我国环境立法实施效果调查

——两类不同受访对象的评价比较

何卫东 陈 赛

摘要：环境法学者与环境执法者由于各自视角的不同，他们对我国环境立法实施效果的认知既有共同点也有差异。调查发现立法和执法都对环境法律实施效果产生明显影响。环境立法环节影响法律实施效果主要在于立法过程和立法技术两方面，而执法环节中的地方保护、执法手段弱等也是影响环境立法实施效果的原因。

为了解我国环境法律的实施情况的大致状况，特别是专业人士对我国环境法律实施情况的看法和评价，我们对长三角等地的环境法学者和长三角、珠三角、中西部地区城市的环保行政管理部门执法人员进行了问卷调查，并把问卷调查对象分为两组，一组为“环境法学者”（简称理论组），另一组为“政府环境执法人员”（简称执法组），累计发放问卷56份，理论组的受访者24人，占总数的44.4%，政府行政部门的受访者30人，占总数的55.6%，回收问卷56份，其中有效问卷54份，有效比率为96.43%。本问卷涉及八个部分问题，其中单选题1题，其余题目为不定项选择题和主观题。在问卷分析过程中，课题组采用统计软件PASW。

一、对我国环境法律实施效果的整体评价及原因 （一）法律实施效果的整体评价 （1）整体比例

图1：对我国环境法律实施效果的总体印象

图1的数据显示，表面上看受访者中仅有27.8%的人员我国环境法律实施效果的印象为好，换言之大多数受访者对我国环境法律实施效果的总体印象为负面的。不过比较类型受访对象的统计结果却有不同结论。具体情况见表3、图2。

（2）不同工作性质对于环境法律实施效果的总体印象的差异

图2：法学理论研究者和政府行政管理工作人员对于立法实时效果总体效果的评价情况

从图2的数据显示，理论组的受访者和执法组的受访者对于法律实施效果的总体印象有显着差异。理论组中几乎所有人都选择了负面印象，而半数左右执法组受访者对环境法律实施总体效果的判断是好。可见，政府行政管理人员对以环境立法的实施效果的总体印象明显比法学理论研究人员更加乐观。

（二）认为法律实施效果好的原因

图3：环境法律实施效果好的原因排序情况

图3显示，虽然几个选项被选中的整体比例大致相同，但是它们在受访者的意识差序中处于不同的位置。若进一步比较几个选项的排位情况，我们发现“法律体系完善”是受访者最强调的原因，有71.4%的受访者将其排列在第一位，而“守法意识强”虽然在整体上受到了较多的关注，但受访者倾向于将其视为重要性较低的原因，有57.10%的受访者将其排列在第四位。因此，“法律体系完备”在四个造成我国环境立法实时效果好的原因中优先度最高。

（三）认为法律实施效果不好的原因。 （1）总体原因

图4：认为我国环境法律实施效果不好的原因

问卷中对于环境法律实施效果不好的原因给出了四个选项：“环境立法体系不完备，尚有立法空白”、“立法质量不高”、“环境执法不严”、和“其它”。受访者被要求对选中的答案的重要性进行排序。图4的数据说明在33份有效问卷中选择本题四个选项的百分比分别为69.7%、75.8%、100%和36.4%。可见，仅就被选中的比例而言，“执法不严”被关注的程度最高，“立法质量不高”次之。

图5：环境法律实施效果不好的原因排序情况

图5的数据显示，“执法不严”不仅受到了最大范围的关注，并且在受访者心目中，其排序也十分靠前，有51.5%的受访者将其排列在所有选项的第一位。“立法质量不高”虽然得到了较大范围的关注，但绝大多数受访者将其重要性排在“执法不严”之后。因此，“执法不严”在四个造成我国环境法律实施效果不好的原因中优先度最高。

（2）不同工作性质对于环境法律实施效果负面印象原因的差异

图6：不同工作性质对于环境法律实施效果负面印象原因的差异

图6显示，就我国环境法律实施效果负面印象原因而言，不同工作性质的受访者均对“执法不严”给予了最高的关注，并且其优先度也最为靠前。然而，不同工作性质的受访者对于造成环境法律实施效果不好的原因的排序仍有明显不同。突出表现在执法组更强调执法，而理论组不仅强调执法，并且也同样关注立法。

二、立法环节的制约因素及改进方式 （一）立法质量的制约因素。 （1）整体数据

图7：立法质量的制约因素

从图7中我们可以得知，对于立法质量的制约因素，受访者最为强调立法过程，当然，条款设计也是重要原因之一。

（2）对照组分析

图8：不同工作性质的受访人员对于立法质量制度因素的看法

图8的数据说明理论组受访人员对于立法过程这一因素更为强调。

（二）立法过程中影响立法的原因。 （1）整体分析

图9：立法过程中影响立法质量的原因

问卷中对于立法过程中影响立法质量的原因给出了四个选项：“部门立法机制下各方利益难以协调”、“立法受其它因素干扰，不能满足环境保护的客观需要”、“缺少公众参与”、和“其它”。受访者被要求对选中的答案的重要性进行排序。图9的数据说明 “部门利益难以协调”被关注的程度和优先度最高，“缺少公众参与”的关注程度和优先度相对较低。

（2）对照组分析

图10：不同工作性质的受访者对立法过程中影响立法质量的原因的认识

仅就图10而言，不同工作性质的受访者对于立法过程中影响立法质量原因的认识并无明显的差别，只是理论组对于“公众参与”的关注要高于执法组。这大概与前面揭示的理论组认为立法过程是影响立法质量的制约因素有关，因为公众参与是立法过程中的一个重要环节。重视立法过程当然也就会更关注公众参与。但是公众参与相对于“部门利益难协调”及其它因素的影响在理论组心目中的优先度并不靠前，大部分人（66.7%）都选择放在这两者之后。

（三）条款设计对法律实施效果的影响。 （1）整体分析

表1：环境规范条款设计影响法律实施效果的原因排序

问卷中对于条款设计影响法律实施效果的原因给出了五个选项：“立法技术不高”、“条款可操作性差”、“法律规范系统性差”、“立法不符合实际情况”和“其它”。受访者被要求对选中的答案的重要性进行排序。仅就关注度而言，“条款可操作性差”所受的关注程度最高，“法律规范系统性差，缺乏针对性、协调性、完整性和可理解性”次之。 就优先度而言，受访者对于环境立法条款设计影响法律实施效果的原因的排序与关注度基本相同（参见表1）。

（2）对照组分析

图11：不同工作性质受访者对条款设计影响环境法律实施效果原因的认识

图11的数据说明，就条款设计对环境立法实时效果影响原因的认识，工作性质的差异并非产生认识上明显的不同，只是理论组对立法技术的关注要高于执法组，这应当与两者不同的工作内容和背景有关。

表2：不同工作性质受访者对条款设计影响环境法律实施效果原因的排序

虽然理论组和执法组对于条款设计影响环境法律实施效果原因的关注比重大致相同，但是从表2中我们却能发现，在执法组的认识中立法可操作性的优先度要明显高于理论组对立法可操作性的优先度认识。同样，理论组对于立法技术优先度的认识也明显高于执法组的认识。这同样与两类不同受访对象工作内容和背景差异有关，执法组主要关心的是执法问题，如可操作性、可适用性等，而理论组更看重法律规范的应然和理想状态，比较关心提高立法技术层面的内容。

（四）对立法质量改进方式的认识。 （1）整体分析

图12：对立法质量改进方式的认识

问卷中对于立法质量的提升途径给出了五个选项：“加强环境法律体系化建设”、“制定科学合理的管理制度”、“增强法律规范的可操作性”、“完善立法程序”和“其它”。受访者被要求对选中的答案的重要性进行排序。图12数据说明仅就关注度而言，“增强可操作性”所受的关注程度最高（97.6%），“制定科学合理管理制度”次之（87.8%）。

19.5%

表3：对立法质量改进途径的排序

就优先度而言，增强可操作性在大部分受访者的认识中均排位靠前。（表3）

（2）对照组分析

图13：不同工作性质对提高立法质量措施的认识

图13的数据显示，不同工作性质对于提高立法质量的各项措施的关注度并无显着区别。值得注意的是参加调查的所有政府行政部门的工作人员均选择了“增强可操作性”这一选项。

表4：不同工作性质人员对提高立法质量措施认识的排序

表4的数据显示，不同工作性质的人员对于提高立法质量的各项措施的优先度排序有显着差别。具体表现为较多的理论组认为加强体系化建设是关键，而较多的执法组则认为增强可操作性应该占据优先位置。可见，在受访对象共同认可增强可操作性、制定科学管理制度是提高立法质量的两大重要方面的同时，理论组比执法组更加看重进一步加强体系化建设对提高立法质量的意义，将近一半的理论组组认为把加强体系化建设作为提高环境立法质量措施的重中之重。

三、环境执法对法律实施效果的影响 （一）总体分析

图14：环境执法对法律实施效果的影响情况

问卷中对环境执法影响法律实施效果情况设置了四个选项：“地方保护干扰环境执法导致环境法律实施效果差”、“环境执法水平低”、“环境执法设备差、执法手段落后”和“其它”。受访者被要求对选中的答案的重要性进行排序。图14数据说明仅就关注度而言，“地方保护”和“执法水平低”所受的关注程度相同（92.5%），其后为“执法设备差、手段落后”（88.7%）。

表5：环境执法对法律实施效果影响情况排序

虽然在关注度上“地方保护”与“执法水平低”的比重相同，但是表5的数据却显示在受访者认识中，“地方保护”的优先度要明显优于“执法水平低”。足见“地方保护”是影响法律实施效果的关键环节。

（二）对照组分析

图15：不同工作性质的受访者对环境执法影响实施效果的认识

从图15的数据显示，不同的工作性质对于本问题的看法产生了一定的差异。突出表现在执法组更加关注执行环节，而理论界更加关注地方保护问题。

表6：不同工作性质的受访者对环境执法影响实施效果的排序

表6的数据至少传递了两个重要信息。其一，虽然执法组对于执法水平和执法设备的关注度很高，但是在他们的认识中执法设备和手段的优先度无疑要优于执法水平的问题。其二，就执法组和理论界比较而言，理论界最为强调的是地方保护，而执法组最为强调的则是执法设备与手段。由此可见，虽然执法组在前面的选项中表明其大部分人认可我国环境立法的实施效果，但是他们绝大多数人都承认在环境法律规范执行的过程中容易受到地方保护、执法装备落后、执法水平不高等因素的干扰。因此，至少大家都同意我国环境法律实施效果是受到其它因素干扰而打了折扣的，不能完全实现立法预期目的，进行针对性调整将有利于更加有效地发挥我国环境立法在环境保护中的作用。

四、调查结论及建议 根据两类不同的受访对象对于我国环境法律实施效果的认识，我们可以初步了解我国环境立法存在的问题。通过调查我们发现：由于不同类型受访对象各自对环境立法关注的视角不同，他们对同一问题的认识，有一些观点是共同的，但是也有许多方面存在显著差异，所以调研中所获得的立法评价既有一致公认的结论，也有因身份不同导致的差异性结论。例如，执法者多是从实用角度评价立法，即法律规范是否方便适用和可用是首要考虑因素，因为执法者对于法条可操作性的感受比其他主体都要深刻，只要是法律规定有方便执法适用的条款对他们而言可能就是不错的法律；而立法理论研究者关注的主要是立法质量，特别是法律的合法性和规范性等问题，他们往往追求的是理论上最佳的立法结果，因此他们在评价立法的时候考虑的因素可能最多、最全面，对法律的评价也最苛刻。尽管本次调查由于时间和经费限制没有对环境行政相对人进行专门调研，但是有理由相信他们最关心的应该是法律规范的实效性和合理性，即法律能否有效解决他们在生活、生产中遭遇的环境问题，使他们在受到不法侵害的时候能得到有效的法律救济。法律是否公平合理地设定了各方权利与义务。随着意识的提高，他们也将会越来越重视法律中关于公众参与内容的规定。为了提高我国环境立法质量和实施效果，应当有针对性对共性问题进行加强和改进，同时对各方主体不同的需要，也要区分情况，根据现实条件和目的有所侧重地修改和完善。

（一）调查分析结论 基于对环境立法实施情况的调查分析，我们认为立法环节和执法环节都对法律的实施效果产生明显影响。影响环境法律实施效果的主要因素包括：立法过程、条款设计（立法技术）、执法体制与机制。立法的关键在于立法过程与立法技术，执法的关键在于体制、机制、执法环境与能力。

（1）对我国环境法律实施效果的总体评价

对于我国环境法律实施效果的总体评价，理论组和执法组存在巨大差异，仅从本次调查看目前尚难做出令人信服的统一结论。大部分政府行政管理人员对环境立法实施效果的总体印象为正面评价，他们认为“环境法律体系完备”是我国环境法律实施效果好的主要原因。这与法学理论研究人员中绝大多数人持否定态度形成鲜明对比。出现这种情况的原因大概如上面所讲的在于前者主要关心执法层面的内容，后者主要追求环境立法的应然和理性状态。

（2）立法环节中对实施效果的制约因素

受访对象一致认为立法环节制约法律实施效果的主要因素依次是法律规定可操作性不强、立法活动受到干扰、各部门利益难协调，以及立法过程中公众参与不够。其中立法可操作性差问题被特别强调，认为这是导致我国执法效果不好的一个重要原因。由于我国环境法律规定多是原则性内容，条文不够具体，环保执法人员特别是基层执法人员大都是严格按照法律条文字面上含义来理解和执法，他们不是会像立法者或法学研究人员那样从立法的原则、精神来理解法律规则。当法律规定不具体、不明确的地方，他们就觉得很难实施，往往会回避适用相关法规或条款的。这也就是为什么我们国家很多环境保护大法的权威性不如部门规范性文件实施效果的原因，因为部门规范性文件一般都很明确很具体，便于操作。执法组还认为缺乏强制手段、处罚力度不强，立法更新不及时，行政程序法缺失，地方立法的特色性不突出等也是立法环节影响实施效果的原因；理论组认为除了前面共同认可的问题外，立法技术不高和存在立法空白也是值得注意的问题。

（3）执法环节存在的影响实施效果的问题

从总体上看，地方保护、执法水平低，以及执法设备差、手段落后都是环境执法中影响法律实施效果的方面。环境执法在人员配备、工作经费和技术设备配置等方面与现实需要明显存在差距，很多时候基层环境的日常执法活动只能是围绕环境投诉进行。由于执法设备、手段落后，以及处罚力度有限，无法有效处置环境违法行为。环境监测机构，同样面临人员短缺、经费不足和技术手段落后等问题，无法为基层环境执法提供有效的监测数据。不过执法组与理论组的看法还是有差异的。前者认为执法设备与手段影响最大，而后者认为地方保护是影响法律实施效果的关键因素。不过双方都认为缺乏合理、科学的执法体制是执法环节的关键问题。同时，各方都同意如果没有公检法等其他强力机关参与执法，仅凭环保部门的力量将很难保证法律实施效果。

（二）立法环节与执法环节提高环境法律实施效果的若干建议 针对以上问题，可以采取一些针对性措施提高环境立法的实施效果。

（1）在立法环节，要提高立法技术，增加法律规定的可操作性；增加执法强制手段，提高处罚的力度；适时修订更新法律规范，填补立法空白，加强执法程序方面的立法；立法过程增加公众参与环节。

(2) 在执法环节，应当制定科学合理的执法管理体制、机制，明确各环境管理机构和人员的具体责任划分，建立和强化政府环境违法的行政问责机制和执法不作为、乱作为的行政追究机制；加强执法能力的建设，切实提高各管理部门协调能力；探索公检法等强力部门介入环保执法和鼓励公众参与环境监督管理的有效途径。

除此之外，还可以在法律规范中增加鼓励公众参与方面的具体的、可操作性的规定，加强环保理念及法制宣传，提高相对人的环保意识和环保守法观念，拓展相对人的环境监督渠道，建立鼓励举报环境违法的机制，减少环境违法行为。

本次调查结论虽然有助于了解我国环境立法与实施存在的大致问题所在，但是这种一般性的调查方法存在一定局限性，既不能获得全面科学的结论，又难以对具体单项环境立法提供准确的、有针对性的建议，无法为具体的环境法律立、改、废决策提供有效的支持，因而事实上对环境立法实际工作的指导意义有限。为了解决这个问题，有必要今后继续作进一步的研究探讨。