论我国环境司法的制度障碍及法律对策

韩卫平 黄锡生 （重庆大学 法学院，重庆 400030）

摘要：在现行的诉讼制度下我国环境司法面临诸多障碍:以实体权利的存在为要件的起诉标准使环境司法范围受限;以权利本位观为指导的环境诉权使环境司法启动困难;以具体行政行为的合法性为审查范围的行政诉讼制度使政府的部分行为游离于环境司法之外;以财产作为唯一对象的保全制度使环境司法缺乏力度。有必要建立符合环境案件特点的专门诉讼制度，克服现行诉讼制度对环境司法形成的障碍，促进环境司法功能的发挥。

关键词：环境司法 起诉标准 起诉义务 监管范围 行为保全

一、问题的提出 环境司法是指审判机关通过司法活动，打击环境犯罪、解决环境纠纷、保障环境法律法规得以实施的一系列活动。环境司法在保护环境中有着不同于其他监管措施的独特功能。然而我国目前环境司法的功能并未获得充分发挥。为了加强环境司法能力,我国各地法院也进行了积极改革，如2007年11月20日贵阳市中级人民法院成立了环境保护审判庭，此后各地陆续成立了各种形式的专门处理环境纠纷案件的审判组织（以下称环保法庭）。然而就在各界对环保法庭解决环境纠纷、保护环境寄以重望时，各环保法庭却存在一个较为普遍的问题——“无案可审”。 无锡市中级人民法院环保法庭庭长赵卫民在接受媒体采访时说，无锡中院一年有8万多起案件，环保法庭这边的环境案件也就一两件，简直可以忽略不计。 ^[1]

是不是我国环境纠纷的数量已达到无讼或少讼的境界?其实不然。据不完全统计：1998 年以来，我国每年的环境污染纠纷以超过 20%的速度增长，2001 年高达 40 余万件。 ^[2]那么，如此之多的环境纠纷是不是在非诉领域得到了解决，而不需要进入诉讼领域呢？答案也是否定的。目前我国有很多环境纠纷是得不到解决的，直接影响到了社会的稳定。2006 年12 月 12 日，国家环保总局副局长潘岳在第一次全国环境政策法制工作会议上指出，根据国家环保局的统计，2005年全国环境投诉上访案件达到40多万起，每年以30%的速度递增。^[3]环境纠纷数量的不断增加与环保法庭的门庭冷落极不对称。

事实证明，单纯的环保法庭的设立并不能很好地起到加强环境司法功能的作用。环境司法是一项巨大的工程，而环保法庭的设立只相当于为这项工程的开工建设引进了效能更高的新型机械，该机械的正常运转需要适合的操作环境、规则和流程。环境司法的专门化是大势所趋。所谓专门化不仅是司法机构的专门化，也包括其他配套制度的专门化。传统诉讼制度对环境司法存在诸多内生性障碍,需要构建与环境案件特点相适应的专门环境诉讼制度来推进环境的司法保护。

二、环境司法的制度障碍分析 环境案件较其他民事、行政、刑事案件具有其特殊性。传统的诉讼制度与环境案件的特点存在一定的不适应性，因此导致在传统诉讼制度下环境司法功能受限。

（一）传统起诉标准的束缚导致环境司法范围受限 根据传统的诉讼理念，“实体权利是诉权的基础。没有实体权利，诉权便没有真实内容;便是空的权利。”^[4] 因此环境诉权的存在也必须以环境实体权利的存在为前提，如果提起的诉讼没有实体法上对应的权利，法院将不会受理此类案件。这将意味着仅仅认为自身所处的环境受到污染或破坏而并没有损害到其人身权和财产权的主体是没有资格提起环境诉讼的，因为在我国现行的实体法中不存在清洁空气权和水权等实体环境权。因此也有学者将环境权认为是环境诉讼的理论基础,^[5]将环境权的构建视为推动环境司法的立法前提。

其实如果能摆脱传统起诉标准的束缚，环境权存在与否是不会对环境司法产生影响的。权利乃法律承认和保障的利益,而由于法律本身的局限性和利益的复杂性,在法律范围外还存在一些正当利益没有被法律类型化为权利。而司法不应只局限于保护法律承认的利益,对于法律权利之外的、合乎价值判断的应有利益也应该进行保护。环境利益作为人类理应享有的利益，应该受到司法的保护。然而由于环境利益的公共性和整体性，很难对其进行权利分割，因此由于缺乏环境权这一实体法基础就将环境利益的保护拒之司法门外，显然有背公正法理。

（二）义务本位观念的缺失导致环境司法启动面临障碍 传统的民事、行政诉讼以权利本位观来构建自身的制度，因此诉权便成为诉讼制度中的一项基本范畴。起诉权作为程序意义上的诉权是启动诉讼程序的钥匙。是否行使起诉权完全取决于当事人的意愿。在以保护私益为主要目的的民事和行政诉讼中，起讼权的放弃往往只涉及到当事人自身的利益，不会造成公共利益的受损。然而环境诉讼不同，其涉及的不仅仅是私人利益，往往还涉及公共利益，同时环境损害一旦发生往往具有不可逆性，因此环境诉讼的启动较之传统民事、行政诉讼的启动意义更为重大。

环境司法的启动仅仅依靠起诉权的赋予是不够的，因为“权利自身所具有的任意性、自利性注定了它不是保护人类公共利益的有效武器”^[6]。即使赋予了更多主体提起环境诉讼的权利，由于环境诉讼势必会产生的成本（这种成本既包括物质上的也包括时间上、精神上的）以及环境利益的公共性特点，难免会出现坐以待利现象。环境利益这项公共产品的提供和维护，更多的是要靠义务的承担。义务本位观应该是环境实体法及程序法中的基本理念。在环境司法中，起诉不仅是当事人的一项权利，也应该成为特定主体的义务。

（三）行政诉讼司法审查范围有限导致司法对政府的环境监管不力 保护环境的责任主体具有多元性，既包括作为私主体的公民、法人、其他组织，也包括作为公主体的国家即国家的代表——政府。而且由于环境利益具有公共属性，是一种典型的公共物品，因此政府的环境责任在某种程度上比私人的环境责任意义更为重大。政府的不当行为对环境造成的负面影响要远远大于私人的不当行为。政府承担的环境责任也远远重于私人的环境责任，其不仅要承担环境利益的维护责任，以防止环境利益的减损；也要承担环境利益的供给责任，以满足公众日益增长的对环境利益的需求。

一项各理的诉讼制度应该能够使各类责任主体都可能以被诉主体的身份进入司法监督的领域。而在传统的民事和刑事诉讼中，其制度设计的基础是私人侵害，政府的角色一直被定位为监管主体，而忽略了其可能会成为侵害主体的事实。正是政府作为被监管主体身份的忽略，导致在民事诉讼和刑事诉讼领域对政府环境监督的缺位。即便是在以监督政府行为，保护行政相对人的利益为己任的行政诉讼制度中，对政府环境行为的监督也是不到位的。在现行的行政诉讼制度下，只有具体行政行为才能纳入司法审查的范围，同时只对具体行政行为的合法性进行审查而不对其合理性进行审查。而政府抽象的决策行为、合法的但未考虑环境影响的不合理行为也会导致公众的环境利益受损，而这些政府行为都未纳入环境司法审查的范围。

（四）行为保全制度的缺失导致环境司法缺乏力度 诉讼保全是指在法院作出判决之前，为了确保将来的判决能够实际履行或为了避免损害的发生而对当事人采取的强制措施。从理论上来讲保全的对象既包括财产也包括行为。而“传统的民事诉讼理论认为,保全的对象只有财产一种,以致于民事诉讼法将保全与财产保全等同起来。^[7]”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定了在诉讼期间停止具体行政行为执行的情形，实际上该规定体现的即为行为保全制度。

环境诉讼较其他传统诉讼更需要行为保全制度。环境损害所具有的复杂性、长期性、不可逆转性等特点要求环境保护应秉承预防为主的基本原则，环境司法保护也应体现这一原则。否则，判决虽已作出，但环境损害业已发生，环境司法保护的功能将大打折扣。

三、克服环境司法制度障碍的法律对策 （一）权利损害起诉标准向利益损害起诉标准转变，扩大环境司法监管范围 在以权利损害争议的发生为起诉标准的传统诉讼制度中，环境公益诉讼的提起面临着实体法障碍。环境利益具有整体性、公共性，其往往是无法分割享有的，很难将其固定为主体明确、界限分明的权利。权利并不是法律保护的唯一内容，也不是司法救济的唯一对象。在现有的生命权、健康权、财产权等实体权外还有诸多的环境利益需要司法予以保护。清洁的水、清洁的空气、优美的环境、生物的多样性等都是人类应该享有的利益，在这些利益受到损害时，任何主体都可以要求司法对受损的利益进行救济。

2005年北京大学法学院三位教授及三位研究生向黑龙江省高级人民法院提起的国内第一起以自然物（鲟鳇鱼、松花江、太阳岛）作为共同原告的环境民事公益诉讼未被法院受理，其最根本的原因就是法院受到传统起诉标准的约束。为了更加充分的保护环境，环境司法的起诉条件应以环境争议的发生为标准，而不应以公民权利受损为要件。

（二）权利本位向义务本位转变，建立起诉义务制度，确保特定环境司法程序得以启动 在环境诉讼中，扩大适格原告的范围固然重要，但仅仅赋予主体起诉权还不足以对环境公共利益予以保护。在环境司法领域也应该体现义务本位观，确定一定条件下特定主体的起诉义务，确保环境争议能够进入诉讼领域，从而保护公众环境利益。

在传统诉讼中，只有在环境刑事诉讼中能体现起诉义务：检察院作为公诉人对符合起诉条件的环境犯罪必须向法院提起诉讼。而在民事诉讼和行政诉讼中，起诉只是当事人的权利（包括公益诉讼），当事人既可以行使也可以放弃。因此涉及到使公共利益受损，但没有触犯刑法的损害行为，即可能出现无人状告的现象。而环保部门由于监管不到位或出于地方利益的保护可能也不能即时有效制止损害行为或者本身该损害行为就是环保部门的不作为或违法作为引发的。因此当出现可能对公众环境利益造成重大损害的行为,同时行政救济不力,个人或环保组织不愿提起诉讼时,有必要设定起诉义务主体,确保环境损害进入司法救济领域。

在所有的诉讼主体中最应该并且有能力承担起诉义务的是检察机关。首先检察机关在环境刑事诉讼中承担了起诉义务,让其在其他性质的环境诉讼中也承担起诉义务,有利于建立统一的环境诉讼制度。其次检察机关作为社会公益的维护者的身份决定了他有义务代表公众将环境损害行为交由法院裁判。

（三）政府身份从监管主体向被监督主体转变，扩大对政府的环境司法监管范围 政府不仅是环境监管主体同时也是环境责任主体，其行为理应纳入司法监督的范围。不仅需要对政府的具体行政行为进行司法审查，而且需要对其抽象的决策行为进行审查；不仅需要对其行为的合法性进行司法审查，而且需要对其行为的合理性进行审查。根据我国目前行政诉讼制度，司法机关只对具体行政行为的合法性进行审查，这使环境司法的监督范围大大受限。

环境利益作为公共产品，政府的供给责任是首要的，政府的不当行为对环境造成的损害不容忽视。行政规划作为典型的抽象行政行为，如果制定不当可能对环境造成难以逆转的不利影响，理应纳入司法审查的范围。同时一项行政行为如果未能在其经济价值和环境价值之间作出合理判断，即使该行为是合法的，法院也有权力对该行为予以撤销。在这方面国外已有先例，如1980年建立的澳大利亚新南威而士州土地与环境法院司法审查的范围就包括有关环境规划的价值性审查。只有将政府行为全面纳入司法审查的范围，才能充分发挥环境司法的作用。

（四）单项保全向双项保全转变，建立临时禁令制度，增强环境司法力度 由于环境损害一旦造成即可能难以逆转，因此当环境纠纷发生时往往需要对可能的损害行为即时制止。而在我国传统的民事诉讼制度中是缺少行为保全制度的，停止侵害的判决只能经一定期限的审判程序、对事实认定清楚后才可作出，此时环境损害可能已经发生，极大地影响了环境司法的效果，同时也造成环境判决难以执行。因此有必要在环境诉讼领域建立临时禁令这样的行为保全制度，法院接到当事人的申请或认为必要时可对正在进行的可能有损环境的行为发布临时禁令，要求其暂时停止行为，等待判决结果作出后再决定该行为是否可以继续进行。

环境诉讼中临时禁令的使用在国外已有判例，在德国波罗的海高速路案件中，法院对政府发布临时强制令暂停工程的建设，以避免对保护区可能造成的损害，而作为原告的环保组织没有必要签订损害赔偿金协议或提供保证书，即使法院最终支持了政府。 ^[8]

四、结语 在现行诉讼制度下，我国环境司法面临诸多障碍。环保法庭的设立是环境司法专门化的开端，在独立完整的环境诉讼制度尚未建立起来之前，环保法庭的运行必将面临种种困境。不能因为环保法庭目前面临的处境就对环境司法丧失信心。我国环境司法虽然面临诸多外生性障碍，如：中国厌诉的文化传统、公众环保意识落后、法官素质低下等，但来源于诉讼制度内部的障碍是首要解决的问题。只有良好的法律制度，才能促成实现环境正义的文化氛围，才能提高公众的法律意识。目前一个亟待解决的问题是：立法以何种形式跟进先行的环境司法？是对目前的三大诉讼机制进行修改，还是建立独立的环境诉讼机制？笔者更倾向于后者。由于环境纠纷的特殊性，普遍地将环境纠纷诉讼简单区分为一般民事诉讼、行政诉讼或刑事诉讼，并分别适用各自的程序规则，必将降低环境纠纷解决的效率。同时，由于环境问题的紧迫性，也不容有更多的时间去等待对三大部门法的各自修改。因此从效率的角度上来讲，独立的环境诉讼立法模式更能应对现实的需要。因此通过建立专门的环境诉讼制度，消除传统诉讼制度在环境司法中形成的障碍，是增强我国环境司法功能的当务之急。

参考文献：

[1] 廖万军.环保法庭“门可罗雀”在诉说什么[J].环境保护，2011(9):20.

[2] 蔡守秋.关于建立环境法院（庭）的构想[J].东方法学，2009(5):76.

[3] 潘岳同志在第一次全国环境政法工作会上的讲话[J].环境保护，2006(12):17.

[4] 毛玮.论诉和诉权[J].中央政法管理干部学院学报，1998(1):13.

[5] 周永.环境权与环境公益诉讼[D].福州大学法学院硕士论文，2005年.

[6]徐祥民，张红杰.生态文明时代的法理[C].南京大学法律评论（2010年春季卷）: 33.

[7] 金正佳，翁子明.论建立行为保全制度[J].人民司法，1997(1):47.

[8] Robert Carnwath. Judicial protection of the environment: at home and abroad[J].Journal of Environmental Law，（2004）16（3），p.319.

On System Obstacles and Legal countermeasures of Environmental Justice in China

Han wei- ping (Law School Chongqing University, Chongqing , 400030)

Abstract: In the current litigation system, our environmental justice faces a lot of obstacles. The standard of prosecution based on the entity rights makes the range of environmental justice restricted, the environmental litigation right guided by the standard of right makes it difficult to start, the administrative litigation system which let specific administrative act legal nature as review range has made some governments behaviors free in the environmental justice, taking the property as the only object makes it lack strength. It is necessary to establish a special litigation system consistent with the characteristics of the environment case to overcome the obstacles from current litigation system on environmental justice, which will promote environmental justice function.

Key words: environmental justice; the standard of prosecution; sue obligation; the scope of supervision; act preservation