国外环境法院制度研究及其对我国的启示
——以澳大利亚新南威尔士州土地环境法院为例
丁沁怡* （福州大学法学院）
摘要：从2007年开始，我国相继在一些中级人民法院、基层人民法院建立环境保护审判庭。但是这些法院似乎并没有发挥其应有的作用。因此，在改善我国环境保护审判庭时，我们有必要学习其他国家环境法院的先进经验，比如澳大利亚新南威尔士州土地环境法院。希望对我国今后的改革有所裨益。
关键字：土地环境法院 管辖权 技术委员 法院专家 其他纠纷解决机制
引 言 2007年11月20日，贵阳市中级人民法院环境保护审判庭和清镇市人民法院环境保护法庭同时成立。这一天，作为中国首个环境保护法庭诞生日，将被历史记录。2008年12月11日，又一个环境保护审判庭在云南省昆明市中级人民法院成立。环境审判庭的成立意味着我国开始成立专门法庭来审理环境案件，这一举措得到了不少学者的支持。但是我们也必须看到，目前我国的环境审判庭远没有发挥其应有的作用。根据凤凰网的报道，虽然我国已经建立了77个环保法庭，但它们正经历着“门可罗雀”的尴尬。[1] 很显然，作为一个年轻的法庭，我们的路还很长，需要从其他国家学习先进成熟的经验。本文即以澳大利亚新南威尔士州的土地环境法院为例，介绍该法院的设立背景、相关制度及其经验，希望对我国环境法庭今后的发展有所帮助。
一、新威尔士州土地环境法院概述 20世纪50、60年代以来，随着环境问题的日益严重和人们环保意识的提高，包括新南威尔士州在内的澳大利亚各州都涌现出了大量与环境有关的诉讼。实践中人们发现，现有的法院体系早已过时，不足以应付数量繁多又需要大量相关知识的环境案件。一方面，环境案件的管辖权过于分散。新南威尔士州的许多法院和行政机构都有权管辖环境案件，而所有能够处理环境案件的机构的管辖权又都不是排他的。有时，同一个机构做出的决定可以在不同的法院或委员会上诉。比如，市政委员会（Local council）的决定既可以上诉至地方政府上诉法庭（Local Government Appeals Tribunal），也可以上诉至其他机构包括土地和评估法院（the Land and Valuation Court）、次级上诉委员会(The Subdivision Appeals Board)和建筑物上诉委员会(the Buildings Appeals Board)。另一方面，审理环境案件不仅需要裁判者熟悉法律，还要掌握相关的专业知识。而这些法院和行政机构的工作人员通常不具备这样的专业性。由于法院体系的“不集中、非专业”，新南威尔士州在处理规划和环境事宜方面受到了与日俱增的批评和不满。甚至是内部工作人员都颇有微词。[2]
在思考如何改革现有的法院体系以适应实际需求时，许多澳大利亚政府工作人员认为，相对于老式、昂贵而拖沓的法庭来说，特别法庭更加有吸引力、更廉价，也更快速。[3]于是，一个专门解决环境和规划问题的法院——土地环境法院应运而生。土地环境法院根据1979年《土地环境法院法》（Land and Environment Court Act）设立，并于1980年9月1日正式运行。在新南威尔士州的法院体系中，土地环境法院占有着举足轻重的地位。地方法院（the Local Court）和地区法院（the District Court）都是低等法院。而土地环境法院与州最高法院（the supreme court of New South Wales）和劳资关系委员会（Industrial Relation Commission）一样，都属于高等法院。
作为当时一揽子环境法改革的一部分，土地环境法院已经运行超过30年了。有数据显示，仅2010年一年需要土地环境法院处理的案件就多达1234件。[4] 可见，土地环境法院在环境保护方面发挥着不可替代的作用。前首席法官普勒斯顿先生就曾骄傲地表示，这座法院经过30多年的实践已经毫无争议地成为环境法院的成功典范。[5]因此，对于刚刚在一些法院成立环境审判庭的中国而言，研究和学习新南威尔士州土地环境法院的经验是很有必要的，相信对我国今后进一步发展和完善环境审判庭有所裨益。
二、新南威尔士州土地环境法院制度 （一）管辖范围 土地环境法院是全面处理规划、环境等问题和事宜的法院。正如环境规划部部长D.P兰德先生在介绍土地环境法院时说的那样，政府决定建立一个新法院，从而改变目前各个法院和法庭管辖权分散的状况。这是第一次由某一法院享有如此全面综合的管辖权，包括了规划、建设、污染、评估和土地征收等领域。[6]也就是说，建立土地环境法院的目的就是为了将过去分散的管辖权集中到一个法院，使之拥有综合而排他的管辖权，这样可以更好地解决与规划和环境有关的问题和事宜。
《土地和环境法院法》第三部分规定了土地环境法院的管辖权[7]。具体而言，该法院有七项排他性管辖权。第一，有关于环境规划和保护的上诉，主要是因市政委员会拒绝开发申请而提起的上诉。第二，涉及当地政府的上诉和其他问题的上诉，如根据《当地政府法案》（the Local Government Act）提起的上诉。第三，土地征收、评估、评级和补偿等事宜。第四，环境规划、保护和开发合同的民事执行问题。除此之外，还包括法院对授权机构做出的有关环境规划和保护的决定进行司法审查。第五，有关环境规划和保护的刑事强制执行问题，以及对环境违法行为提起的刑事诉讼。第六和第七类案件是某些机构和当事人因不服有关法院对环境违法行为做出的有罪判决而提起的上诉，这里的有关法院主要是指地方法院（local court）。
第一至第三类案件属于价值性审查（merit appeals）。所谓价值性审查是指，在处理这些案件时，法院并不是审查市政委员会的决定是否符合法律的规定，而是严格地从价值方面评判是否有必要做出相应的决定。因此，法律允许由一个或多个具有特殊知识的技术委员（technical commissioners）审理这几类案件。当然，法官也有权参与审理。根据《土地环境法院法》第39条的规定，在进行价值性审查时，法院拥有同最初的授权机构（the original consent body）相同的地位和自由裁量权。也就是说，进行价值性审查时，法院作为授权机构完全代替了市政委员会的位置。由于实践中这三类案件通常由技术委员审理，法律规定审理时可以不必遵循正式、专门（little formality and technicality）的程序。比如法院在审查证据时，不用受到证据规则的约束。[8]当然，所谓非正式的程序并不意味这可以放弃传统的法律框架和裁决方式，自然公正和程序正义原则也还必须遵守。[9]另外，法院在进行此类审理时，需要特别考虑案件的特殊情况和公共利益。
这种价值性审查曾经引起过很大的争议。2001年，新南威尔士州政府就专门聘请工作组征询各方对土地环境法院管辖权的看法。其中，以市政委员会为代表的一些机构在接受调查时强烈地表达了要求取消价值性诉讼的愿望。他们认为，除了不必要的拖延和过度的法律成本外，价值性审查还存在着诸多缺点。比如，当事人可能会认为既然市政委员会的决定可以通过诉讼修改，那么在进行开发申请时就不必进行周详而细致的准备。再比如，由于存在这种价值性审查，市政委员会可能就缺乏努力改善决策程序的动力。[10] 但是尽管如此，也有不少学者指出，法院是对行政机关的决定进行价值性审查的最好的机构。[11] 因为法院通常不受政治因素的影响，而且有一套尽可能维护公平的程序。比如听取双方观点，交叉询问证据、公布决定的理由等等。更重要的是，当地环境计划常常是由城镇规划人员所起草的。他们没有接受正规的法律训练，也没有正式的法律资格。而法院在决定是否给予开发申请时，能够权威地解释有关法律的含义，努力地使之符合立法者的目的。最终由于利大于弊，法院可以对行政机关的决定进行价值性审查这一规定得以保留至今。
第4类案件主要包括两个类型：一个是民事执行，另一个是对行政决定进行司法性审查。与价值性审查不同，司法性审查（judicial review）时的任务是审查授权机构的决定是否符合法律规定。也就是说，司法性审查并不在乎该决定是否是一个好的决定，而只关心决策者是否有决定的权力以及他们在做决定时是否遵循了正确的程序。而第5、6、7类案件都属于法院的刑事管辖权。一般都是由州的有关机构或委员会根据有关土地管理和污染的法律提起诉讼。有时也会有个人提起刑事诉讼。作为一个专门性法院，土地环境法院一般只对环境违法行为做出原则性的量刑，最严厉的惩罚也就是1百万澳币或2年监禁。[12]
（二）法院的组成 除了集中管辖权，建立土地环境法院的另一目标就是实现法院专业化，而法院专业化的最好表现就是工作人员专业化。根据《土地环境法院法》的规定，土地环境法院由6个法官（1个首席法官、5个助理法官）和9个技术委员（1个资深委员、8个全职委员）组成。由于土地环境法院的法官与州最高法院的法官具有相同的等级、头衔和地位，法律特别要求法官必须曾经担任高等法院的法官或律师至少7年以上。而且为了更好地体现专业化，法官最好能掌握一些与法院管辖事项有关的专业知识。除了法官，土地环境法院还特别安排了技术委员。《土地环境法院法》第12条以列举的方式规定了技术委员必须具备的“特殊知识经验（special knowledge and experience）”和“特殊资格（suitable qualification）”。也就是说，技术委员一般要熟练掌握诸如政府管理、城市规划、环境科学、土地估价、建筑学、工程学、调查学、建筑构造、自然资源管理、城市设计等某一或某几方面的知识。但是无论如何，技术委员都是非法律人士，所以与能审理所有7类案件的法官不同，技术委员只能审理1-3类案件即对行政决定进行价值性审查。而且如果当事人对只有技术委员审理的案件存在法律方面的质疑，可以上诉至本院法官。中国学者愿意称其为“内部上诉”。[13]为了让法院始终保持专业性，除了引进技术委员外，法院还特别注重对法官和委员进行再教育和职业培训。2009年，9位全职委员、1位法官参加了为期五天的调停培训课程和为期六天的认证和评估课程。[14]
（三）其他替代纠纷解决机制 为了更好地实现公正、快速、廉价（just，quick,，cheap）地解决争议的目标，除了一般的裁决程序外，土地环境法院还特别引入了调解、调停和中立评估程序。
1、调解（conciliation）
调解是争议双方当事人在公正的调解员的主持下进行的程序，它一般仅适用于第1-3类案件。《土地环境法院法》第34条规定了调解程序，并为当事人提供了一种综合性的解决方式——即先调解后裁决。根据法律规定，主持调解会议(conciliation conference)的调解员一般由技术委员或登记官（Registrars）担任[15]。在调解程序中，双方当事人在调解员的帮助下尽可能地缩小争议事项，提出各种可能的选择和解决方式，并努力达成共识。值得注意的是，这里的调解员只是起到顾问、咨询功能，并不扮演决定性的角色。多数情况下，调解员在听取和尊重双方意见的情况下帮助解决争议，提供解决途径的设想，给予专家建议，鼓励双方达成协议。并且可以根据双方当事人讨论的结果决定调解程序的进程。如果双方当事人能够达成协议，那么调解员就可以根据协议结束诉讼程序。即使双方不能通过调解获得实质性进展，但他们仍然可以同意由调解员直接或进一步审理后做出裁决，从而结束诉讼程序。双方当事人既不能在调解程序中达成协议也不同意由调解员充当裁决者做出裁决、结束诉讼程序时，那么调解会议只能终止，审理程序将重新启动。为了公平起见，法庭将会指派另一位委员负责审理。这时，调解委员必须上交一份书面报告。报告中需写明没有达成任何协议，调解会议已经结束的结论以及调解员对该争议的意见和看法。不可否认，这仍然是很有用的结果。毕竟它缩小了争议范围，使得接下去的诉讼程序可以在较短的时间内结束，付出的成本也将更小。
2、调停（mediation）
所谓调停是指争议双方当事人在公正的调停员的协助下努力确立争议事项、提出可能的解决方案，并尝试达成协议的程序。土地环境法院从1991年开始适用调停程序,它的成功率一直居高不下。[16] 就其适用范围而言，刚开始调停程序只能适用于第1-3类案件。1996年修订的《土地环境法院法》才将适用范围扩张到第4类案件。
与调解程序不同，法律特别强调调停程序的自愿性。1993年的实务指导（Practice Direction）规定，当事人必须明确提出愿意调停的要求，而且可以随时退出调停程序。可见，当事人是调停程序当仁不让的主角。只有当事人能够提出双方都能接受的解决途径时，争议才得以圆满解决。而对于那些担任调停员的委员或登记官来说，他们的作用仅仅是帮助双方当事人减少分歧，对最终能否达成协议完全不发挥建设性或决定性作用，更没有像调解员那样具有裁决的权力。除此之外，调停员还对解决方案承担着监督责任（Supervisory role），即保证调停的结果不损害公共利益。
调停程序之所以能够受到当事人和学界的推崇，很大一个原因就是它节约成本。前首席法官皮尔曼就对调停程序在减少时间和金钱方面的成功大加赞赏。[17]当然，如果当事人愿意的话，可以选择不由法院的委员或登记官担任调停员，而聘请与法院没有任何关系的人担任调停员。
3、中立评估（neutral evaluation）
中立评估就是一个评估争议的过程，是中立的评估者尝试着确定、减少事实和法律争议的过程。[18]评估员的作用是评估每一方当事人相对优势和弱势，从而对可能的诉讼结果提出看法，包括当事人可能承担的责任，需要赔偿的损失等等。与调停程序一样，法院可以在第1-4类案件适用中立评估程序。但与调停程序的自愿性不同，这一程序的开始可以不经过当事人的同意。与调停员一样，评估员可以是委员，也可以是当事人聘请的外来人士。
（四）法院专家（court expert）
法院专家制度是一项于2004年施行的制度。在那之前，一般都是由当事人根据自己的需要聘请专家为他们出具证词，以便获得胜诉的结果。然而，必须承认的是，这种做法究竟多大程度上能够保证专家的公正性是值得商榷的。许多专家，至少有一些专家公开地承认，当他们被某个特定的当事人聘请的时候，他们的证据往往都是支持那个当事人。[19]而现在专家们不再由当事人负责聘请，转而由法院聘请。根据法律规定，当法院认为某一案件确实需要专家证据（expert evidence）时，法院可以聘请专家。而且一名专家只解决案件中的一个问题。换句话说，当法院确信最终决定的公正性会因聘请专家而有所改善时，法院就会聘请专家。据2004年当年的统计，法院一共聘请了超过160个专家。在聘请了专家的案件中，有56个获得了满意的结果。[20]
当法院聘请了专家后，专家首先要与双方当事人举行会谈，了解案情及当事人的想法。之后专家有责任向法院提交一份报告，其中载明他们对事实方面的看法。虽然法院专家的意见并不总是获得法官或委员们的认可，但是毫无疑问由于专家们的加入，裁决的公正性有所提高。不仅如此，法院专家的存在也大大缩短了诉讼时间。曾经的首席法官Peter McClellan指出，在56个聘请了法院专家的案件中，有34个案件不需要进一步庭审，而剩下的也大多在极少的庭审时间内得出了裁决。[21]可见，法院专家确实在土地环境法院的诉讼中发挥了巨大作用。
三、新南威尔士州土地环境法院对我国的启示 （一）我国环境法庭的概况
中国建立环境法庭的尝试起源于20世纪80年代。[22] 但是，我国环境法庭的正式建立还是这几年的事。2007年以后，贵阳、昆明、云南等地的中级人民法院都在法院内建立了环境保护审判庭。一些地方的中级人民法院还在基层人民法院内设立了环境法庭。由此可见，环境审判庭已经成为我国法院体系的一部分。
从这几年的发展来看，一方面，它确实有助于有效地处理环境纠纷。毕竟在没有环境法庭之前，环境案件都只能根据性质差异分散在法院的民事、刑事和行政审判庭。而这种专门解决环境纠纷争议的环境法庭避免了当事人有损害不知找谁的困惑，也避免了各审判庭之间互相推脱的情况。更重要的是，这种集中管辖和审理有利于法庭在尽可能短的时间内积累大量的实践经验，以便以后更好的解决纠纷。另一方面，我们也必须承认，我国的环境法庭尚处于起步阶段，与新南威尔士州土地环境法院还相去甚远。虽然我国与澳大利亚在国情、司法体制等方面都有差距，但是结合我国的实际情况，有些方面还是可以有所借鉴的。
（二）对我国的启示
1、在应对环境案件的专业性方面
环境案件是技术性、专业性都很强的一类案件。新南威尔士州政府当初设立土地环境法院的目标之一就是专业化。为了实现专业化这一目标，土地环境法院采取了两项措施。一是为土地环境法院设立排他性的管辖权。二是法院审判人员的专业化。土地环境法院特别在法官之外引入了技术委员。而且《土地环境法院法》特别规定了这些技术委员所要具备的特殊资格。即这些委员通常要对诸如政府管理、城市规划、环境科学、土地估价、建筑学、工程学、调查学、建筑构造、自然资源管理、城市设计等方面非常熟悉。虽然法律规定法官可以审理环境法院所有类型的案件，但实践中通常都由委员负责审理前三类案件。因为前三类案件都属于价值性审查，它并不要求法院就政府决定的合法性做出裁定，而只需要就价值性、合理性做出裁决，即判断是不是一个好的行政决定。由此可见，相对而言，拥有丰富知识的委员在处理这类案件时显然比法官更得心应手，做出的决定也更具说服力。根据文章统计，新南威尔士州土地环境法院受理的前3类案件的数量都远远超过后4类案件的数量。[23]可以说，技术委员的存在极大地提升了土地环境法院的专业性。更重要的是，土地环境法院还非常注重对法官和委员的职业培训。法院一般要求法官和委员每年至少要花5天或30个小时来参加职业培训活动。[24]而对我国而言，专业性恰恰是环境法庭的一个重大缺陷。相较于其他庭，环境法庭没有要求法官要具备某些特殊的专业知识，也没有聘请专业人员帮助他们审理案件。当然，这或许跟我国的实际状况有关。目前建立环境法庭的大多是一些经济比较落后的地方，如贵阳、云南等。他们之所以会建立环境法庭也大都是因环境危机频发所迫。比如，建立贵州市人民法院环境审判庭的目的之一就是为了审理“两湖一库”水污染案。对那些地方的法院而言，他们没有足够的金钱去聘请专业人员加入审判庭，或者组织他们的法官进行专业的职业培训。但无论如何，作为专门审理环境案件的法庭而言，专业性是其必须具备的特点之一，也是我国环境法庭今后必须着力加强弥补的一点。
2、在有效解决纠纷方面
新南威尔士州土地环境法院一直把建立“多元化门径的法院”（multi-door courthouse）作为他们的目标。“多元化门径法院”观念最初的雏形来自于1976年弗里克桑德教授。他建议，探索替代解决争议的方式，代替传统的、对抗的诉讼程序。1994年时任土地环境法院首席法官穆雷格里森称，“我们提供给当事人实现正义的过程肆意挥霍了他们的时间和金钱。新南威尔士州土地环境法院附带调停程序的经验证明当事人愿意寻找这样一种解决争议的方式，即既能实现公平争议，又没有过大的成本。”[25] 确实，新南威尔士州土地环境法院在通过多种方式有效解决争议方面做得相当不错。正如上文所述，土地环境法院在诉讼之外建立了调解、调停和中立评估的程序解决环境争议。这对于我国也很有启示意义。虽然我国目前的环境诉讼还不算多，有些环境法庭甚至还比较清闲。但是随着环境形势的恶化和人们环保、维权意识的加强，环境案件只能是越来越多。在这种情况下，我们有必要借鉴新南威尔士州土地环境法院的一些做法。在诉讼程序之外设置一些替代解决机制，要求当事人提起诉讼后在法院的主持下尽可能利用其他解决争议的手段达成共识，避免过多案件以裁决方式结案。这样对法院来说，提高司法效率，减少案件积压。对当事人来说也节约了时间和金钱。当然，具体选择什么样的替代解决纠纷机制还需要考虑我国的实际情况。笔者认为，由于调解员同时兼有裁决功能，土地环境法院的调解程序并不适合中国。毕竟目前我国拥有一套独立于法院体系之外的仲裁体系。但是它的调停和中立评估还是值得我们借鉴的。正如上文所述，调停能够成功地减少时间和金钱成本。同样，中立评估者的评估和解释能够促使当事人认真思考，在确实没有胜算的情况下明智地选择知难而退，避免浪费诉讼资源。对于一直以调解作为传统的我国来说，在诉讼程序之外开发其他的争端解决机制是很不错的选择。
总体而言，建立环境法庭对我国而言确实是一项巨大的进步。但毕竟现在的环境法庭一切都不成熟，需要借鉴外国环境法院的成功经验。当然，在借鉴时也必须从我国的实际出发，结合我国国情，建立一套适合我国的环境法院制度。
参考文献
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17、蔡守秋：《关于建立环境法院（庭）的构想》，《东方法学》，2009年第5期。
18、邓可祝：《澳大利亚环境法院专家证人制度研究——以新南威尔士州土地与环境法院为例》，《上海政法学院学报》，2012年第3期。
The research of foreign environment court and the revelation to our country
——NSW land and environment court as an example
Abstract：Some environmental protection courts are established in our country from 2007.But these courts did not seem to play its role. So in order to improve the environmental protection courts in our country , it is necessary for us to learn from the advanced experiences of other countries, such as the New South Wales land and environment court in Australia. I hope it will be helpful to the reform in the future.
Keywords: land and environment court jurisdiction technical commissioners court expert alternative dispute resolution mechanism
* 丁沁怡，1989年出生，女，福建省福州市，福州大学2011级硕士研究生，国际经济法方向。 [1] 高原：《77个环保法庭的尴尬》，http://huanbao.gongyi.ifeng.com/detail_2012_06/13/15256042_0.shtml, 2012年11月23日最后访问。 [2] Dennis Cowdroy, “the land and environment court of New South Wales，A model for the United Kingdom？”, Journal of planning & environment law, 2002.
[3] Paul Stein, “specialist environmental courts: the land and environment court of New South Wales, Australia”, environmental law review, 2002.
[4] Brian Preston, “benefits of judicial specialization in environmental law：the land and environment court of New South Wales as a case study”, pace and environmental law revies,2012.
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[19] Peter McClellan：“the recent experience of the Land & environment court”, “22nd ALJA annual conference : proportionality-cost-effective justice？”September 2009.
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[22] 董燕：《从澳大利亚土地环境法院制度看我国环境司法机制的创新》，《华东政法学院学报》, 2007年第1期。
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