“特雷尔冶炼厂仲裁案”原则的影响
及其在海洋法环境保护制度下的适用问题
牟文富 (四川省社会科学院法学研究所,四川成都)
摘要:“特雷尔冶炼厂仲裁案”是处理跨国污染赔偿责任的一个里程性案例,其中的原则对后来国际环境法的发展做出了巨大的贡献,相当多的多边环境保护条约吸收了其中的“领土无害使用原则”的精神,国际法委员会在对国际法的编纂和渐进发展过程中也以此原则为指导精神,可以说该原则已经具有习惯国际法规则的地位。1982年《海洋法公约》中有关海洋环境保护的规定也吸收了“领土无害使用原则”精神。在国家管辖海域——领海、专属经济区——发生的污染可能危及其他国家领土或管辖下的海域,因此在预防海洋污染方面,该原则具有重要的意义。另一个可能的情况是他国陆地来源地的污染对本国领海、专属经济区造成损害,或反之亦然,此时“特雷尔冶炼厂仲裁案”中的原则就可以适用,包括其赔偿责任。然而,就该案所主要解决的损害赔偿责任而言,它同当代海洋污染的责任制度有很大的差距,后者规定各国主要承担预防义务,其次主要处理船舶污染问题、船舶所有人的赔偿责任问题。
关键词:特雷尔冶炼厂仲裁案;领土无害使用;海洋法公约;跨界污染;责任
一、“特雷尔冶炼厂仲裁案”对国际环境法的影响 (一)划时代的跨界污染赔偿责任仲裁案例 “特雷尔”是位于加拿大哥伦比亚河畔的一个小镇,1896年美国人出资在此建立了冶炼厂(简称为“特雷尔厂Trail Smelter”),后来该厂的所有权转让给加拿大的“Consolidated Mining and Smelting Company”。该厂在1920年代中期是北美最大的冶炼厂,其烟囱高达409英尺,含有一氧化氮、二氧化硫的滚滚浓烟越过美-加边界,对美国华盛顿州造成严重空气污染,也对美国的农作物、森林、草原等造成大面积的损害。通过仲裁协议,美国和加拿大政府两次将争端提交仲裁,第一次是1928年-1931年,第二次是1935年至1941年。最后的裁决要求特雷尔冶炼厂除了赔偿损失以外,还要求其采取保全措施。1941年的终局裁决中所体现的原则成了国际环境法的基石。(RIAA 3, 1938-1981;Aaron Schwabach, 14-15;Bratspies and Miller,15-16)。
在进行仲裁的那个年代,处理特雷尔厂那种情况的跨国污染上没有先例可循,也没有相关的国际条约可以作为裁判依据。(RIAA 3, 1963)更主要的是,特雷尔厂的冶炼活动是在加拿大境内发生的,那个年代主权国家的疆界具有不可渗透性。(Tuomas Kuokkanen, 9-15, 93)如果不是美-加两国签署协议将争端提交仲裁,有可能案件的管辖都是一个大的问题。仲裁协议要解决的几个问题从当时来看,也是具有开创性的:加拿大方“特雷尔冶炼厂”的行为是否给美国造成损害、损害该如何赔偿;如造成损害,今后是否该抑制以及如何抑制;“特雷尔冶炼厂”本身应当采取何种措施。这些问题对后来跨国污染的民事赔偿责任制度的发展都是一个重要的起点。
(二)法律适用问题 另一方面,可能是预见到适用法律上有些困难,所以双方在仲裁协议中规定,“仲裁定应当适用美国国内处理同类问题所遵循的法律和实践、以及国际法和实践,并应考虑缔约方达成对各方都是公正解决办法的意愿。”(RIAA 3, 1908)该规定也少见,这要求法庭要确定各种法律是否一致还是冲突。如果冲突,则要决定取舍。若属于后一种情况,则“缔约方达成对各方都是公正解决办法的意愿”就成了主要的考虑了。1941年裁决引用美国国际法专家James Brown Scott的话说,“倘争端当事国无协议排除国际法、指定特别适用的法律,则国际法就是国际法庭适用的法律。”该裁决说,“国际法庭可能事实上频繁地适用国内法,但它不能偏离国际法规则以便偏向各色各异的国内法规则,除非它拒绝那种作的时候将毋庸置疑地与本法庭权力所依据条约的明白意图相冲突。”对于“美国国内处理同类问题所遵循的法律和实践”这样的措辞,仲裁庭的理解是它事实上限制了对国内法的引用,一般的法律问题,如既判力权威等,就不属于“同类问题”。仲裁庭认为在争议双方心中主要是指那些在私人相争的情况下从公害法(the law of nuisances)中寻求答案的问题。(RIAA 3, 1950)例如,对于仲裁协议要求仲裁庭解决的“如造成损害,今后是否该抑制以及如何抑制”这样一个问题,仲裁庭认为首先要确定是根据美国国内所遵循的法律还是根据国际法来回答,但仲裁庭认为该问题不需要在此处理,因为美国为解决各州(准主权实体)之间在空气污染方面的冲突而遵循的规则与一般国际法原则是一致的。
至于所适用的法律实体内容,法院引用了一个研究国家责任的美国权威公法学家Eagleton教授的一个主张,“一个国家始终有义务保护其他国家免受自己管辖范围内个人有害行为的损害。”(RIAA 3, 1963)原则虽然可能确定,但仲裁庭面临的问题是无国际法庭裁判的先例可循。水污染可以类比此案,但国际法庭也没有处理过。裁决认为美国最高法院处理的某些空气和水污染案件可以正当地用来指导国际法领域。(RIAA 3, 1964)仲裁庭引用了许多美国国内法院的判例,对上述问题的回答是,只要哥伦比亚河谷的污染状况一直持续,那么特雷尔冶炼厂不得通过污烟对华盛顿州造成任何损害。损害将根据美国法院处理私人争议所做出的判决予以弥补。(RIAA 3, 1966)在“特雷尔冶炼厂仲裁案”裁决做出的时候,处理该问题所适用的法律很不明晰,甚至法律的存量也稀少。但受该裁决的影响,此后的缔结的国际条约增多、国际司法实践日渐丰富,处理跨国污染所依据的法律存量也就增多,司法裁判不再如“特雷尔冶炼厂仲裁案”仲裁庭那样在国际法、国内法、双方意愿之间进行艰难地论证。
(三)“领土无害使用”原则对多边环境保护条约制度的影响 1941年裁决中有这么一句话,奠定了后来许多环境保护条约、跨国环境污染争端解决中的一项根本原则: (《国际公法案例评析》,24;RIAA 3, 1965)
“任何国家无权如此使用或允许如此使用其领土,以致其污烟在他国领土或对他国领土或其领土上的财产和生命造成损害,如果这种情况产生的后果严重且其损害被确凿的证据所证实。”(No State has the right to use or permit the use of its territory in such a manner as to cause injury by fumes in or to the territory of another or the properties or person therein, when the case is of serious consequence and the injury is established by clear and convincing evidence.)
该原则就是所谓的“领土无害使用”原则,它后来被许多国际环境条约、宣言所采纳。例如,1972年《斯德哥尔摩宣言》第21条规定,“各国有责任保证在它管辖或控制之内的活动,不致损害其他国家的或在其他国家管辖范围以外地区的环境。”1982年《联合国海洋法公约》第194(2)条规定,“各国应采取一切必要措施,确保在其管辖或控制下的活动的进行不致使其他国家及其环境遭受污染的损害,并确保在其管辖或控制范围内的事件或活动所造成的污染不致扩大到其按照本公约行使主权权利的区域之外。”第195条还规定,“各国在采取措施防止、减少和控制海洋环境的污染时采取的行动不应直接或间接将损害或危险从一个区域转移到另一个区域,或将一种污染转变成另一种污染。” 1997年《国际水道飞航行使用国际公约》第7 条“不造成重大损害的义务”规定,“1、水道国在自己领土内利用国际水道时,应采取一切适当措施,防止对其他水道国造成重大损害。2、如对另一个水道国造成重大损害,而又没有关于这种使用的协定,其使用造成损害的国家应同受到影响的国家协商……采取一切适当措施,消除或减轻这种损害,并在适当的情况下,讨论补偿的问题。”1972年联合国大会第2995号决议、联合国环境规划署1979年通过的“环境领域中国家行为指导原则”中都反映了“领土无害使用”原则。
此外,联合国国际法委员会2001年完成的《预防危险活动造成跨界损害的条款草案》就是围绕“特雷尔冶炼厂仲裁案”发展的“领土无害使用”原则的基本精神展开的,(ILC Yearbook, 2001, 148)如第三条“预防”规定,“起源国应当采取适当措施防止重大跨界损害,若发生损害时应当将风险降至最低。”第五条“实施”规定,“有关国家应采取必要的立法、行政或其他行动,包括建立适当的监督机制,以实施本草案条文下的规定。”在“特雷尔冶炼厂仲裁案”中,仲裁庭要解决“加拿大的行为是否给美国造成损害、损害该如何赔偿”,(Tuomas Kuokkanen, 82-85)因为这些问题在当时尚属国际法中的新问题,但到联合国国际法委员会在2006年完成《关于危险活动造成的跨界损害案件中损失分配的原则草案案文》的时候就认为“不需要特别强调‘预防’和‘责任’这两个概念之间的相互关联性”,(ILC Report, 2006, 116)似乎表明未能履行“预防义务”,造成跨界环境损害就必然产生一国的“责任”。这种理所当然的态度也源自“特雷尔冶炼厂仲裁案”所奠定的责任基础以及此后的国际法的发展。该草案第3原则“目的”规定,“本原则草案的目的是:(a) 确保遭受跨界损害的受害者得到及时和充分的赔偿;(b) 在发生跨界损害时维护和保护环境,特别是减轻对环境的损害以及恢复环境或使之复原。”第4原则“及时和充分的赔偿”还规定“各国应采取一切必要措施,确保其领土或其管辖或控制下的危险活动所造成跨界损害的受害者获得及时和充分的赔偿”,“这些措施应当包括要求经营者或酌情要求其他人或实体承担赔偿责任”,而且“这种赔偿责任不应当要求证明过失。关于这种赔偿责任的任何条件、限制或免责条款均应符合原则3”。应该说,国际法委员会的这两项草案确定了一国对跨国污染预防义务和赔偿责任的基本原则,对于处理相特雷尔污染那样的案件提供了全面指导原则,当然,相关条约制度的特定规定在具体案件中应优先适用。
从“特雷尔冶炼厂仲裁案”之后国际环境法制度的发展轨迹来看,国际环境法有以下显著的进步:首先,“领土无害使用”原则削弱了绝对的领土主权观,一国使用领土时有义务不对外国造成损害;其次,与“领土无害使用”原则相关联的是“禁止滥用权利”原则,尽管水资源、空气位于一国领土空间内,可被视为一国自然资源,开发、利用这些资源属于行使主权权利,但不得滥用这种权利。(Tuomas Kuokkanen, 51-62)这是继承了罗马法中“使用自己的财产应不损及他人的财产”的原则。然而,在当今国际法中,相当一部分公约、国家实践已经确立了禁止跨界污染的义务,这已经具有习惯国际法的地位,也具有坚实的实在法规则的地位。(亚历山大·基斯,75)第三,发展了国家的预防义务,国家之间的合作义务、通报义务等,这些义务有的属于行为义务,有的属于结果义务,在解决跨国环境污染争端的时候,这些义务有助于责任的确定。
二、“特雷尔冶炼厂仲裁案”对于海洋环境保护制度的适用 (一)海洋环境保护与赔偿责任 首先,这里区分国际法中的国家责任(state responsibility)和民事赔偿责任(liability)。前者是指国家对其国际不法行为的国家责任,即国际法委员会于2001年二读通过的《国家对其国际不法行为的国家责任草案》所指的国家责任,而后者指不为国际法所禁止的行为产生的赔偿责任,即《关于危险活动造成的跨界损害案件中损失分配的原则草案案文》所指的责任。二者可能都涉及实际的经济性赔偿(compensation),但责任主体和法律基础很不同,前者主要是指国家层面的赔偿责任,后者根据具体的国际条约制度,多指污染者承担赔偿责任。
1982年《海洋法公约》第十二部分第一节仅仅为保护海洋环境规定了非常原则性的义务,第五节将海洋污染按污染源分为:陆地来源污染、国家管辖的海底活动造成的污染、来自“区域”活动的污染、倾倒造成的污染、来自船只的污染、来自大气层或通过大气层的污染。公约规定各国对于此类污染应采取国内立法措施,同时要进行国际合作和外交努力。因此具体的实施还有待各个国家采取国内立法措施,甚至专门的国际立法也不可少。在这方面,经过近三十年的努力,世界上大多数国家都在国内立法上作了大量努力,更大的工作表现在国际环境保护条约的增多,对《海洋法公约》第十二部分第五节所涉及的各类污染进行了规制。(Sands, 395-457)
公约第十二部分第九节第二三五条涉及了国家的责任问题,该条规定“各国有责任履行其关于保护和保全海洋环境的国际义务。各国应按照国际法承担责任。”“各国对于在其管辖下的自然人或法人污染海洋环境所造成的损害,应确保按照其法律制度,可以提起申诉以获得迅速和适当的补偿或其他救济。”该条与2001年国际法委员会二读通过的《国家对其国际不法行为的责任草案》结合起来,加上一些专门的环境污染责任公约,可望构建与海洋污染相关的国家责任、民事赔偿责任制度。以《国际油污损害民事责任公约》、《国际燃油污染损害民事责任公约》、《关于海运有毒有害物质的责任与赔偿公约》为例,这些公约规定了船舶所有人责任、设立充足的保险以处理船舶造成的海洋污染。
“特雷尔冶炼厂仲裁案”中的“领土无害使用”原则如何适用于海洋污染责任呢?从根本上说,若一个国家允许某行为造成的损害跨越自己的领土而进入其他国家的领土,那就产生赔偿责任。(Kaye, 214)这是“特雷尔冶炼厂仲裁案”创立的基本原则。但“特雷尔冶炼厂仲裁案”似乎与海洋污染无太大关系。尽管冶炼厂本身位于哥伦比亚河谷,该案的焦点是冶炼厂造成的空气污染,而非河流水质的恶化。冶炼厂位于内陆,海洋区域也没有收到影响。即使人们主要关心的河流污染,海洋法公约也很清楚地将河流与海域分开,并不处理河流污染的问题。“特雷尔冶炼厂仲裁案”的裁决说道,“本仲裁庭没有注意到国际性仲裁庭曾处理过空气污染案件,也不了解有此类案件。最近的类比是水污染案,但国际法庭也没有引用或发现过。”(RIAA, 1963)该案产生的背景不是海洋环境,但这并不妨碍更广地适用该案裁决的原则。
(二)“特雷尔冶炼厂仲裁案”适用领海船舶污染的有限性 尽管“特雷尔冶炼厂仲裁案”并未涉及管辖权问题,其跨国因素在于冶炼厂排出的污烟越过边界,对美国主权管辖下的土地造成了不利后果。涉及对海洋污染造成损害的相同案件可能必须处理有关主权者承担责任的清晰程度问题。(Kaye, 215)只有领海、内水、群岛水域是沿海国家主权之一部分。沿海国对专属经济区(EEZ)的自然资源享有主权权利,但对专属经济区本身不享有完整的主权。当然,EEZ内其他国家从事军事活动的法律地位,争议太大,没有一致的立场。对于上述临近沿海国的海域,沿海国的管辖权不同于其对陆地的管辖。沿海国必须准许其他国家船舶通过领海、群岛水域和EEZ,不能一般性地排除这类权利。加拿大对特雷尔冶炼厂造成的污染承担责任,因为冶炼厂在其领土上,其国内法本来会适用该情况以便限制冶炼厂的运行。但是,当涉及从海洋区域进行的有害排放时,这种适用国内法的选择是并非必然的。澳大利亚学者斯图亚特·凯(Stuart B. Kaye)设想了这样一种情况:领海处于沿海国的主权管辖之下,但沿海国并不总是对领海中进行的活动施加直接的控制。例如,一个船只排放有毒物质污染海域,可能对临近海域造成持续的损害。该船只可能位于一国领海,从该船发生的污染可能漂浮到另一国的领海和陆地领土上。这时候适用“特雷尔冶炼厂仲裁案”,那么该国领海是伤害船舶所处的位置,则产生了该国的赔偿责任。这种结果并不符合当代国际法,因为污染的赔偿责任依附于船舶,而非沿海国。(Kaye, 215)因为根据《海洋法公约》第211条第2款,船旗国的行为义务在于“制定法律和规章,以防止、减少和控制悬挂其旗帜或在其国内登记的船只对海洋环境的污染。”根据第211条第4款,沿海国有管辖权来处理污染,但没有义务那样做。
可以看出,沿海国没有积极的义务行使在其毗连水域的环境管辖权,尽管它有能力那样做。若它选择行使管辖权,则有义务不危及航行自由。因此非常清楚,沿海国对其毗连海域的控制程度不如对其陆地领土的控制程度,在陆地领土上,国家能够非常明确地对其上进行的活动施加毫无限制的控制。
(三)专属经济区:沿海国的管辖 1、防止他国境内污染损害沿海国专属经济区的主权权利。《海洋法公约》第五十六(1)(b)(iii)条赋予沿海国在其EEZ内对“海洋环境的保护和保全”行使管辖权。当然,该条更多地出于海洋环境保护以外的因素,如可能出于开发和利用EEZ内生物资源的动机。若其他国家对一国的EEZ造成不受限制的污染,则沿海国对EEZ内生物资源的利用价值和主权权利就严重地减少了。倾倒污染物的国家可能损害或毁灭部分专属经济区的渔业资源,若没有管辖权去防止这些污染活动,那么赋予对此类渔业管辖权就没有价值。“特雷尔冶炼厂仲裁案”对于这种观念也有贡献。在该案中,加拿大有赔偿责任,因为它允许其境内的环境污染损害到美国境内的财产和利益。尽管国家在其EEZ内拥有的不过是主权权利,但它还是拥有对EEZ内资源的管辖控制。对另一国造成的损害拥有国际法上的诉权,这明显地可以同“特雷尔冶炼厂仲裁案”的情况进行类比。(Kaye, 216)因此,沿海国享有正当的管辖权。
2、沿海国不得在其专属经济区内对他国造成损害。《海洋法公约》第十二部分环境方面的规定也可能与“特雷尔冶炼厂仲裁案”原则有联系,最明显的联系是公约第194(2)条,其规定:“各国应采取一切必要措施,确保在其管辖或控制下的活动的进行不致使其他国家及其环境遭受污染的损害,并确保在其管辖或控制范围内的事件或活动所造成的污染不致扩大到其按照本公约行使主权权利的区域之外。”该条与“特雷尔冶炼厂仲裁案”的联系最密切,因为第194(2)条明确处理这样一种情形:沿海国的活动对海洋环境造成了损害,以至于它允许该损害超过其EEZ的范围。与“特雷尔冶炼厂仲裁案”不同的是,EEZ并不必然是沿海国或其邻国主权之一部分。不允许损害越过国家管辖范围,一个隐含的推论就是未能履行这种义务将产生赔偿责任。
与“特雷尔冶炼厂仲裁案”有联系的还有公约第195条,其规定,“各国在采取措施防止、减少和控制海洋环境的污染时采取的行动不应直接或间接将损害或危险从一个区域转移到另一个区域,或将一种污染转变成另一种污染。” 该条勾画了类似“特雷尔冶炼厂仲裁案”阐明的禁止转移污染的原则。相似的还有第196条,其规定了各国应采取措施预防、减少和控制技术的使用或外来物种产生的海洋环境污染。
(四)“特雷尔冶炼厂仲裁案”适用于海洋环境污染赔偿责任制度的有限性 “特雷尔冶炼厂仲裁案”并不是海洋法公约第十二部分中的许多海洋环境保护义务的先行者。(Kaye, 218)第192条规定的“各国有义务保护和保全海洋环境的义务”,该条下各国的一般义务是比较宽泛的。“特雷尔冶炼厂仲裁案”允许人们得出这样的结论:一个国家可随意处置自己的环境,只要对环境损害的后果扩展到另一国。然而公约第192条对国家施加了较严格的义务,因为其职责是保护整个海洋环境,不仅仅是保护沿海国管辖范围以外的海洋环境。“特雷尔冶炼厂仲裁案”可以为确定环境事故责任提供指导,而公约第十二部分涉及的义务范围却很广,包括规定在损害发生之前要减轻伤害的措施。
“特雷尔冶炼厂仲裁案”与当代海洋环境保护之间的一个主要差异是处理赔偿责任的基础方式。《预防船舶污染国际公约》(MARPOL)等一系列国际机制主要是1967年“Torrey Canyon”等事故发生后国际社会反应的结果。而且,这些制度与“特雷尔冶炼厂仲裁案”不一样,前者关注船舶污染的处理,它总地说来涉及船舶所有人和保险人的赔偿责任,而非国家层面上的赔偿责任。人们认为船旗国的国家责任(State responsibility)没有吸引力,因为方便旗国家可能没有力量保证能够偿付损害赔偿。例如,要利比里亚一类的方便旗国家要承担重大油污造成的环境损害成本,这在经济上也是不大可行的。“特雷尔冶炼厂仲裁案”涉及加拿大准许冶炼厂的污染越过其领土边界的损害赔偿责任。而国际海洋污染法则瞄准预防、设立保险和责任承担方案,目的是发生损害时由船舶所有人承担责任。这里似乎没有动力去盯住船旗国,甚至盯住在其专属经济区内发生环境事故的沿海国的动力也较弱,而后一种情况正是“特雷尔冶炼厂仲裁案”的推理具有重要影响的地方。船旗国、沿海国对于肇事船舶的关系可能太过薄弱,不足以为环境伤害提供有效的解决方案。(Kaye, 216)
“特雷尔冶炼厂仲裁案”与当代海洋环境保护法律之间还存在一个更基础的差异,后者主要关注船舶污染,如《预防船舶污染国际公约》、《关于有害废物跨界移动的巴塞尔公约》,都是处理海上船舶上货物或废物处置导致的污染,因此国际社会已经不局限于简单地处理损害的赔偿责任。大多数措施直接针对使伤害发生的可能性最小化,如《预防船舶污染国际公约》。《海洋法公约》第221条规定各国采取措施“尽量减少可能对海洋环境……的污染……威胁”。
当然,对于海洋环境保护制度尚未充分发展的领域,“特雷尔冶炼厂仲裁案”还是有相当的利用价值。例如,除《海洋法公约》以外,陆地来源的海洋污染尚没有得到充分规制,海洋环境保护就有一个空隙,陆地来源的海洋污染领域就没有取得什么大进展。在该领域中,“特雷尔冶炼厂仲裁案”对海洋环境保护还是有很大的影响。若一国陆地污染导致另一国专属经济区或领海受到损害,“特雷尔冶炼厂仲裁案”会具有这样的权威性:污染国有责任赔偿损失。该仲裁案可以作为处理陆地来源的海洋污染的一个有限方法,若陆源污染溢出一国管辖范围,波及相当远的距离,这时候就适用“特雷尔冶炼厂仲裁案”中的赔偿责任原则。
结束语 “特雷尔冶炼厂仲裁案”是处理跨国污染赔偿责任的一个里程性案例,其中的原则对后来国际环境法的发展做出了巨大的贡献,相当多的多边环境保护条约吸收了其中的“领土无害使用原则”的精神,国际法委员会在对国际法的编纂和渐进发展过程中也以此原则为指导精神,可以说该原则已经具有习惯国际法规则的地位。1982年《海洋法公约》中有关海洋环境保护的规定也吸收了“领土无害使用原则”精神。在国家管辖海域——领海、专属经济区——发生的污染可能危及其他国家领土或管辖下的海域,因此在预防海洋污染方面,该原则具有重要的意义,这在多边性海洋环境保护条约中有所体现。另一个可能的情况是他国陆地来源地的污染对本国领海、专属经济区造成损害,或反之亦然,此时“特雷尔冶炼厂仲裁案”中的原则就可以适用,包括其赔偿责任。然而,就该案所主要解决的损害赔偿责任而言,它同当代海洋污染的责任制度有很大的差距,后者规定各国主要承担预防义务,其次主要处理船舶污染问题、船舶所有人的赔偿责任问题。当代海洋环境保护制度可以说是国际社会在全球化过程中采取协调行动以解决“公地的悲剧”这种困境的结果,应该说在其充分发展的地方,它突破了事后追究责任的法律模式。
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作者简介:牟文富,四川省社会科学院法学研究所助理研究员。