论按日计罚制度入法的合理路径

——基于我国地方和域外环境立法实践的分析

帅清华（武汉大学法学院，武汉430072；江西省人民检察院，南昌330029）

摘要：按日计罚制度是提高环境违法成本的有力手段，它能有效敦促企业守法，促进环境治理与恢复。域外有许多国家和地区正在实施此项制度，其方式主要有行政处罚模式、执行罚模式、刑事处罚模式等三种按日计罚的模式。比较而言，执行罚模式的按日计罚更适宜我国国情。但在哪一层级的法律采用此项制度，还值得研究，笔者认为其理想归属或许是单行法律和地方性法规。

关键词：按日计罚；环境基本法；单行法；地方性法规

印度于1923年的《锅炉法》第23条规定，“……第一次被处罚后继续使用的每一天将处以100卢比的罚款”[①]，这或许是在法律上首次规定按日计罚，自此以后，按日计罚陆续被规定在各国环境法中。作为保护环境的有力措施，我国学者建议在修改《环境保护法》的时候规定此制度，但未被采纳。我国环境法应否以及如何规定按日计罚制度？应在哪一层级的环境法律中规定按日计罚？下文谨对这些问题进行研究。

一、国内按日计罚的立法实践及检讨 （一）国内地方立法实践 我国自2007年以来，有些地方采取了按日计罚来保护环境，具体有：

2007年修订的《重庆市环境保护条例》第111条规定：“对违法排污行为和破坏生态环境的行为造成严重环境污染或危害后果的，可加收二倍以上五倍以下的排污费。违法排污拒不改正的，环境保护行政主管部门可按本条例规定的罚款额度按日累加处罚。有前两款规定情形之一的，对主要负责人处以一万元以上十万元以下罚款。”

2008年修订的《深圳经济特区环境保护条例》第69条主要针对非法排污行为，其第4款和第5款规定：“有前款规定的行为之一，经环保部门处罚后，不停止违法行为或者逾期不改的，环保部门应当对该违法行为实施按日计罚。按日计罚的每日罚款额度为一万元，计罚期间自环保部门作出责令停止违法行为决定之日或者责令限期改正的期限届满之日起至环保部门查验之日止。当事人申请查验的，环保部门应当自受理申请之日起三个工作日内实施查验；当事人未申请查验的，环保部门应当自作出责令停止违法行为决定之日或者责令限期改正的期限届满之日起三十日内完成查验。”第70条规定：“有下列行为之一的，环保部门可以按照本条例第69条第3款的规定实施按日计罚：（1）建设单位未编制环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经审批，擅自开工建设或者投入生产、经营、使用的；（2）建设单位环境保护设施未经环保部门检查同意，擅自将主体工程投入试运行、试生产或者使用的；（3）建设单位环境保护设施未经环保部门验收或者验收未通过，擅自将主体工程投入生产或者使用的。”

2010年修订的《石家庄市岗南、黄壁庄水库、水源污染防治条例》第24条规定：“违反本条例第十六条第二项规定，不正常使用水污染物处理设施，或者未经环境保护行政主管部门批准拆除、闲置水污染物处理设施的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正，处以应缴纳排污费数额一倍以上三倍以下的罚款。逾期未改正违法行为的，自逾期之日起实行按日计罚。”

2011年修订的《深圳经济特区环境噪声污染防治条例》第79条规定：“违反本条例第六十九条规定，被责令限期治理的单位和个人在限期治理期间排放的环境噪声超过规定排放标准的，由环保部门处三万元罚款；逾期未完成治理任务的，实施按日计罚，罚款额度为每日一万元，计罚期间自限期治理期限届满之日起至环保部门验收合格之日止；造成严重影响的，依法报请本级政府责令停业或者关闭”。

（二）存在问题之分析 根据现有的实践评估情况看，我国按日计罚实施效果不错，较为成功的抑制了污染行为的再度发生。以重庆为例，《环境保护条例》实施两年多来，重庆市共对41起拒不改正的违法排污行为实施了按日累加处罚，共罚款1500余万元。重罚之下，重庆市企业违法排污行为主动改正率大幅提高，从2007年前的4.8％上升到了目前的95.9％。[②]尽管如此，现有按日计罚的地方立法实践尚存在不少问题：

1、是否遵循了法律保留原则

按日计罚属于行政强制执行方式中的“加处罚款”，行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。作为行政强制执行的方式，地方性法规是否有资格创设，即其是否属于法律保留事项？法律保留体现了合法行政的要求，传统理论认为行政强制执行是行政行为执行力的当然内容，不属法律保留事项，无须法律的特别授权，可由作出行政行为的行政机关自行实施。后来由于行政强制执行经常遭到滥用，且人们认识到行政行为是课以义务，而行政强制执行是确保义务履行，两者不是同一概念。故如今行政行为的执行，不仅要看行政行为本身是否有法律授权，还要看行政行为的强制执行有无法律的授权。[③]我国地方性法规是在《行政强制法》出台前设定按日计罚这种行政强制执行方式的，它与传统法律保留理论契合。2012年《行政强制法》生效后，其中第13条规定，“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”，在法律上明确了设定新的行政强制执行是法律保留事项。因此，按日计罚作为行政强制执行的方式，应先由法律创设，地方性法规才可细化。即便之前地方性法规关于按日计罚的规定未违反法律保留原则，那么在《行政强制法》生效后则是与此相悖的。

2、是否遵循了比例原则

比例原则体现了合理行政的要求，是指对行政手段与行政目的之间关系进行衡量，甚至是对两者各自所代表的、相互冲突的利益之间进行权衡，来保证行政行为是合乎比例的、恰当的。[④]《行政强制法》第5条和第6条规定了此原则，因此，实施行政强制行为要考虑法律与权益的均衡，维护行政相对人的合法权益。我国的按日计罚实践违反了比例原则：第一是违反了必要性原则，它亦称最小侵害原则，是指如果有多种措施均可达成目的，国家应采取对人民侵害最小者。《行政强制法》第45条第2款规定，“加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额”，根据此规定，加处罚款或滞纳金不能超过一定幅度。但是我国现有关于按日计罚的地方性法规中并未对加处罚款设定上限，导致“天价罚款”的出现，如重庆市江合煤化集团公司因拒不改正无证排污的违法行为从2010年12月27日至2011年5月31日，按日累计罚款1840万元，创当地环保罚款纪录，[⑤]这不符合“加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额”的规定的基本精神。第二是违反了狭义比例原则，它又称衡量性原则，是指国家所采取的手段所造成人民基本权利的侵害和所欲达成之目的间应该有相当的平衡，亦即不能为了达成很小的目的而使人民蒙受过大的损失，此处的平衡是一种基于地域差别而产生的不均衡。如，深圳市的按日计罚每天罚款“一万元”，重庆市的按日计罚通常是每天罚款“一到十万，最多二十万[⑥]”，同是执行罚性质的按日计罚，深圳与重庆罚款数额竟然差距达到二十倍，这与狭义比例原则不相符。显然，如何平衡各地按日计罚实践的带来的巨大差异，是一个地方性法规难以解决的问题。

3、其他存在的问题

一是确定按日计罚的适用范围，尽管重庆市根据综合性的《重庆市环境保护条例》规定按日计罚，其适用仅在于“违法排污拒不改正的行为”，而深圳市扩展到了“环境影响评价、三同时制度、噪声污染”等领域，石家庄的适用也仅在“水污染领域”，各地适用范围不同，可能会影响到环境的恢复与治理，应由法律对之予以明确。二是罚款数额额度的确定，数额是按日计罚的关键，它事关按日计罚的成败，必须先要明确罚款额度；然后要明确罚款额度的刚性程度，罚款额度的刚性程度与行政行为执行的自由裁量权相关联。所有这些有待法律明确。三是确定按日计罚的程序，程序公正是按日计罚实施的保障，地方性法规虽可保障程序公正，但是难以避免各地的程序差别，应该通过法律进行规范。总之，这几部地方性法规显然只是对按日计罚的探索，它还有很多不确定性，诸多问题这有待于今后的法律予以明确。

二、域外按日计罚的立法实践及启示 （一）按日处罚的三种模式 1、行政处罚模式

即按日计罚本身是行政处罚的一种，在具体操作上类似于多个罚金刑的数罪并罚，即将每天的违法情形算作一个违法行为，处断时对数次违法行为定性上作一次处罚，但罚款总额为每天罚款额累加的总和。如下述的立法例：美国的《有毒物质控制法》、《清洁空气法》等法律规定了按日计罚措施，其《有毒物质控制法》第2615 条（a）款（1）项规定：“任何违反本编第2614 或2689 条规定的人应受到民事处罚。对每次违法行为的罚款不超过25，000 美元（该规定后修改增加为32，500 美元）。为实现本款的立法目的，违法行为每持续一天应当视为构成一次单独的违反本编第2614 或2689 条规定的违法行为”。新加坡《环境污染控制法》用多达八个条款规定了不同情形下对环保违法行为实施连续处罚，如该法第16条规定，“对违法排放污水的，在处以罚款和拘留的同时，在违法行为持续期间，每天处以1000新元以下罚款；再次实施环境违法行为的，在处以罚款和拘留的同时，在违法行为持续期间，每天另处2000新元以下罚款”；第17条规定，“向河流排放有毒有害物质的，在处以罚款和拘留的同时，在违法行为持续期间，每天另处2000新元以下罚款。”[⑦]菲律宾《清洁空气法》第45条规定，固定空气污染源超标排污的，由环境部每天处10万比索以下罚款，直到达标排放，罚款幅度每三年至少提高10%。[⑧]此外，加拿大、香港等地也有类似规定。

2、执行罚模式

执行罚是指义务人逾期不履行行政法义务，由行政机关迫使义务人缴纳强制金以促使其履行义务的强制行政制度。此模式的按日计罚为执行罚的一种，它建立在已有行政处罚的基础上，当原有的行政处罚决定执行有瑕疵时方才适用，适用时的罚款数额也是采取累加的方式，可称为间接的行政处罚。如下述立法例：印度的很多环境法律规定了按日计罚，除了作为环境基本法的《环境保护法》（1986年）外，还有《水污染防止与控制法》（1974年）第41条、第45.A条，《大气污染防止和控制法》（1980年）第37条、第39条，其《环境保护法》第15条规定“对于不遵守或者违反本法规定或者依据本法指定的细则的命令、指示的任何人，均应处以最长不超过五年的监禁或最高不过十万卢比的罚金或两者并处。如果行为人继续上述行为，则从该行为被首次确定有罪后仍继续之日起，每一天处以不超过五千卢比的额外罚金”。[⑨]台湾地区的按日连续处罚非常有特色：一是有众多单行法规定了该措施，如《水污染防治法》、《空气污染防治法》、《噪音管制法》、《环境影响评估法》、《土壤及地下水污染整治法》、《资源回收再利用法》、《海洋污染防治法》、《废弃物清理法》等。二是其适用范围非常广，如《水污染防治法》对违反排污标准、总量管制规定、水污染防治实施计划、贮留或稀释废水许可、水污染物及水质水量之检验测定许可、水污染管制区规定、禁止废（污）水注入地下水体或排放于土壤等行为责令限期改善并罚款，限期内未改善按日连续处罚。

3、刑事处罚模式

大陆法系的按日计罚是指日罚金，是罚金的一种实现形式，即判处犯罪人每天向法院缴纳特定数量的罚金，其数额较低，目的在于敦促悔过，达到预防再犯的效果。具体立法有：法国《环境法典》第218·73条规定:“向海水、咸水河流、运河及水塘中直接或间接地投掷、倾倒或排放对海洋哺乳动物、鱼类、甲壳类、贝壳类动物、软体动物及植物的保存、再生有害的物质或有机生物的行为被科以22500欧元的罚金”；第218·76条规定:“当第218·73条涉及的违法行为被判定为犯罪时,为终止违法行为或为避免屡犯,应采取一切必要措施，并规定落实措施的期限以及逾期罚款,逾期罚款金额最高为每日300欧元”。[⑩]奥地利《刑法》第19条规定“罚金刑以日为单位，最低为2单位日额金。日罚金的金额由一审法院考虑行为人的人身和经济情况来确定。一单位日罚金的金额最低为2欧元，最高为327欧元。”[11]德国、芬兰等国家也有类似规定。

（二）对上述三种模式的评价及启示 由于刑事处罚模式的按日计罚是罚金的一种表现形式，适用于所有情节较轻的犯罪，其性质与本文探讨的按日计罚有很大区别，目前这种方式不太适宜我国，所以在此不作探讨。另两种模式的按日计罚在如下四方面有自己的特点，我们从下述四个方面进行比较甄别，以确定在哪一层级的法律规定、采取哪种模式、设计处罚力度多大的按日计罚以及如何设定按日计罚的具体实施步骤：

1、如何在法律上定位

域外的按日计罚大多是规定在单行法中，但是印度是在环境基本法《环境保护法》中规定，香港是以《水污染管制条例》、《废物处置条例》、《空气污染管制条例》等行政法规中规定。单行法规定具有针对性，可以针对特定严峻环境问题作出严格规定；在基本法上规定具有全面性，能随时面对新出现的环境问题，且效力高，在发生法律冲突时也能够适用；此外，香港等地在行政法规中规定也是一种可借鉴方式。

2、如何确定规制对象与功能

按日计罚最终目的在于提高违法成本，敦促单位和个人守法，恢复和治理环境，但是由于各种模式的按日计罚的地位差别，其功能发挥方式不同：第一、行政处罚模式的按日计罚规制对象是持续性的环境违法行为，对持续性的环境污染或破坏行为（主要是环境污染）直接作出的行政处罚，此种按日计罚是行政处罚的一种方式，性质上为行政处罚，目的在于促使停止环境污染或破坏行为。第二、执行罚模式的行政处罚是对相关环境违法行为作出行政处罚后，其违法行为仍在持续发生或违法状态处于持续未改善的状态，对此作出的一种处罚，其性质为执行罚，类似于行政处罚上的滞纳金，以促使限期改善任务及时完成，为限期治理实现的一种方式。

3、如何确定处罚力度

由于两种模式的按日计罚规制对象、性质及功能存在差别，导致其处罚力度不同：第一、行政处罚模式的按日计罚模式的突出特点，是对于持续的环境违法行为直接进行按日连续处罚的模式，特点在于保持较强的罚款力度，如菲律宾《清洁空气法》规定的按日计罚，每天罚款额度为10万比索，约合人民币15000元。高额的罚款无疑能够对企业的违法排污行为起到一定的遏制作用，进而督促受罚企业尽快改进相应的环保设施及机制，防止遭到经济上更大的损失；且其适用的时间短、数额高，处罚力度大。第二、执行罚模式的按日计罚建立在已有的行政处罚基础上，其适用目的在于改善环境违法者执行行政处罚决定的态度，以达到遵守法律、促进环境保护的目的，其处罚性相对缓和，例如，印度的《水污染防止与控制法》规定按日计罚市“每天数额为5000卢比”，约合人民币650元，处罚力度较小。

4、如何确定实施步骤

行政处罚模式的按日计罚直接针对环境违法行为作出处罚，其步骤简单，很多技术细节难以通过法律体现，故而操作困难，如起算日、暂停日、停止日的标准如何确定。因此，其虽步骤简单，但是标准难定，导致裁量权过大，使得权力寻租空间扩大。而执行罚模式的按日计罚是建立在已有的行政处罚之上，其起算点易于确定，而且，暂停日、停止日、改善完成认定查验方式、法令执行方式及其它应遵行之事项亦规定详细，如我国台湾地区的《水污染防止与控制法》及其实施细则、《违反水污染防治法按日连续处罚执行准则》即是如此。因此，虽步骤繁杂，但操作性甚强，权力寻租空间较小。

三、按日计罚入法的必要性及模式选择 （一）入法的必要性 1、立足于经济学的角度看，按日计罚能提高违法成本

从国内企业环境违法成本的角度考虑，我国企业环境违法行为的成本偏低，由于其趋利的本性难以主动守法，为此，提高违法成本迫在眉睫。按日计罚是提高企业违法成本的重要手段，只要违法行为持续存在，随着时间的推移，罚款额度可以无限地累积下去，直至违法行为结束的那一天。这样一来可以大致实现责罚一致，二来可以提供易实际操作的裁量依据，有利于增加执法的透明度。

2、立足于合法性的角度看，需由法律来明确按日计罚

地方性法规规定按日计罚违反了相关法律原则，理应纠正：一是现有规定违反了法律保留原则，根据《行政强制法》第13条规定行政强制执行只能设定法律，地方性法规只能对法律上已规定的按日计罚规定具体化。二是由于各地面临的环境问题、立法主体、立法导向等不一致，现有的按日计罚规定违反了比例原则。因此，为了遵循比例原则，且兼顾各地差异，法律应该规定一定罚款幅度的按日计罚，以便各地根据其环境问题的不同而采取额度不同的罚款，以维护行政相对人的合法权益。

3、立足于法律实施的角度看，保护环境需要按日计罚

一是根据现有的实践效果反馈情况看，按日计罚实施的效果不错，较为成功的抑制了污染行为的再度发生。如重庆市的实践，自2007年9月1日《重庆市环境保护条例》实施以来，三个统计年按日计罚的案件数分别为23件、14件、6件，企业被处罚后对违法排污行为的主动改正率从4.8%上升到92.3%，全市环境违法案件和拒不改正违法行为“双下降”。[12]可见，此措施对改善我国日益恶化的环境问题有重要的现实意义，我国理应采用。二是各地虽然对按日计罚做了有益探索，但是，对于按日计罚一些其他问题，尚需由环境基本法或单行法作出规定。

（二）以执行罚模式设计我国的按日计罚 行政处罚模式的按日计罚对我国来说很难适用，首先确定起算点，很难证明违法行为在被发现之前到底持续了多久。其次我国各地发展差异，导致对待按日计罚态度不一，特别是在落后省份，其环保部门必须考虑地方发展大局，其执法主动性不高，会导致按日计罚效力会大打折扣。再次我国广泛存在执法的随意性和选择性，加上环保部门的执法利益驱动，会导致一些如“放水养鱼”等现象。借鉴执行罚模式的按日计罚成本较小，此模式的罚款数额稍低，但也能起到杀鸡儆猴的作用；且其可操作性强，不需要复杂的技术，易减少权力寻租空间，降低执法的随意性和选择性，可为我所用。在具体设计按日计罚的过程中，还需要考虑如下问题：

1、如何兼顾各方利益

是否规定按日计罚是个环境立法问题，环境立法问题本质上一个如何协调利益冲突的问题，“环境保护固然是现代国家应予重视的课题，环境利益更是政府施政过程中应予考量的要素，但是从资源的有效利用着眼，环境上的利益只是国家所应追求利益中的一环”[13]。因此，从按日计罚自身看，它是个环境保护措施，与经济发展不一致，如何协调按日计罚所涉及的经济发展与环境利益，是国家面临的一个难题。按日计罚立法设计的强度大可能损害经济发展，强度小则可能导致环境继续恶化，因此，要尽量找准各方利益的平衡点。

2、如何立足我国现实

关于如何设定按日计罚时必须坚持现实主义视角，立足现实首先要考虑按日计罚实施的成本和条件，“必须注重环境法的实施成本和实施条件。作为一种精致的、“高级”的法律制度，环境法的实施成本更加高昂。没有充足的财力及相应的公共财政安排，理论上再好的制度也难以有效实施”[14]，因此，要确定我国目前的发展状况能承受多大强度的按日计罚。其次，立足现实还要考虑地方经济发展差异和环境问题差异，此种差异性会影响按日计罚的立法和实施，进而影响到按日计罚在环境法律体系中的地位。

3、如何在法律上予以适当定位

我国如果移植按日计罚制度，那么它应该是定位于环境法律制度还是普通措施？环境法律制度是指由调整特定环境社会关系的一系列法律规范所组成的相对完整的规则系统，它是环境法基本原则所蕴涵法律精神的具体化，是环境法的重要组成部分。在域外法律实践中，按日计罚大多已成为一项环境法律制度，我国法律如果引进按日计罚，则面临着对它的定位问题，是将它定位为一项制度，还是作为一项普通措施。按日计罚如果是一项制度，那么进入环境基本法也就顺理成章；如果是一项措施，在环境基本法上规定不太恰当。以我国目前现状，定位于环境法律措施更为妥当，之后再逐渐发展成为一项环境法律制度。

四、我国按日计罚入法的合理路径 （一）在环境基本法中规定按日计罚 环境基本法是关于环境方面的基本法律，其内容大致包括国家环境政策、目标、指导思想、基本原则、基本理念的政策性法律。[15]环境基本法作为国家制定的全面调整环境社会关系的法律文件，基本法之功能，“在于立法上可放诸四海皆准，包含环保政策目标、子法易于制定、法之安定与法体系完整之建立，利于各法间相互呼应，及执行上之不矛盾抵触”[16]，它与就某一环境问题的解决或者规范某一类具体的环境社会关系的单行立法具有很大的不同，单行法是就具体社会问题进行调整的法律形式。我国《环境保护法》是在基本法——单行法模式的基础上作为基本法而制定的，[17]它规定我国环境保护的综合性目标，确立了环境保护的目的、范围、方针政策、基本原则、重要措施、管理制度、组织机构、法律责任等原则规定，其地位是单行法所无法取代的，它施行20多年来，对于保护和改善环境质量，促进经济、社会、环境协调发展起到了积极的作用，事实上充当了环境基本法的角色。然而，由于其作为基本法的效力位阶存在问题，且该法内容过多地集中在了污染防治方面，难以统帅各单行的自然资源法，故其基本法的地位受到质疑。因此，官方与学者大多赞成修改现行《环境保护法》，在赞同修正者中，多数人赞成按基本法模式修改，即将其修正为环境保护法领域的基本法。

立足于环境基本法的立场，《环境保护法》应该是规范环境资源领域重大问题、全局问题, 具有长远影响的核心法律，应该是与现行各单行防治环境污染法律、自然资源管理法律具有不同内容、风格并且可以成为其他环境资源法律生长点的综合性法律。[18]由于按日计罚适用范围过窄、且功能单一，不太适合出现在《环境保护法》中，但如果将其设定为一项制度，或许可以取得基本法上的地位。若在环境基本法上规定按日计罚，不宜过于具体，在此，印度的《环境保护法》可资借鉴。

（二）在单行法律中规定按日计罚 在单行法律中规定按日计罚也是较好的选择之一。首先，单行法律针对对象单一，可以针对特定环境问题制定特殊措施，一旦某类环境问题极为严峻，可以直接在单行法中规定严厉制裁措施，以恢复和治理环境。例如《水污染防治法》，我国的水污染已经面临非常严峻的形势，中央一号文件破天荒的在今年讨论了“水”议题，国务院也制定了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，对于如此严峻的水污染形式，应该在单行法中规定按日计罚，严厉打击水污染行为。其次，从域外实践看，按日计罚大都是规定在单行法中；从国内实践看，《深圳经济特区环境噪声污染防治条例》和《石家庄市岗南、黄壁庄水库、水源污染防治条例》也是单行法规。因此，在单行法律中规定按日计罚是很好的选择，但是考虑到环境问题特殊性，在罚款数额上应作较宽泛规定，给地方性法规预留一定空间。

（三）在地方性法规中规定按日计罚 在地方性法规中规定按日计罚，有其独特优势：首先，环境问题具有一定的地域性，我国地域辽阔，南方和北方、东方和西方的环境污染状况不甚相同，通过地方性法规，各地能有的放矢，针对特定环境问题规定按日计罚。其次，环境保护具有一定的地域性，由于不同地方的环境状况有别，其所面临的环境问题也有差异，加上经济发展程度不同，各地对环境保护的态度有别。例如，在广东省等发达地方，可以优位考虑环境利益，故政府提倡腾笼换鸟，淘汰污染企业；然而，在江西等落后省份，经济发展依然是优位利益，所以，它不仅承接沿海转移的高污染企业，而且，对于发生的环境问题，也是在确保经济发展的前提下来解决。再次，从按日计罚自身而言，如果要操作性强，需规定刚性设计，不要赋予执法人员过多的自由裁量权，以减少寻租空间。例如，如何确定罚款的额度？额度过高，则实际可能难以执行，额度过低，达不到惩罚效果，找准均衡点并非易事，在这方面，地方优于中央。显然，各地方人大根据本地实际制定地方性法规，在法规中规定宽严适中的按日计罚，更能保证执法效果，重庆等地的实践已经印证了这一点。然而，由于作为行政强制执行方式的按日计罚乃法律保留事项，必须先由法律设定，才可由地方性法规作具体规定。因此，在法律上规定按日计罚显得迫在眉睫。

（四）其他应注意的问题 1、替代性措施的选择。世界上有很多国家未规定按日计罚措施，之所以如此，原因可能有：（1）按日计罚的地位低下，它并非环境保护领域的基本制度，是行政处罚中的一项补强措施，不是法律中的必备条款。（2）按日计罚的功能特定，由于按日计罚功能特定，可以轻易找到相应的功能替代措施，例如日本，其《水质污浊防止法》第30—35条规定了非法实施污染水质行为的处罚，“……处一年以下有期惩役或百万元以下罚金……处六个月以下有期惩役或五十万元以下罚金；因过失犯有前项第一号之罪者，处三个月以下监禁或者三十万元罚金.……处三个月以下有期惩役或三十万元以下之罚金……单处三十万元以下之罚金，等等”[19]，日本直接在《水质污浊防止法》中规定犯罪和刑罚，且采双罚制，其处罚力度远非按日计罚可比，故无需在相关环境法律法规中规定按日计罚。因此，我们应该好好研究其他国家存在的与按日计罚功能相近的制度与措施，认真甄别比较，或许能发现更好的替代措施。

2、与相关法律部门的协调。如果在法律层面上规定了按日计罚，还面临着与相关部门法的协调问题。基于执行罚模式的立场，首先必须要与《行政强制法》协调，在遵循该法的基础上设定按日计罚。此外，若在《环境保护法》中规定按日计罚，那么有关单行法的行政责任部分的条款需要修正，地方性法规可以对之进行细化；若是在单行法中规定按日计罚，地方性法规可对之进行细化。但是，如果法律最终采取的是行政处罚模式的按日计罚，则需做好与《行政处罚法》等的沟通与协调。

五、结语 正如别涛先生所言，“南方有水皆污，北方有河皆干”[20]，环境的污染与破坏已经到了临界点，我们应该改变发展优位的理念，将环境保护置于优位利益。为此，需择采众长，对于各种有利于保护环境的措施，在进行甄别、比较及取舍后，纳入到我国环境法律体系中。按日计罚制度在域外经过多年实践，在国内也被证明行之有效，因此，我国环境法理应将其纳入，以促进环境有效恢复和治理。总之，希望越来越多的法律规定按日计罚措施，使之早日成为一项环境法律制度，发挥其在环境保护中的作用。

Abstract: Accrual penalty system is a powerful means of environmental law cost, it can effectively urged enterprises to abide by the law, the promotion of environmental governance and recovery. Extraterritorial many countries and regions are being implemented this system, mainly through their administrative penalty model, the implementation of the penalty mode, three Accrual punishment model of criminal punishment mode. In comparison, the implementation of the fine mode Accrual penalty is more suitable for Chinas national conditions. But in which the level of legal adoption of this system, but also worthy of study, I believe that the ideal affiliation may be a single line of legal and local regulations.

Key words: accrual penalty; environmental basic law; separate law; local regulations

作者简介：

帅清华（1975—），男，江西省吉安市，武汉大学环境与资源保护法2011级博士生，从事环境法和刑事法研究。

[①] 杨翠柏主编《印度环境法》，四川出版集团巴蜀书社2008年版，第692页。

[②] 《从执法实践看“按日计罚”的立法可行性》，资料来源重庆人大网，http://www.ccpc.cq.cn/xxjc/lfgz/201011/t20101117_37685.html，2012年5月14日最后访问。

[③] 参见王贵松《行政强制执行的法律保留》，载《中国工商报》2012年2月16日第A03版。

[④] 应松年主编《行政法与行政诉讼法学》，法律出版社2009年版，第37页。

[⑤] 《行政处罚公示（2011年4月——2011年8月）》，资料来源重庆市环保局网站，http://www.cepb.gov.cn/gszx/47754.htm，2012年5月14日最后访问。

[⑥] 同上。

[⑦] 转引汪劲、严厚福：《构建我国环境立法中的按日连续处罚制》，载《法学》2007年第12期，第19-20页。

[⑧] 别涛、王彬：《实施按日连续处罚在各国应用普遍》，中国环境报/2006 年/12月/27日/第005版。

[⑨] 杨翠柏主编《印度环境法》，四川出版集团巴蜀书社2008年版，第12页。

[⑩] 《法国环境法(1--3卷)》，资料来源武汉大学环境法研究所，http://www.riel.whu.edu.cn/article.asp?id=2178，2012年5月17日最后访问。

[11] 徐久生译：《奥地利联邦共和国刑法典（2002年修订）》，中国方正出版社，2004年版，第8页。

[12] 《“按日计罚”实施后成效显著 企业违法成本提高》，资料来源人民网，http://cq.people.com.cn/news/20101025/2010102513219.htm，2012年5月14日最后访问。

[13] 叶俊荣著：《环境政策与法律》，中国政法大学出版社2003年版，第19页。

[14] 巩固：《环境法律观检讨》，载《法学研究》，2011年第6期，第84页。

[15] 蔡守秋：《修改< 环境保护法>为< 环境法>的基本构想》，载《贵州社会科学》2008年，第5期，第26页。

[16] 转引自杜群：《日本环境基本法的发展及我国对其的借鉴》，载《比较法研究》，2002年第4期，第63页。

[17] 杜群：《日本环境基本法的发展及我国对其的借鉴》，载《比较法研究》，2002年第4期，第63页。

[18] 蔡守秋：《修改< 环境保护法>为< 环境法>的基本构想》，载《贵州社会科学》2008年，第5期，第26页。

[19] 日本《水質汚濁防止法》，资料来源日本電子政府の総合窓口http://law.e-gov.go.jp/cgi-bin/strsearch.cgi，2012年5月14日最后访问。

[20] 《环保部官员：南方有水皆污 北方有河皆干》，资料来源人民网，http://env.people.com.cn/GB/17850855.html，2012年5月14日最后访问。