我国突发环境事件中环境知情权法律保护现状、问题及对策

王文革* （上海政法学院，上海）

摘要：论文在分析我国突发环境事件中环境知情权法律保护现状及存在问题基础上，借鉴国外经验，提出相应的完善对策。

关键词：突发环境事件 知情权 保护 对策

一、我国突发环境事件中环境知情权法律保护现状及问题 我国制定了《行政许可法》、《行政处罚法》、《保密法》、《档案法》、《政府信息公开条例》等涉及信息公开的法律，上述法律适用于突发环境事件信息公开。同时，还制定了《突发事件应对法》、《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《防震减灾法》、《气象法》、《防洪法》、《安全生产法》、《突发公共卫生事件应急条例》及《环境信息公开办法（试行）》、《突发环境事件信息报告办法》等专门性的法律法规和规章。综观上述规定，仍存在以下问题：

1. 突发环境事件中环境知情权保护立法不完善。我国有关突发事件应对中信息公开的立法规定大都比较笼统，可操作性不强。对于应当公布什么信息、公开范围如何界定、应当如何公开、何时公开、由谁公开等方面的规定却不甚完善，留给行政信息公开义务主体太大的裁量空间，导致突发事件应对中的行政信息公开很难落到实处。此外，突发事件应对中行政信息公开的配套法律法规也不尽完善。

2. 突发事件中环境信息的报送机制不完善，政府内部纵向式信息传递渠道，导致信息失实、传递迟缓。目前，在高度集中的政府管理体制下，我国政府系统内部的信息传递主要是纵向的沟通方式，上级政府对信息的知悉，主要是来自地方政府的报告。各级政府在管理危机信息时习惯于层层审批，这些都导致了信息传递迟缓和滞后。特别在遇到突发环境事件时，地方政府出于对地方利益或者个人利益的考虑，隐瞒、拖延事情常见，这就使得上级政府无法及时、迅速的了解到危机发生的状况，及时、有效的做出处理决策。

3. 突发事件中环境信息共享机制不完善，对突发事件的信息发布缺乏统一的管理机构。我国缺乏应对突发事件信息发布的常设管理机构。我国环境信息涉及到众多政府部门，政府各部门之间缺乏沟通协调和信息共享机制，在遭遇突发事件时，国家常常根据突发事件的类别成立一个临时指挥部负责信息的发布，或者临时指定一个职能部门为信息发布的主体，这不仅导致各部门对突发事件的预警关注不够，而且也导致在突发事件应对中，由于部门之间权限不清、关系不顺，经常出现因部门分割，职权交叉而相互推诱不发布信息，各部门已有的信息得不到充分的利用，造成了巨大的信息资源浪费；或者各部门按照自己的意志随意发布信息的情况发生，造成公布的信息不统一，不利于信息发布的权威性的树立。

4. 媒体在信息公开中的职能错位、缺位。西方国家媒体对灾难事件的报道往往反映迅速、事实准确，不仅不隐瞒负面因素，而且还充分展示灾难性细节。相比之下，我国新闻媒体通常是传达领导声音、落实领导意图，从中央到地方对突发事件的报道通常都是统一口径、统一模式，媒体的报道被随意限制，甚至有些地方政府为自己开脱责任，阻挠媒体公正介入，不让公众了解事件真相，甚至发布虚假信息，致使媒体应有的作用无法发挥，其在信息公开中的职能发生错位、缺位。政府与媒体之间的良胜互动机制有待建立，使其既能保证媒体的新闻自由，又能保证政府对媒体的必要管制。

5. 责任追究机制不完善。现有规定中对造成后果或导致损害只是定性描述，缺少定量标准，对应承担什么责任、以何种方式承担责任等无明确规定，实践中操作性不强，受人为因素干扰多。

二、完善我国突发环境事件中环境知情权法律保护的对策 在全球化、信息化的时代背景下，当发生公共危机的时候，政府、企业都不应该隐瞒信息，而应该通过对危机信息的及时公开，使国内民众及国际社会了解危机事件的真相和政府、企业处理危机的努力，以防止危机的进一步扩大，树立良好的政府、企业形象。

（一）完善突发环境事件信息公开法律体系 针对我国当前有关突发事件应对中信息公开的规定过于原则、笼统的问题，我们可以借鉴国外的先进经验，一方面，加紧补充、细化、完善当前以《政府信息公开条例》和《突发事件应对法》为基础的突发事件应对法制中关于行政信息公开的内容，增强现有法律法规规定的可操作性。另一方面，不断完善突发事件法律法规建设，逐步建立起一整套完整的非常态下的应对突发事件的法律制度，以此来规范突发事件应对中的行政信息公开。

同时，必须对《保密法》等滞后的法律法规进行修改和完善，以确保其与《政府信息公开条例》的规定相协调。修改《保密法》，首先应当重新界定保密的范围、设密权行使的主体资格、设密与解密的程序，并且要加强监控和审核程序。设密权的行使主体和行使程序应当由高位阶的法律来规定，而且要由高级别的主体来行使，由充分民主和公平的程序来保障。[1]其次，要完善定密和强制解密制度。产生国家秘密的单位可以通过确定专人定密、建立定密异议制度来解决定密不规范的问题。同时应当设立强制解密制度。在定密、确定密级的同时应当同时确定保密期限和解密日期，强制地规定在一定时间内进行解密，以改变实践中只定密不解密的现状。[2]只有这样才能使《保密法》与《政府信息公开条例》的公开原则相得益彰，共同成为规范行政信息公开行为、保障公民知情权的法律依据。

（二）建立独立的信息发布机构 突发环境事件大多表现出跨部门、跨领域、跨地区的显著特征，许多突发事件已经远远超出了由单一管理部门独立行使职权的能力和范围，在这种情况下，就需要依赖更多部门之间的相互配合，有的要求更高一级的政府甚至是中央政府直接掌管。为此，我们应建立独立的信息发布机构，设置专门的机构和人员负责信息公开，即可以为突发事件的决策提供基础，同时也可以有效地保障突发事件应对中的行政信息公开。即在国务院的统一领导下，由国务院领导的突发事件应急管理常设机构负责全国范围内的突发事件的信息管理和发布，同时各省也应该建立常设的、统一的突发事件应急管理机构负责全省范围内的信息管理和发布，必要时还可以授权下级人民政府或相关部门负责本行政区域或职权范围内突发事件信息的管理和发布，以确保突发事件信息的顺畅传播。

（三）建立健全突发事件预警机制 突发事件预警主要包括突发事件的信息收集与评估和预警信息的发布等几个环节。

1．扩大信息获取的来源和渠道，完善突发事件信息收集制度。应当建立突发事件信息举报制度。应当向社会公布统一的突发事件报告、举报电话。任何单位和个人都有权向人民政府及其有关部门报告突发事件隐患，有权向上级人民政府及其主管部门举报地方政府及其主管部门不履行相应报告报送义务的行为。接到报告报送的人民政府及其主管部门应当立即对举报的情况进行调查处理。突发事件信息举报制度不仅有利于突发事件应对主体收集和掌握突发事件的真实信息，同时有助于加强对信息报告报送主体的监督。

2．完善突发事件信息的评估机制。信息评估是指通过对收集到的信息进行有效的整理和分析，从而对突发事件发生的概率和可能造成的危害作出科学的预测，并为有效的风险控制提出对策。县级以上地方各级人民政府应当及时汇总分析突发事件隐患和预警信息，必要时组织相关部门、专业技术人员、学者进行会商，对突发事件爆发的可能性及其可能造成的影响进行评估。有效的突发事件信息评估通过对潜在的突发事件的预测，可以使人们做好充分的预防和应对工作，避免或减轻突发事件的发生。

3．完善突发事件预警信息发布制度。在对突发事件发生的可能性作出判断后，有关部门应当依照法定程序按照突发事件可能造成的危害性向社会发出不同等级的预警。按照突发事件发生的紧急程度、发展态势及可能造成的危害程度将突发事件预警分为四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标识。同时政府及其有关职能部门在预警期间必须定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和评估结果，及时向社会公布避免、减轻危害的常识、建议、劝告等。

在发布预警时应当采取多种方式以尽可能地扩大预警信息的传播范围。《突发事件应对法》中没有规定相应的预警方式，对此我们可以借鉴国外的先进经验。美国华盛顿特区在突发事件应对上主要采取三种预警系统:(1)文字警报。即通过可显示的设备如手机、电邮、传真等向公众发布有关危机信息的警报;(2)声音警报。即通过精确的地理定位，用电话警告公众具体地区正在迫近的灾难，并建议公众采取一些措施或为公众提供一些应对指导;(3)危机警报系统。即危机管理人员通过媒体将具体的危机信息发布出去，一旦电台发送了警报，电视台将接收到信息，并再次向公众发布警报，同时告知公众特区政府将要采取的措施，个人也将获得实质性的应急建议。总之，要采取尽可能多的方式扩大预警信息的传播范围，以动员全社会的力量做好防灾避害工作。

（四）建立和完善突发环境事件信息反馈机制 1．建立政府与公众之间快速的沟通。一方面，政府要本着公开透明的原则，整合各种信息载体，综合运用各种传播手段，向社会公众公开公共危机方面的信息。另一方面要高度重视舆论和民意，通过各种渠道广征民意，并将其作为决策和行政的依据。危机爆发之后公众会有各种各样的问题，这个时候政府部门要敢于面对公众的提问，最大程度地避免、缩小和消除因公共安全突发事件造成的各种负面影响，以正确的信息来引导公众。当公众被各种纷繁庞杂的信息包围，面临信息海洋茫然不知所措时，政府就应该将一些专业信息简化为直观的文字、图表，以保证民众能够准确地理解和接受信息，避免由于对信息接受的偏差而导致对危机做出不适当的反应。

2．加强与新闻传媒的及时沟通。大众媒体是政府对外传达信息和各种公众进行沟通的一种重要的载体，危机发生的时候政府可以运用大众新闻媒体，将信息传达给大众。媒体也可以向政府提供大量宝贵的信息和建议，它在某种程度上是政府和民众两者的共同“代言人”，是政府和民众沟通的桥梁。在现实的信息社会中，大众传媒在塑造公众价值观念、强化公众意识、反映和引导社会舆论等诸多方面发挥着重要的作用。特别是在面对社会突发性公共危机事件的发生、处理和应对时，更需要政府主动与媒体作深入的沟通、协调和合作，构建两者之间完善良性的危机信息交流与沟通渠道。

3．加强系统内部的信息协调沟通。针对我国目前的政府内部信息条块分割严重的问题，有必要建立公共危机交流系统，打破目前政府各职能部门对行政信息的部门垄断和封锁，及时收集、传递和共享信息，尽快建立纵向、横向高效的危机管理信息系统，加强信息资源库的建设，使被采取信息发挥最大的作用。政府应建立一个开放的、基于标准的信息交互平台，可以实现信息交换和资源共享，进行跨部门、跨行业、跨系统、跨地区的信息资源重组共享，以增强信息透明度，促进交流与合作，保证各级政府做出及时、准确的决策，高效组织反危机行动，减缓或降低危机发生概率，减少全社会损失。总之，在当今信息化高度发达危机频频发生的社会，在危机发生的时候，公众对危机信息的需求与政府信息发布的迟疑、滞后，已经形成了一对尖锐的矛盾。对这个问题必须引起必要的重视，政府要通过各种渠道和方法发布信息，加强与公众的沟通，以便在危机发生的时候更好的解决危机。

（五）建立科学的绩效评估机制 目前，我国在官员绩校评估中，简单的将突发事件的发生与否作为考核官员的一项考核指标是不合理的，其结果必然是有关责任人员为了规避责任选择尽力地捂盖子，突发事件爆发后，有关责任人员常常避重就轻，谎报、瞒报、漏报突发事件的相关信息，从而堵塞了信息公开的通道。然而，突发事件的爆发具有很强的突发性和不确定性，政府官员很难阻止此类突发事件的发生，他们只能尽力预防或者在突发事件发生后采取有效的应对措施以减少损失。因此，我们必须改革现有的绩效评估方式，建立合理的绩效评估机制。一方面要完善绩效考核的指标体系，把如何预防突发事件以及突发事件发生后责任人员的应对情况特别是信息公开的情况纳入考核范围，加大信息不公开的违法成本。另一方面，确立绩效评估的公民导向，即要求绩效评估以公民为中心，以提升公众满意度作为政府绩效的终极标准。

（六）完善突发事件应对的责任追究机制 明确规定政府、企业在突发事件应对中公布信息不准确、不及时或拒绝公布信息等所应当承担的法律责任，通过确立具体的分级分类责任标准和程序性问责，建立切实有效的信息公开问责制，是应急信息公开制度有效运行的重要保障。主要措施包括：（1）制订明确、详细的责任对应制。要细化到信息公开中的各个环节、步骤、岗位，甚至是每个工作人员。建立健全主要负责人责任制、部门责任制和岗位责任制;（2）对责任进行分级。根据漏报、瞒报、虚报影响的恶劣程度以及造成后果的严重程度的不同，应将信息公开的责任进行分级，并由相应的法律法规进行责罚，构成犯罪的，则要依法追究法律责任;（3）完善责任制的各项程序，通过程序保障在责任面前人人平等，尽可能减少“替罪羊”现象、“不了了之”现象。

此外，建立信息报告分类管理制度。分类管理制度主要包括按事故级别分类管理和按信息报送阶段分类管理两种。按信息报送阶段分类管理是指突发环境事件的报告分为初报、续报和处理结果报告。

* 王文革，男，法学博士，博士后，上海政法学院教授，研究方向：环境资源法。

[1] 赵剑明、孙军：《浅议〈政府信息公开条例〉公开原则落实的障碍》，《山西档案》，2007年第6期。

[2] 张利: 《从〈政府信息公开条例〉谈我国政府信息公开的立法缺陷》，《企业家园地》，2007年第7期。