气候变化背景下气候灾害防治的法律应对
李挚萍 彭本利 （中山大学法学院，广东 广州 510275）
摘要：气候变化与气候灾害之间存在内在的联系，气候变化的影响具有直接的灾害性，气候变化背景下气候灾害变得更频繁、持续时间更长、灾害程度更严重，气候灾害频发、并发构成气候变化的现实表现。中国是受气候灾害影响最严重的国家之一，气候灾害发生的局地性和区域性，影响的时段和区域集中，具有时空分布不均匀的特点。中国政府非常重视防灾减灾，但对气候变化背景下气候灾害的法律防治却存在诸多不足。文章认为首先需要把气候灾害防治与应对气候变化结合起来，一方面，把防治气候灾害作为应对气候变化的一个重要措施，在制定气候灾害防治的政策规划和开展法律行动时，将气候变化及其影响的因素考虑进去，跳出为防治而防治的槽臼；另一方面，把应对气候变化作为防治气候灾害的战略行动，提高应对气候变化的紧迫性和主动性。其次从综合性的防灾减灾法到气候灾害防治单行法和地方性气候灾害防治法规规章，构建气候灾害防治法律规范完整体系。最后应坚持属地管理为主，完善气候灾害防治管理体制，加强地方气候灾害防治的行动。
关键词：气候变化；气候灾害；防治
“灾害”是指“自然现象和人类行为对人和动植物以及生存环境造成的一定规模的祸害。”[①]气候灾害是指大范围、长时间的、持续性的气候异常所造成的灾害，如长时间气温偏高、偏低，或降水量偏多、洪灾、低温、冷害等。[②]气候灾害是传统气象灾害的主要形式。气候变化背景下，气候灾害变得更频繁、持续时间更长、灾害程度更严重，防治气候灾害面临更严重的挑战。加强气候灾害防治的法律应对具有重要的意义。
一、气候变化与气候灾害 （一）气候变化影响的灾害性
气候变化对人和动植物及生存环境都会造成损害，气候变化产生的影响具有直接的灾害性。气候变化可通过各种途径对发病产生影响，危害人类健康，其中包括对人体直接影响，对病毒、细菌、寄生虫、敏感原的影响，对各种传染媒介和宿主的影响，对人的精神，人体免疫力和疾病抵抗力的影响，等等。人们因气候变化而产生不适应的感觉，也会助长某些疾病的蔓延，使病情加重，甚至导致死亡。[③] 气候变化也危害到生物的生存。2008年10月IUCN发布的报告显示，全球哺乳动物中已有1/4濒临灭绝，一半正在消失。2008年濒危动物红色名录表明，有366个两栖物种首次进入名录，加起来共有将近2000个两栖物种处于濒危或者灭绝的境地。海洋生物共有161个物种上榜，其中有20个面临灭绝危险。造成物种衰退的原因众多，而人为导致的气候变化可能是其中最大的威胁。例如，温度上升迫使灰喜鹊种群向北迁移，导致它们可能失去在西班牙和葡萄牙95%的栖息地。[④] 此外，气候变化对自然生态系统也会产生影响，如冰川退缩、冻土融化、海平面升高等。
（二）气候变化导致气候灾害频发
以气候变暖为主要特征的气候变化会诱发气候灾害的发生，导致气候灾害在空间范围和发生时间上的变化，使气候灾害变得更频繁、持续时间更长、灾害程度更严重。气候变化与气候灾害间的密切关联，有着理论和实证的依据。从气象学原理上来说，气候变暖使得地表气温升高，水分蒸发加快，大气中水汽增加，水循环加快。大气环流特征和要素的改变，引发复杂的大气—海洋—陆面相互作用。由于大气中的水分增多，使更多的降水在更短的时间内发生，强暴雨、强暴雪等极端降水事件以及局部洪涝出现的频率可能增加，个别地区龙卷风、强雷暴以及狂风和冰雹等强对流天气也会增多。另外，由于植物、土壤、湖泊和水库中的水分蒸发加快，再加上气温升高，一些地区会遭受更频繁、更持久或更严重的干旱。[⑤] 中国科学家认为，北极浮冰融化导致海水稀释，会影响到高纬度地区与低纬度地区的热量循环。其后果便是高纬度地区越来越冷，低纬度地区越来越热，地球将不得不依靠更强的大气波动来平衡热量。这意味着在中纬度地区会有更多的风暴天气。国外科学家认为，西北太平洋全年台风释放的能量与海洋表层温度正相反，据估计，全球变暖会使台风的速度提高6%，台风带来的降雨量会增加18%。[⑥]近年来气候灾害频发的事实也说明了气候变化对气候灾害的影响，气候灾害频发、并发构成全球气候变化的现实表现。据联合国统计，上世纪80年代初期，全球平均每年发生120场自然灾害，现在由于气候变化，全球自然灾害已增至每年500场左右，受灾人数也增加了68%。[⑦]2010年7月，巴基斯坦遭遇“历史上最严重洪灾”，灾情最严重的开伯尔——普什图省7天降雨量相当于过去10年降雨量总和，全国近1800人在洪水中死亡，2000多万人受灾，1/5国土变成泽国。2010年夏，俄罗斯温度一度逼近40摄氏度，创造了该国历史上的最高纪录，连续不断的高温干旱天气导致了森林大火。每天火灾最多达到600起～700起，着火总面积超过19万公顷，经济损失逾65亿卢布，已经造成至少53人死亡、500多人受伤，超过2000间房屋被毁，烟雾蔓延欧洲。这种情况在世界的森林火灾史上也属罕见。[⑧]据气候学家估算，假如地球没有变暖，这样的热浪每10万年才会出现一次。2010年8月，中国甘肃舟曲县突降强降雨，发生特大泥石流灾害，遇难1434人，失踪331人。2010年12月几十年不遇的暴雪横扫纽约，同期，中国新疆维吾尔自治区北部地区也遭遇暴雪，牧业、设施农业、交通都大受影响。2009年9月~2010年3月中旬，中国西南地区出现了有气象记录以来最严重的秋冬春连旱，农业生产受灾严重、江河湖库水位明显下降、人畜饮水困难。[⑨]2012年初，云南再次发生严重干旱，干旱已造成昭通、曲靖、昆明、楚雄等13州、市91县(市、区)631.83万人受灾，242.76万人出现不同程度饮水困难；饮水困难大牲畜155.45万头；造成大春农作物受灾651.08千公顷，成灾376.17千公顷、绝收62.48千公顷；因灾造成全省需救助人口231.38万人；全省直接经济损失23.42亿元，其中农业损失22.19亿元。[⑩]同时期在不同半球、不同纬度、不同国家，接连发生了严重气候灾害，是全球气候变化导致气候灾害频发的重要实证。美国气象学家爱德华·罗伦兹早在1963年就指出“一只南美洲亚马逊河流域热带雨林中的蝴蝶，偶尔扇动几下翅膀，可以在两周以后引起美国德克萨斯州的一场龙卷风。”我们需要重视气候变化与气候灾害之间的关系，加强在气候变化背景下气候灾害的积极法律防治。
（三）中国气候灾害的特点
1. 气候灾害的严重性
中国气候系统和生态环境脆弱，气候灾害种类繁多，且多发、并发，是世界上受气候灾害影响最为严重的国家之一。中国气象灾害占自然灾害总数的70%。每年受台风、暴雨、冰雹、寒潮、大风、暴风雪、沙尘暴、雷雨、浓雾、干旱、洪涝、高温等气象灾害和森林草原火灾、山体滑坡、泥石流、山洪、病虫害等气象次生和衍生灾害影响的人口达4亿人次，造成的经济损失平均2000多亿元，约相当于国内生产总值的1%-3%。[11] 而气候灾害可占到气象灾害(包括气候和天气灾害)造成的经济损失的70%一80%。[12]
2. 气候灾害的时空性
中国地域广阔，地质条件多样，气候系统复杂。由于各地环境条件不同，气候系统脆弱性不一，气候灾害及次生、衍生灾害的发生形式和强度各不相同。气候灾害呈现时空分布不均匀的特点，各种气候灾害出现的频率随季节和地理位置的不同而有较大的变化。中国暴雨洪涝灾害多发生在江淮以南以及华南沿海地区，其中江南北部至长江中下游出现最多。中国干旱的分布有明显的地域性，严重的干旱区主要分布在黄淮地区，浙、赣南部与两广北部地区，黄土高原地区和滇中地区。台风在中国5-12月均有登陆，但多集中在7、8、9三个月，且以东南沿海地区的广东、福建、浙江沿海最为严重，江苏、广西沿海次之。冰冻灾害主要影响中国云、贵、川地区，湖南、湖北、江西、广东和广西也有出现。冰冻灾害主要出现在严冬和初春季节。中国冰雹分布的特征是：山区多于平原、内陆多于沿海、中纬度多于高低纬度。[[13]]2010年《中国环境状况公报》指出2010年初西南地区发生历史罕见秋冬春特大干旱；东北、华北发生近40年罕见冬春持续低温；新疆北部出现有气象记录以来最为严重的雪灾。高温突出，初夏东北多地最高气温突破历史极值。5月至7月华南、江南遭受14轮暴雨袭击。7月中旬至9月上旬北方和西部地区遭受10轮暴雨袭击，甘肃、四川、贵州、云南等地因局地强降水引发严重山洪、泥石流、滑坡等地质灾害。热带气旋登陆比例高，影响区域集中，台风“灿都”、“凡亚比”造成损失较重。
二、中国防治气候灾害的政策与法律 （一）现状
中国政府非常重视自然灾害的防治，把防灾减灾作为实现国民经济和社会可持续发展总体目标的重要保障。中国已经颁布和实施了《中华人民共和国防震减灾法》（修订后2009年5月1日起施行）、《中华人民共和国突发事件应对法》（2007年11月1日起施行）、《中华人民共和国水土保持法》（修订后2011年3月1日起施行）、《中华人民共和国防洪法》（1998年1月1日起施行）、《中华人民共和国防沙治沙法》（2002年1月1日起施行）、《中华人民共和国气象法》（2000年1月1日起施行）、《中华人民共和国防汛条例》（修订后2005年7月15日实施）、《地质灾害防治条例》（2004年3月1日起施行）、《破坏性地震应急条例》（1995年4月1日起施行）、《自然灾害救助条例》（2010年9月1日起施行）、《人工影响天气条例》（2002年5月1日起施行）、《气象灾害防御条例》（2010年4月1日起施行）等30多部防灾减灾或与防灾减灾相关的法律、法规，逐步实现防灾减灾工作的法制化。
此外，中国还发布了《中华人民共和国减灾规划（1998－2010年）》、《国家综合减灾“十一五”规划》（2007年8月5日）、《国家综合防灾减灾规划（2011—2015年）》（2011年11月26日）、《国家气象灾害应急预案》（2010年03月08日）等一些防灾减灾的国家规划和国家专项应急预案。进一步完善防灾减灾体制机制，建立健全气象灾害应急响应机制，提高气象灾害防范、处置能力，为经济和社会发展提供了重要保障。
（二）存在的问题
1.气候灾害防治法律的缺乏
目前中国的灾害防治立法还停留在主要针对地震、洪旱、泥石流、沙尘暴等常规的自然灾害实施“一灾一法”的阶段。缺乏综合性的灾害防治立法，虽然《中华人民共和国突发事件应对法》所规定的突发事件包括了自然灾害，但是它主要是应对突发性特征事件的法律，突发性只是自然灾害一个方面的特点，无法反映出自然灾害发生发展各个方面的特性和规律性，因而一部突发事件应对法不能承载自然灾害防治综合性法律应有的统帅功能。而且现行的“一灾一法”也缺乏专门应对气候灾害的单行法律，与气候灾害防治相关的《气象防御条例》属于行政法规，在立法层次上过低，规范效力有限。虽然包括气候灾害在内的气象灾害不能完全防止，但是在法规名称上使用“防御”而非“防治”，也凸显其立法的保守性。防御侧重于灾害的预防阶段，不能概括规范在灾害管理、救助、恢复等阶段的特殊要求。《气象防御条例》在预防性规范的内容上也没有体现气候灾害与气候变化的内在关联，对气候变化背景下气候灾害频发的新情况无法做出有效的因应。
2.缺乏有效的地方行动
气候灾害发生的局地性和区域性，影响的时段和区域集中，加之地方政府处在气候灾害发生的最前沿，灾害的预防、监测预警、救助、重建等具体行动都需要地方政府的操作和落实，因而气候灾害的防治客观上应着眼于灾害发生地的具体情况，加强地方气候灾害防治的行动。当前，中国地方性防灾减灾的立法明显滞后于国家立法，很多地方缺乏地方性的实施条例和办法，已有的地方性立法也是对国家相应立法的简单重复，没能体现出地方灾害应对的特点和实际。对气候灾害的防治也是为防治而防治，缺乏系统的能力建设和长远的规划安排。
三、气候变化背景下加强气候灾害防治的法律对策 （一）气候灾害防治与应对气候变化结合起来
气候灾害的频发与气候变化有着内在的关联，气候灾害防治立法需要把对气候灾害的防治与应对气候变化结合起来。一方面，把防治气候灾害作为应对气候变化的一项重要措施，在制定气候灾害防治的政策规划和开展法律行动时，将气候变化及其影响的因素考虑进去，跳出为防治而防治的槽臼；另一方面，把应对气候变化作为防治气候灾害的战略行动，提高应对气候变化的紧迫性和主动性。应对气候变化主要包括减缓和适应两个方面，减缓气候变化与气候灾害防治的结合是切实开展节能减排，控制温室气体的排放。适应气候变化与气候灾害防治的结合是：加强生态环境建设，改善气候脆弱地区的生态环境条件，提高抵御气候灾害风险的能力以及降低气候灾害向次生、衍生灾害转化的几率；增进对气候灾害风险的认识，提高防治气候灾害、适应气候变化的意识；实施适应气候变化提高气候灾害防治的能力建设，加强对气候灾害防治和适应气候变化的教育和培训工作；开展气候灾害风险管理和适应气候变化行动，开发并共享气候和灾害风险管理的信息、技术、实践和经验教训；将减轻气候灾害风险和适应气候变化的一体化工作纳入国家和地方经济社会发展计划和规划，加大对减轻气候灾害风险和适应气候变化一体化项目的资金投入。
（二）完善气候灾害防治法律规范体系
气候变化背景下，新型灾害、复合型灾害、次生和衍生灾害频繁发生，针对常规自然灾害制定单行法的“一灾一法”现状已无法有效应对。亟需制定综合性的防灾减灾法或自然灾害防治法加以统帅，然后再对还没有制定单行法的气候灾害制定国家层面的法律。根据气候变化背景下气候灾害的特点，从灾害的预防、监测预警、应急处置、风险管理、救济救助、恢复重建、能力建设等方面做出具体规范，并在防灾减灾的各个环节提出与应对气候变化一体化的要求。考虑到气候灾害的时空性特点，特别需要加强地方性气候灾害防治立法，一方面对上位法的具体实施制定细则和办法，另一方面因地制宜地根据地方的气候条件和易发生的气候灾害类型开展制度创新。
（三）加强地方气候灾害防治的行动
1. 制定气候灾害防治地方性预案
根据《国家气象灾害应急预案》，结合地方实际，及时制订、修订地方性气候灾害防治的专项应急预案，并定期和不定期组织各单位进行各种灾害情景的演练。
2. 制定地方性气候灾害防治规划，并纳入地方国民经济和社会发展计划和规划。地方气候灾害防治的规划不应是国家专项规划的简单重复，而应充分考虑地方的生态及气候资源条件，以及可能的灾害形态进行针对性地规划，并注意与综合防灾减灾规划的有效对接，优化整合各类防灾减灾资源，提高应对气候灾害的效率。此外，将气候灾害防治规划纳入地方国民经济和社会发展计划和规划，并在土地利用、资源管理、能源供应、城乡建设等具体规划中体现防治气候灾害的要求。通过国民经济和社会发展计划和规划的实施以控制不适当的人类活动而引起气候变化，通过合理利用气候资源，避免和减少气候灾害。
3. 完善地方气候灾害防治管理体制，确立区域联防联控机制
《气象灾害防御条例》第5条规定：“国务院气象主管机构和国务院有关部门应当按照职责分工，共同做好全国气象灾害防御工作。地方各级气象主管机构和县级以上地方人民政府有关部门应当按照职责分工，共同做好本行政区域的气象灾害防御工作。”该条例确立的气象灾害管理体制是由气象部门主管其他部门按照职责分工共同管理。气候灾害的发生往往出现多种灾害复合、次生和衍生灾害并发、造成的损害后果严重，防灾减灾的难度大，由气象部门主管的体制层次级别太低无法及时有效地应对。需要确立由各级人民政府负责，属地管理为主的气候灾害防治管理体制。在各级政府设立由政府主要领导人任主任的防灾减灾委员会或者相关部门组成的联席会议，综合协调政府各相关部门的防灾减灾工作。根据灾害发生及影响的气候区域性特征，形成同一气候区域多个地方政府参与的联防联控机制，协调建立防灾减灾的区域气候监测预警系统，实施信息共享和应急响应联动等措施。
4. 强制执行防灾减灾措施和工程设施
开展基础设施工程建设时应当考虑到气候灾害的影响，强制执行防灾减灾措施和工程设施。对已有的基础设施则进行全面、系统地检测，改进和提高交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等“生命线”工程的建设标准，从而提升其应对气象灾害的能力。各级地方政府积极实施气候脆弱区的生态修复工作，加强对沿海地区、水资源和农业以及易于受到沙漠化、旱灾和洪水影响的地区的保护和恢复，提高气候适应性。如加强水利工程建设，加大防洪和水土流失治理力度；大力推动农田水利基本建设，提升农业综合生产能力；加强对海岸带和沿海地区的保护管理。
5. 开展气候灾害防治能力建设
各级政府加大防灾减灾资金投入力度，重视农村、边远地区、气候脆弱区域的监测网络建设，形成布局合理、覆盖全面、功能齐全、指标完整、运行高效的气候灾害监测预警系统。加强专业队伍的建设，特别是基层气候灾害防治机构的设置和人员的配置。加强气候风险行政管理、救灾抢险等方面的人才培养，结合气候灾害的特点，定期开展针对性训练和技能培训。加大对气候灾害防治的宣传力度, 充分利用电视、广播、报纸、网络等媒体, 开展气候灾害防灾减灾基本知识的宣传普及, 提高广大人民群众有关气候灾害的知识和防治意识, 提高他们在面对气候灾害时的自救和互救能力。
6. 气候灾害救助机制
建立有效的气候灾害救助机制是应对气候灾害的重要环节。由于气候灾害造成的损害后果严重，需要建立气候灾害风险分担和转移机制，通过金融、保险等多元化机制实现气候灾害的经济补偿与损失转移分担，如小额保险、再保险、政策保险等以及专门建立的气候变化适应基金。风险分担机制应与灾区重建、资金援助、产业恢复、减小脆弱性等减灾和适应手段相结合。地方气候灾害风险分担机制还可从灾害的补偿、救助功能，拓展到对那些依赖气候条件的行业如农业、林业和渔业，建立保险体系，增加气候防护投资。此外，需要探索社会化捐赠救助，充分发挥公益慈善机构在防灾减灾中的作用，拓宽救助资金的来源和渠道。充分发挥基层自治组织、社区、社会组织和公众在灾害防御、紧急救援、医疗救助、卫生防疫、恢复重建、灾后心理干预等方面作用，弥补政府救助的不足。
Abstract: There has an intrinsic link between climate change and climate disasters, the impact of climate change has a direct catastrophic ,climate disasters become more frequent, longer duration, the disaster more severe in the context of climate change, the concurrent and constitute climate disasters are the reality performance of climate change. China is one of the most severely affected countries by climate disasters .Climate disasters has characteristics of uneven spatial and temporal distribution ,because occurrence of climate disasters are local and regional, effects of climate disasters are period and regional concentration .The Chinese Government attaches great importance to prevention and mitigation disaster, but there are many deficiencies in legal prevention of climate disasters in the context of climate change .The article put forward that the firstly combination of prevention climate disaster and addressing climate change. On one hand, combating climate disasters as an important measure to address climate change, to account Climate change and its impact factors, and jump out of trough mortar from prevention to prevention in the development of prevention climate disaster policy planning and implementation of legal action. On the other hand, addressing climate change as a strategic action to combat climate disasters, to Improve the urgency and initiative of addressing climate change .Secondly, from a comprehensive prevention and mitigation disaster law to a single law of climate disaster and local regulations and regulations of prevention climate disaster, to build a complete legal system of prevention and control climate disaster .Finally, it should insist on the principle of the territorial management, improve the management system of climate disaster, strengthen the local action of prevention and control of climate disaster.
Key words: climate change; climate disasters; prevention
作者简介：
李挚萍，教授、博士生导师，中山大学法学院副院长，主要研究方向为环境法学。
彭本利，中山大学法学院博士研究生，玉林师范学院法商学院讲师，主要研究方向为环境法学。
[①] 中国社会科学语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆，2005年第五版，第1693页。
[②] 李崇银等著：《我国重大高影响天气气候灾害及对策研究》，气象出版社，2009年8月出版，第1页。
[③] 文并图，丁一汇等：《气候变暖我们面临的灾害和问题》，载《中国减灾杂志》2003年第2期，第24页。
[④] 方方，张业亮：《确定全球可持续生物保护远景》[EB/OL]（2008年10月16日）[2012年5月4日] http://www.cenews.com.cn/xwzx/hq/qt/200810/t20081016_590515.html
[⑤] 佚名：《极端天气和气候变暖有关吗?》[EB/OL]（2010年1月12日）[2012年5月4日] http://www.cenews.com.cn/xwzx/yz/yzqt/201001/t20100111_629802.html
[⑥] 葛全胜 主编：《公民行动——气候变化中的人类自觉》，学苑出版社，2010年11月出版，第41-42页。
[⑦] 原二军：《从“变”与“不变”中找寻机遇》[EB/OL]（2008年12月17日）[2012年5月4日]http://www.cenews.com.cn/xwzx/hq/qt/200812/t20081216_596845.html
[⑧] 曹俊：《森林大火“烤”验俄罗斯》[EB/OL]（2010年8月10日）[2012年5月4日]
http://www.cenews.com.cn/xwzx/hq/qt/201008/t20100809_662467.html
[⑨] 李源：《二〇一〇冰火两重天？》，载《中国环境报》2010年12月31日第7版。
[⑩] 资敏：《云南遭遇第三年严重干旱》，载《中国环境报》2012年2月21日第1版。
[11] 李崇银 等著：《我国重大高影响天气气候灾害及对策研究》，气象出版社，2009年8月出版，第1页。
[12] 黄荣辉 等：《关于中国重大气候灾害与东亚气候系统之间关系的研究》，载《大气科学》2003年7月第4期，第770页。
[13] 李崇银等著：《我国重大高影响天气气候灾害及对策研究》，气象出版社，2009年8月出版，第11-15页。
