湄公河水电开发*

[美] R·埃德·格拉宾 许建初

许胜晴、王涛 译，胡德胜 校

湄公河是世界上最后几条大部分河段尚未建造水坝的大河之一。但是，在湄公河上游，中国正在建设八个水电系列工程。在湄公河下游流域，尽管目前还没有穿越该河干流的水坝，然而，对在湄公河下游流域拟建11座水坝中的第一座，老挝人民民主共和国在2010年9月向湄公河流域委员会提出了启动正式审查程序的请求。尽管这样的梯级开发可以提供大量的电力，但是它却可能减损湄公河下游流域的生物多样性以及生态系统服务价值，同时还有可能危害数百万人的生计和食品安全。湄公河流域委员会成员国未来几个月中针对该拟建项目所要做出的决定，要么将促进影响巨大的水电开发活动，要么将推动可能成为其他河流效仿典范的一种走向一体化的、跨界的流域管理的趋势。

一、生物多样性和人类生计 有三项因素使得老挝的请求具有特别重要的影响。首先，湄公河流域规划在历史上从来没有进行过像湄公河流域委员会现在所进行的分析。这种分析将现有生态系统和人类生计的脆弱性，同区域自然资源开发规划以及潜在的气候变化影响结合起来。由于数据没有得到收集以及政府工作透明度的缺失，因而难以获得有关湄公河下游流域的可靠数据。

但是，目前一体化规划的缺失并非仅仅是由于知识的匮乏；因为人们已经对湄公河有了许多了解。湄公河流经地区具有高度贫困和发展水平低的特征。该地区贫困人口（收入低于1.25美元/日）平均比例为19%，有21%的人口不能获得清洁的用水，约有30%的人口不能享有私密的卫生系统。预计气候变化到2050年的影响程度将从低度（如，可用水资源减少），经由中度（如，气温升高），再到潜在的高度影响（如，粮食产量减少，湄公河三角洲的海平面上升）。

涉及老挝请求的第二项因素是，湄公河流域委员会首次发布了关于所有拟建干流水坝对环境及社会的累积性影响的战略性环境影响评价。11座拟建水坝一旦建成，它们将会生产150亿瓦的电力，预计到2025年能够满足8%的区域电力需求。发电产生的总收入可以达到每年37亿美元。而且，随着电力基础设施的建设以及全面开发的推进，区域性贸易增长和外国直接投资将会带来额外的收益。然而，水坝的运营者及投资者将会获得最直接的经济收入，因为在水坝运营的首个25年内它们拥有对水电收入的排他性权利。即便如此，老挝、柬埔寨每年也仍然能够分别获得相当于各自2009年国内生产总值18%、4%的收入。

然而，环境成本将会十分巨大。根据战略性环境影响评价的估计，水坝带来的直接环境成本（包括渔业产量下降、沿岸园圃淹没、洪积平原农业养分损失等成本）相当于每年5亿美元。生态影响也将十分严重。由于雨季受到季节性洪水脉冲的影响，湄公河生态系统孕育了世界上第二丰富的鱼类物种多样性，其中包含了很多洄游鱼类。但是，这些水坝将会使55%的湄公河下游干流河道变成水体流速缓慢的水库。尽管湄公河鱼类具有洄游特性，11座拟建水坝中仅有3座在设计中包括“鱼梯”，并且这些设计中没有一项设计能够充分满足当地鱼类的需求。50%~75%的河流沉积物将会被阻挡于水坝之后，从而不能顺流而下去增强河流的初级生产力以及滋养洪积平原的农田。

由于湄公河是世界上最具生产能力的内陆渔场，这些生态影响将会直接导致人们生计方面的损失。在以鱼类为主食的饮食结构下，老挝和柬埔寨居民的年蛋白质摄入量将会减少高达30%。前述战略性环境影响评价预计，约有210万居民的生计将会受到直接或者间接损失。考虑到危险之大“超出了湄公河下游流域及各国政府的承受能力”，战略性环境影响评价小组建议湄公河下游所有干流水坝的建设推迟10年。

这份战略性环境影响评价关于政府当前管理湄公河能力的评价，凸显了影响老挝请求的第三项因素。有人赞同该战略性环境影响评价的下列观点，即，湄公河下游流域各国缺乏管理跨界自然资源的制度性能力。然而，如果要想获得长期而持续的成功，国际河流管理需要各国开展有效的合作。由于缺乏培养必需管理技能所需要的资金，从而加剧了政府能力欠缺这一问题。过去，湄公河流域规划（和水坝建设）的很多资金来自于多边开发机构（如世界银行、国际货币基金组织以及亚洲开发银行）。由于这些机构要求一定水平的环境及社会影响评价，它们正在逐渐地被私有银行和国有银行所取代。这些私有银行和国有银行投资者可能更关注利润，也许不会考虑世界水坝委员会的建议或者其他的企业社会责任准则。例如，老挝的沙耶武里水坝建设将会使用泰国银行提供的资金，并承担向泰国输送电力的义务。

二、以可持续发展为目标的流域规划 为了落实前述战略性环境影响评价的建议，有关各方正在采取措施。但是，以可持续发展为目标的流域规划有赖于各国政府对推迟修建水坝建议的支持。一旦水坝建设推迟，就可以为湄公河流域规划打下基础，而湄公河流域规划可以成为亚洲其他河流管理的范本。第一步是要意识到这样一种政治敏感性，即，从主权国家本位的开发观转变到一体化的跨界管理思路。强化湄公河流域委员会作为跨界事务对话平台的作用将有助于建立各国之间的互信，而在一个资源日益匮乏、不确定性逐渐增加、自愈能力不断下降的世界中，这种互信则对于协商复杂的资源利用问题而言是必不可少的。

第二步是要进行两个方面的制度建设：跨界知识网络和政府间网络两个平行网络。它们都通过水和电力的均衡供应、区域贸易以及生活保障和粮食安全等，强调利益的共享。湄公河流域水资源、环境与协调项目正在建设这样的网络，而且湄公河流域委员会也正在努力为信息共享和防洪中心而建设区域性数据系统，以及建立一个早期预警系统。仍然缺失的方面是对非水电能源的评估；因为迄今为止，几乎没有衡量水坝之外替代方案的关于未来电力需求的国家或区域性评估。对于湄公河的长期管理而言，资料共享不可能彻底地同跨界的政府网络分割开来。例如，中国从未参加湄公河流域委员会。中国的水坝梯级建设一旦完成，它将会改写湄公河基线最低流量的历史水位。

另外一个不可或缺的步骤是，对当地居民加强透明度、促进公众参与以及增加他们的经济利益。然而，在湄公河流域，这将似乎仍然是一个缓慢的过程。因为该流域具有实行自上而下的统治的传统，而且受这些水坝影响最大的人民并没有参与到决策程序中来。不过，现有的将人民从早期阶段就纳入的水资源规划制度框架，能够适用于湄公河流域。从2007年开始，越南就已通过环境服务付费制度，让贫困的农村家庭分享水电收入。这一方案在两年内就筹集了400万美元资金，其中约90%返还给了村民，由后者用于保护当地森林。

对于湄公河流域的知识和政府网络建设培育而言，多边支持必不可少。即使是该流域最富裕的国家（泰国、越南和中国）也不具有解决眼前环境脆弱性以及应对未来风险的财政资源。关于环境成本的全面经济核算，在湄公河流域从未做过。不过，亚洲开发银行已经做好准备，从事这项开创性的工作。这样一份报告对多边投资机构将很有用处。与多边投资机构不同的是，水坝的私人投资者似乎在短期内不太可能去应对环境风险。但是，对于未来水坝的私人融资，必须鼓励投资者对水电项目进行对环境和社会负责的评估，并予以实施。

三、具有适应性的规划与地缘政治 由于上游国家没有加入以及支流开发评价的几乎空白，湄公河流域委员会一直都是一个“肢解流域的组织”。如今，建立一个创新性的管理模式已经万事俱备，这一模式对该地区可能很有用。因为恒河-布拉马普特拉河-梅克纳河流域以及印度河流域的跨界环境、人民生计、水资源以及食品安全的脆弱性同湄公河流域相似。在上游，尽管中国的诸多拟建水坝中只建成了一部分，但是它们对旱季流量、沉积物捕获以及总体的跨界水电管理的影响将会不断增强。而且，中国的公司计划投资于湄公河下游流域拟建的新水坝。2009年，美国国务院宣布将为“湄公河下游行动计划”提供资金，促进湄公河下游流域环境、教育、健康项目的能力建设。在一个资源需求不断上升、环境自愈能力不断下降、气候变化影响持续存在的时代，多层次的国际合作符合各方的最佳利益。

作者简介：R•埃德•格拉宾，美国亚利桑那州普利斯考特学院环境研究项目硕士研究生项目主任。

许建初，中国科学院昆明植物所研究员、世界农用林业中心与昆明植物所联合实验室山地生态系统研究中心主任。

译者简介：许胜晴（1988 —），男，山东邹城人，西安交通大学法学院硕士研究生。710049 陕西省西安市咸宁西路28号西安交通大学法学院。王涛（1983—)，男，山东滕州人，西安交通大学法学院博士研究生。

校者简介：胡德胜（1965—），男，汉族，河南省卫辉市人，法学学士（北京大学），哲学博士（英国邓迪大学），西安交通大学法学院/全球环境变化研究院教授、博士生导师。

* 译自美国《科学》2011年4月8日第332卷，第6026期。