监测的警钟，我们不得不认清这一现实：我国环境影响评价制度的监督职能丧失了。

二、环境影响评价制度监督职能丧失的原因

结合我国《环境保护法》、《环境影响评价法》及其他环境单行法的实行状况，参看国外和我国台湾、香港地区的立法经验，对于环境影响评价制度监督职能的丧失，笔者总结出以下三方面原因：

其一，公众参与机制不完善，行政权过分主导。

综合国内外学者对于公众参与政府环境决策的影响因素研究，概括起来主要有公众环境意识和社会背景、政府制度设置和公众环境权利保障、社会资源、文化传统和环境污染水平等几个方面。环境影响评价制度是我国一项重要的政府环境决策，它与公众参与息息相关。我国2002年10月通过的《环境影响评价法》明确规定了公众参与规划和项目建设环境影响评价的内容，树立起了我国环境法制保障道路上的一座里程碑。但是，无论是在理论上还是实践中公众参与环境影响评价的过程仍存在很大问题。

第一，传统的国家社会观阻碍公众参与。中国有着五千年的历史文明，中国人民在创造物质、精神财富的同时也将封建时期君主至上的理念传了下来。当时领先于世的中国封建王朝一直是行政权力占据主导地位，实行的各项法律都是在人治的前提下进行的，是典型的行政管理型社会。“君叫臣死，臣不得不死”，上至朝廷大臣，下至普通百姓，对于政策只是一味服从，并且认为理所应当，这种君主天下而非大众天下的传统国家社会观一直存续于今，严重阻碍着公众参与国家政策的制定和执行。

第二，政府的制度供给不足，对于公众环境权的保护不够。我国环境影响评价法律制度中关于公众参与的条款无论在实体上还是程序上多为原则性规定，实际实施过程中缺乏可操作性。在项目立项阶段和环境影响报告书草案编制阶段没有规定公众参与，仅仅在环境影响报告书审批阶段才提到公众参与，而且对于公众参与环境影响评价的时间、参与的方式、法律保障的途径等未作详细的规定。这些制度上存在的不足，无法保障公众的环境权，且亟待完善。

第三，公众环保意识薄弱。我国公众环境保护意识差的一个极大原因是受教育水平低，而且城乡教育，地区教育差别很大。鸦片战争以后，中国陷入战争的泥潭，历经民族独立和国内革命，好不容易等到一切恢复和平和发展时，十年文化大革命的爆发又将中国推入不安定之中，在此期间内的中国教育与发达国家相比已拉开了不小的距离。再加之我国当时的经济落后，人口众多，人民接受教育的机会和水平受到限制，因此我国公众的总体受教育程度较低，这直接影响到公众对于环境保护的认识和行动，难于意识到自己对环境权的享有和以积极态度参与到环境影响评价过程中。

其二，环境行政执法职能分散，缺乏跨部门专业性合作。

2003年，我国环保总局增设环境监察局、单独设置环境影响评价管理司，大力开展我国环境保护事业。环境监察局对重大环境问题负有监察义务，其主要职责有拟订环境监察行政方面的法律，监督环境保护工作的执行，排污收费，组织开展生态环境监察，应急事物处理等。环境监察局的各项职能比较分散，环境影响评价管理司的设置，又为其增加了一项环境影响评价职能，这在一定程度上扩大了环境监察局的职能范围，同时加大了环境执法的难度，需要更多的人力、物力和财力，环境监察局难免有些顾及不睱，力不从心。环境影响评价，作为环境行政执法的第一步，也会因此受到忽略或执法不严的影响，其应该发挥的能动监督能力不免丧失，只能消极地应对已然发生的环境损害事实。

环境影响评价是一项专业性强、技术含量高的工作，而且与我国的经济政策发展有密切的联系。这不仅要求评价主体自身具备一定的专业技能，还要求其能够实现跨区域、跨部门的协调合作。在我国，环境影响评价主要是环保总局设置下的环境监察局和环境影响评价管理司负责的，环保总局是专业管理部门，不具有综合决策的能力，也就是说它不能担负起跨部门、跨区域的环境协调、处理责任。因此，这也成为现实生活中环境影响评价开展不力的重要影响因素。

其三，环境修复责任的缺失，降低环境影响评价制度的可行性。

环境修复是相对于传统的环境损害民事救济而言的。传统的环境损害民事救济是以人为中心，环境损害对人的财产、人身造成的损失通过赔偿、恢复原状等措施予以救助，维护人的合法民事权益。环境修复是以整个生态系统为中心，保护的是人们的环境权益，即人类享有良好适宜环境条件的权利。当人类的环境权受到侵害时，紧靠传统的损害赔偿机制救济是不够的，而是要采取可行性的措施对受损的生态系统进行修复。这里的修复不同于民法上的”“恢复原状”，民法是私法，是以私利为核心的，而环境修复具有明显的公益性特征，因此两者是存在差别的。

环境修复作为一种重要的救济工具，我国《环境保护法》、《环境影响评价法》以及其他环境单行法对此都没有规定明确的环境修复责任。目前我国法律普遍呈现出的一种现状是重环境污染防治、轻环境修复。环境影响评价制度作为环境监督的极为重要的第一步，没有明确规定环境影响评价报告中要对受损环境进行修复的对策和建议，这种责任目标的缺失必然会导致环境预防作用大打折扣。

三、我国的应对之策 （一）完善公众参与机制，适当限制行政权力。

针对我国环境影响评价制度中公众参与机制的不足，笔者认为应从以下几个方面对其进行完善：

首先，转变公众的传统国家社会观，努力提高公众环保意识。

改革开放以来，我国的经济、政治、文化与国际逐渐接轨，人们对于民主政治有了新的认识。西方国家的法治和民主开启了我国政治体制改革的浪潮，人民当家作主的意识不断增强，依法维护自身利益的例子层出不穷，这一切的变化无不表明我们传统的国家社会观正在转变。今后，我们还应继续加强民主政治教育，加大民主政治改革力度，充分保障人民的主体地位，提高公众的参与意识。

我国应加大教育投资，在国家年度总预算中为教育事业拨付足够多的款项，确保我国大众百姓的受教育程度达到较高水平。此外还应该确保有效的师资力量和政府鼓励政策。公众在一定的教育基础上，才能提高环境保护意识，通过这种意识反作用于实践，即以积极的态度参与到环境影响评价制度中。

其次，完善制度供给，确保公众的环境权。

对于我国环境影响评价制度程序上的不足，笔者提供以下意见：

第一，弥补立法空白。纵观国内外的环境影响评价制度，我们不难发现，环境影响评价的重要程序一般包括项目审查阶段、范围界定阶段、环境影响评估书草案编制阶段、公众审查阶段、环境影响报告书审批阶段五个步骤。我国的环境影响评价制度缺少了范围界定这一过程，公众无法参与进来。此外，在项目审查阶段，我国的《环境影响评价法》只是规定了环境影响报告书应当实行公众参与，对于环境影响报告表和登记表的公众参与程序只字未提。对于这些立法上的空白，我们应该在修改《环境影响评价法》时予以填补。

第二，准确定位公众参与的时间。我国《环境影响评价法》规定公众参与的最早阶段是环境影响报告书审批前的公众审查阶段，根据公众参与越早越好的原则，其应该在项目审查阶段就得以体现。否则，对于几乎成为定稿的环境影响报告书公众的提议影响甚小。因此，在项目审查阶段，就应该强制性规定公众参与。

第三，明确公众参与的途径。我国公众参与的途径有三种：论证会、听证会和其他形式。其中，听证会具有事前、事中监督的特点，它应是公众参与的最佳途径。然而，法律赋予建设单位和规划部门一定的自由选择权，他们可以任意选择对自己最为有利的方式。由此引发制度虚设问题，即指单位单方面公布信息，公众只能被动接受，无法双向互动。这就要求法律将公众参与的其他形式明确化，且赋予建设单位和规划部门必须与公众相互交流、探讨的义务。

第四，引入司法救济。司法作为社会法制保障的最后一道防线，有着不可替代的作用。我国的《环境影响评价法》对于公众参与的救济途径中没有司法救济，言外之意，就是当出现建设单位和规划部门应当组织听证而未组织、公众依法申请举行听证而被拒绝且拒绝部门不说明拒绝理由、听证主持人玩忽职守、非法干涉听证等情况时，公众无法寻求法院的保护。笔者建议将公民环境诉讼引入到环保立法中，在公众权利受到侵害时可向法院提起诉讼。

（二）加大政府的支持力度，协调部门合作

针对我国环境行政执法部门职能分散、缺乏专业性合作的问题，可以从以下两个方面加以解决：

首先，加大政府的支持力度，包括财政、人力、政策支持。财政支持是指加大环境监察局的财政投入，充当环境行政执法工作的资金保障，环境监察局在做环境影响评价的执法预算时没有后顾之忧。人力支持是指环境监察局增设行政人员编制，专门负责环境影响评价的职责，切实履行法律规定的各项义务。政策支持是指实行环境行政奖励，对于在环境影响评价工作中为社会和人民作出特殊贡献的个人、组织给予物质和精神上的奖励，同时也促使后进者积极向上，奋力前进。

其次，建立综合协调机构，在各级人大设立环境保护工作协调监察委员会。其实在1998年之前，我国中央存在全国环境保护委员会，专门指导、协调环境保护工作中的跨区域问题、不同利益团体间的问题等。但是在后来的国务院改革中将全国环境保护委员会这一机构撤销了，同时将环境综合决策和协调的职能给了环境保护总局，环境保护总局是专业性的管理机构，对于环境影响评价这种跨部门、跨地区的执法行为带来的问题不能协调解决。因此，在各级人大设立环境保护工作协调监察委员会，由这种高规格的综合协调机构来处理以上提到的问题，无疑是一个不错的选择。

（三）纳入环境修复义务，增强环境影响评价制度的可行性

目前我国环境保护方面的法律责任是以环境损害赔偿为主的，这种责任方式与当今时代的发展和环境保护已脱节。以生态为本的环境保护理论出现并不断发展，国际社会开始对于受损生态系统和环境修复问题予以关注。伴随着生态恢复技术的日益成熟，许多国家逐步将环境修复法律化，纳入到本国的环境管理制度中。例如，俄罗斯《环境保护法》第7章规定了严格的环境修复义务，对可能造成环境不良影响开发建设活动都规定了环境修复要求和措施。它要求建筑物、构筑物、工程和其他项目的布局、设计中必须包括恢复自然环境的内容；建筑物、构筑物、工程和其他项目在建设、改建、投产运营等过程中必须依法采取保护环境、恢复自然环境、复垦土地和整理土地的工程的措施，否则项目不能投入运营使用；建筑物、构筑物、工程和其他项目退役时，应当采取措施恢复自然环境、复垦土地、整理土地。[1]在这里，我们不难发现，环境修复具有十分重要的地位。

环境修复虽然是一种事后治理措施，但是我们应将其推进至环境防治的开端，即把环境修复引入到环境影响评价制度中。要求在环境影响评价报告中包含生态环境损害评估和环境修复措施的内容，实现修复责任源头化，增强环境影响评价制度的可行性，尽可能的避免和减轻环境损害后果。

四、结语

虽然我国现阶段的环境影响评价制度存在一些问题，致使其监督职能没有发挥应有的效用，但是不能因噎废食，而要用发展的眼光看待当前环境影响评价制度遇到的困境。我们有理由相信，通过对环境影响评价制度不断进行完善，它的监督职能将会得到更好的实现。

参考文献：

[1] 王灿发，宇文轩．“圆明园铺膜事件”对环境影响评价法的拷问[J]．中州学刊，2005，5．[2] 汪劲．环境影响评价程序之公众参与问题研究——兼论我国《环境影响评价法》相关规定的施行[J]．法学评论，2004，2．

[3] 李挚萍．环境修复法律制度探析[J]．法学评论，2013，2．

[4] 王灿发．论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径[J]．政法论坛，2003，4．

[5] 赵星．我国环境行政执法对刑事司法的消极影响与应对[J]．政法论坛，2013，2．

[6] 刘芙．我国环境影响评价制度的不足与完善——以司法介入为救济途径的考察[J]．.当代法学，2007，2．

[7] 董晓伟．我国环境执法体制问题研究[D]河北：河北大学，2007．

[8] 张晓杰．中国公众参与政府环境决策的政治机会结构研究[D]东北：东北大学，2010．

[1] 《俄罗斯联邦环境保护法》第36—39条，参见马骧聪：《环境法治：参见和见证》，中国社会科学出版社2012年版，第436—439页。