我国防灾减灾法律调控机制的构建

杨永芳 徐肖男 （河南大学环境与规划学院，河南 开封 475004）

摘要：我国自然灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重，尽快建立健全自然灾害防灾减灾法律体系，调整和规范灾前预防、灾中处置、灾后恢复重建中的各种关系，是一项十分紧迫而重要的任务。本文对自然灾害的法律属性、法理学基础以及防灾减灾法律体系目标模式、存在问题、对策建议等进行了阐述，以期对自然灾害防灾减灾法律法规体系的建立健全有所启示。

关键词：自然灾害；防灾减灾；法律体系

一、引言 进入上世纪九十年代以来，我国乃至世界其他国家的重、特大自然灾害频繁发生，直接威胁着人们的生存环境，严重影响着经济社会的可持续发展。专家预言，21世纪人类在追求经济发展的同时，会面临许多自然灾害的威胁。面对日益严峻的灾害形势，如何有序应对灾害威胁，有效将灾害损失降低到最低限度，尽快恢复灾区的生产生活，是我国各级政府及其职能部门必须认真思考和解决的现实问题，也是全社会共同关注的焦点问题，其中尽快建立健全防灾减灾法律体系，从源头做好防灾减灾立法工作，通过法律法规调整和规范灾前预防、灾中处置、灾后恢复重建中的各种社会关系，更是防灾减灾的根本要求和现实需要。

二、自然灾害的法律属性分析 从社会减灾对策理论来看，自然灾害本身是一种自然规律活动现象，但灾害的动因却往往是人类强加于自然的意志和人们的懈怠或者不作为而引起的。从灾害的形成机理看不外有两个方面，一是自然界本身的变化规律所致，二是人类的能动性运用不当所致；前者是自然界能量流、信息流的突然失衡，导致物质流的瞬间紊乱变化，是人力不及或不能控制的，其危害和影响也是人类所不能完全预测的，但人类可以通过技术手段的不断改进，深刻认识自然规律，及早采取预防性措施；而对于后者则是人类长期对自然界的无度利用、破坏、排放等累积过程中的突然崩溃，人们可以通过调整自身行为，减少生态损失和破坏，以避免自然或减少自然灾害的发生。

从灾害的社会属性看，不论是大灾还是小灾，突发性灾害还是缓发性灾害，其后果往往导致社会关系的受损和复杂化，甚至是秩序的紊乱。对于灾区的人们来说不得不承受灾害带来的损害，用以往财富积累竭尽全力去弥补灾害所造成的物质损失，而精神损害更是巨大的、持续的；而对于非灾区的其他社会成员来说，通过赈灾、救济、帮扶、关爱等活动，使灾区和非灾区之间的社会关系发生深刻变化，在弘扬一方有难八方支援精神的同时，也付出了事实上的间接物质损失，在一定程度上承受了灾害损害的后果。

从灾害的法律属性看，灾害的发生，使人员伤亡、财产损失、社会秩序混乱，经济与社会发展停滞，各种社会关系受到冲击，导致人与财产、秩序等大量法律关系的发生、变更和消失，这就涉及到大量的行政、民事、经济法的适用和效力问题。具体体现为：一是自然灾害对法律关系的干预作用。表现在成灾的瞬间法律关系主体的伤残、消灭或变化，法律关系客体的毁损、灭失或变化，进一步必然表现为法律关系内容的灭失或变更。二是自然灾害对法律效力的制约。灾害使法律这种社会关系的调整器在灾后的失序和大乱中突然失灵，造成无法运行与发挥作用的后果。三是法律对自然灾害的态度是认可和承受。承认自然灾害的后果，说明人们受自然灾害制约的窘态，在承受灾难的同时，要采取积极主动的救济措施，也表明立法者想避免灾害损失的立法愿望，并把这种愿望转变为防止和减轻灾害损失的立法义务和责任。

三、防灾减灾法的法理学基础和法律对自然灾害的作用 防灾减灾法是在灾害问题达到相当程度，已经对人类生存和发展构成严重威胁的情况下，人类为解决灾害问题，实行减灾活动而产生的一类新型法律规范。自然灾害的多发性、损害的严重性、防灾减灾的系统性和复杂性，要求必须有一套系统完整的法律法规来规范和调整人类自身行为和与此相关的各类社会关系，建立健全防灾减灾法律体系将得到社会绝大多数成员的认同和支持，并要求以国家意志的形式表现出来。

防灾减灾法通过对人的行为和相关社会关系的规范，将实现防灾减灾的目的。防灾减灾法的规范作用主要表现五个方面：一是宣示作用。可以向整个社会传达国家在防灾减灾方面的目标、策略和价值取向，从而用法律的权威来确立防灾减灾在国民经济和社会发展中的重要地位。二是指引作用。法律通过规定人们的权利义务和法律责任的方式来指引整个社会群体持续不断的普遍的行为。防灾减灾应成为政府统一协调和组织管理下，全体社会成员积极参与的规范的常设行为。三是评价作用。可以使人们判断防灾减灾中的政府行为、社团行为和大众行为是否正当、明智，从而自觉地将自己的行为和防灾减灾法律法规的评价协调一致。四是教育作用。通过把科学的、行之有效的减灾措施，按法律的要求固定为人们的行为模式，可以向人们灌输防灾减灾意识，使防灾减灾观念内化于人们心中，并借助人们的行为进一步传播，达到对防灾减灾法律、法规的内心认同。五是强制作用。通过法律对违反防灾减灾法律、法规的各种行为予以严厉制裁，不仅可以加强防灾减灾法律、法规的权威性，保护人民在灾害面前的正当权利，还能使人们在心理上获得安全感。

四、当前我国防灾减灾法制建设存在的问题 （一）缺乏一部统领全局的灾害管理基本法，难以应对日益复杂的自然灾害风险 目前，我国应对自然灾害主要是“一事一法”的立法模式，比如像《防震减灾法》、《防洪减灾法》等。这种“一事一法”的模式已无法适应复合型灾害的应对，一方面，一旦出现新灾种，其应对工作将面临无法可依的局面；另一方面，过度强调部门应对、专业分工，与灾害管理的统一领导、综合协调原则背道而驰，在应对复合型巨灾时尤其如此。如果发生类似日本的大地震伴随海啸、火山、核泄漏等复合型灾害时，就没有相应的法律来应对。而且，这种一事一法的滞后性，使政府在采取救灾措施的时候，也有可能出现缺乏法律支持的问题。虽然2007年出台了《突发事件应对法》，但由于此法不仅适用于自然灾害，也适用于应对事故灾难、公共卫生事件和食品安全事件，且以事故性突发事件为主，它的性质和应对方法与自然灾害的性质和应对方法有很大的差别，所以实施几年来，在应对自然灾害，特别是复杂的自然灾害风险防范方面没有收到良好的效果。

（二）各项单行法之间存在冲突，缺乏协调性和系统性 我国的《突发事件应对法》于2007年11月1日实施以后，很快迎来2008年的冰雪灾害、汶川特大地震、舟曲泥石流和玉树大地震的连续大考，暴露出重重问题。比如，组织体系不够健全，无法整合各类应急资源；社会和市场力量参与突发事件应对的制度保障不够；对应急预案的编制和演练要求不够明确；应急资金、救援队伍、物资储备、宣教演练等事前准备工作缺乏保障性措施；事后恢复与重建缺乏系统的制度安排等。此外，由于目前我国应急管理的法制化在制度层面基本上是两条腿走路的模式，一是以应急预案体系为基础来组织和协调各项突发事件应对工作；二是以《突发事件应对法》以及有关的调整突发事件应对的法律、法规的规定来规范突发事件应对中的各种组织管理和法律问题。导致在实践中，具体负责突发事件应对工作的机构和人员很难判断究竟是应当依据应急预案来采取措施，还是应当严格依法办事，出现了突发事件应对工作中“双重依据”问题。

（三）现有体系存在一定的法律空白，法律结构还不够完善 我国灾害法律法规上的问题体现出“三多三少”问题，具体表现是：单项立法多，综合性立法少；灾前预防限制的法律较多，灾后责任方面的法律较少；部门规章或政策性文件多，高层次的立法少。

（四）防灾减灾工作体制存在问题，法律职责分配还不明确 现在我国城市一旦发生大的自然灾害，各城市所需的救灾资金和救灾物资均向中央要，造成中央财政吃紧。同时，中央政府、城市政府、社会团体及个人在防灾工作中的职责还不明确，对各方面应承担的义务也没有详细的规定，造成一些城市和部门存在“等、靠、要”的思想，这样既不利于调动各方面的积极性，也延误了防灾工作的及时性，必须依靠防灾立法来解决。

（五）城乡基本建设没有充分考虑防灾减灾因素，埋下安全隐患 许多建筑物建在危险地段上，还有的建筑占用了蓄洪、滞洪区段，一旦发生灾害，不但这些建筑本身有危险，而且还将严重妨碍整个防灾工作的顺利开展。这说明建筑规范的制定、实施和检查还缺少有力的法律保护。

五、我国防灾减灾法律法规体系的目标模式 我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，自20世纪初至今，中国占全球因地震死亡人数比例高达50%以上。近20年来，我国平均每年因各类自然灾害造成约3亿人次受灾，直接经济损失达2000多亿元人民币，占国民生产总值的2%~6%。加强法制建设、健全防灾减灾法规体系是一项迫在眉睫的工作。为了有效应对自然灾害，从上世纪80年代后期开始，我国先后颁布了一些有关灾害防治的法律、法规及规章，初步建立了以宪法为依据，以《突发事件应对法》为核心，以相关单项法律法规为配套的灾害风险管理法律法规体系，但与重、特大自然灾害的严重性、持续性、复杂性相比，与国外先进发达国家相比，我国的防灾减灾法律法规体系急待进一步修订和完善。根据国情，我国的防灾减灾法律体系应包括综合防灾减灾基本法、部门防灾减灾法、防灾减灾行政法规和规章、地方性防灾减灾法规和政策等4个层次。

（一）《灾害基本法》 它是以我国宪法为基础制定的有关防灾减灾工作责任和义务的基本法律，对灾害管理的基本内容、原则及大政方针予以明确，对灾害管理的目的、范围、方针、政策、基本原则、重要措施、管理制度、组织机构、法律责任等作出原则性规定。《灾害基本法》中最重要的部分是有关灾害管理组织和灾害防御预算方面的内容。从长远来看，我国的税收法应当确定全部税收中的一定比例为减灾资金，由中央政府的相应机构管理，以解决目前我国城市普遍存在的减灾资金不足的问题。

（二）《防灾减灾行政法规和规章》 主要是为实施《灾害基本法》而制定的规范性文件。此外，对较具体的基本法中未予规范的问题，也由防灾减灾行政法规加以规定。这一层次的法规，从数量上来说，应是我国防灾减灾法律法规的主体。

（三）《部门减灾法》法规体系 根据规范内容的不同，部门减灾法可包括地震法、消防法、防洪法、气象法、保险法、地质灾害法、灾害救助法、防灾基本计划、传染病防治法、人民防空法等内容。

（四）《地方性防灾减灾法规》及配套政策是防灾减灾法律法规体系的第四层次 它是为执行国家有关防灾减灾的法律、行政法规及根据本行政区域的实际需要而制定的规范性文件。由于各地实际情况的差异，这一层次的法规应因地而异。

六、完善我国防灾减灾法律法规体系的建议和对策 健全完善的自然灾害风险管理法律体系应当包括综合性的基本法、各项单行法、针对具体灾害的法规和规章，三者之间只有相互配合，相互协调，才能体现其科学性和有效性。因此，尽快解决目前我国自然灾害风险管理法律体系方面存在的问题十分必要。

（一）构建综合性的基本法律 出台《灾害对策基本法》，统领灾害管理全局，建立综合性的灾害管理法律体系。我国需要制定一部基础性、综合性、适用于各种自然灾害的应对法，将地震、洪水、台风、泥石流、干旱等自然灾害的应对工作统一规定在一起，成为我国灾害管理的“总宪章”，从而推动其他灾害防治法的出台，为建立基本法与单行法有机结合的灾害风险管理法律体系奠定基础。

（二）协调完善现有法律 修改现有法律，减少法律冲突，形成协调一致的灾害管理法律体系。首先：修改《突发事件应对法》且着重考虑以下几个方面：建立各级应急管理委员会作为应对突发事件的领导机关；完善社会动员的法律机制；制定保障措施，确保各项应急准备工作落实；对事后恢复重建中的重要问题做出安排；完善应急预案管理制度，确保与突发事件应对法的相互衔接等。其次：修改《防震减灾法》，我国《防震减灾法》于1998年颁布实施，该法出台10年间，我国没有发生较大的地震，很多制度的有效性没有得到实践检验。2008年5月21日汶川地震的实践证明，《防震减灾法》在这次大地震中真正能起作用的内容并不多。虽然此后我国对《防震减灾法》进行了修改，对防震减灾规划、地震监测预报、地震紧急救援等进行了全面的规范，但仍然存在一些不足。比如，对建筑物抗震标准方面的规定，地震部门有个设防标准，但是建筑部门也有一个标准，建设部门的标准又比地震部门的标准低，但是最后验收还是要按照建设部门的标准验收，所以很多建筑就普遍达不到地震烈度图上的抗8级地震的标准。因此，需要进一步修改完善《防震减灾法》，减少执法过程中由于政出多头而导致的无所适从现象。

（三）制定专项法律，形成相对完善的灾害管理法律体系 制定专项法律，填补立法空白，形成相对完善的灾害管理法律体系。

1、制定《紧急状态法》，为重大、复杂自然灾害风险管理提供法律依据。2008年汶川地震发生后，不仅地震灾区的人民政府失去了自救的能力，而且由于在地震应急中负有应急职责的灾区人民政府及其职能部门的许多工作人员在地震中遇难，地震灾区的人民政府自身很难按照《突发事件应对法》和《防震减灾法》的相关规定来履行自身在应急和救灾中的职责。应当尽早出台一部《紧急状态法》，在法律制度上弥补《突发事件应对法》立法目的之缺陷，对像汶川地震后这样复杂的应急局势以及今后可能爆发的战争局势如何采取应急措施做出法律上的详细规定，在法律上建立起具有约束力的应急法律责任制度。

2、制定《灾害救助法》，完善灾害救助机制。2010年9月1日我国颁布了《自然灾害救助条例》，填补了我国民政减灾救灾工作的法规空白，使我国今后的自然灾害救助工作有法可依。但由于此条例的很多规定来源于《国家自然灾害救助应急预案》，对受灾对象的恢复和重建，包括政府的救助，保险的赔付，社会的捐助，包括民法上的一些问题，单就一部《自然灾害救助条例》来解决全局性的问题有所局限。可考虑制定一部综合性的《灾害救助法》，明确政府在灾害救助的职责、灾民在灾害救助的相关权利以及灾害救助的程序、标准和法律纠纷处理机制等，确保灾害救助活动有充分的法律保障。

3、制定《灾害补偿法》，保障公民的合法权益。我国目前还没有国家层面的灾害补偿方面的立法，对政府在征收和征用公民财产方面的程序还没有明确规范，被征收和征用的财产的返还和补偿机制也不健全，具有很大的随意性。因此，有必要制定一部《灾害补偿法》，对政府在突发性自然灾害危机管理中为了应急不得已牺牲社会组织和公民个人的一些合法权益的行为进行规范，明确各级政府对这些财产或者权益的损害在法律上应当承担的责任等问题。

4、制定《灾害保险法》，有效分散灾害风险。目前我国灾后的风险承担主要是以政府救助为主，民间捐助为辅，保险赔偿的作用几乎微乎其微。遭受自然灾害时，我国的保险赔偿仅接近于5%，而全球这一数据的平局水平为36%。2008年汶川地震，造成直接经济损失约8500亿元，而截至2008年6月5日，保险业共接到地震相关保险报案近25万件，赔付款项仅2.62亿元，相对于8000多亿的损失简直就是杯水车薪。尽早出台《灾害保险法》分散灾害造成的风险已迫在眉睫，可考虑采取群众自愿、政府补贴、保险公司薄利等措施，进一步扩大灾害保险的范围，提高灾害保险的救助功能，形成以救助为底线、以保险为核心、以捐助为补充的混合型灾害保障机制。

5、学习借鉴国外制定防灾减灾法律法规的先进经验，提升立法质量。例如地处环太平洋火山地震带的日本，长期遭受地震海啸的侵袭，造就了日本严密高效的防灾减灾法律体制，其防灾规划编制、实施和管理严格按照法制程序，具有较强的权威性。为了使法制管理科学化，日本设有专门机构开展防灾规划的政策研究，不断提出新的对策，并通过修正案等法律手段对法规加以完善。地方和城市政府有权在遵循国家法律的原则下，根据当地情况制定临时性法规，如兵库县在阪神大地震后，为防止私人乱建房屋，通过立法程序制定了地震恢复期内限制私人建房的法规，保证城市的复兴按规划进行建设。日本法律在保证私有土地不受侵犯的同时，也规定如果城市公用设施、特别是防灾设施建设需要时，可以通过国家购买的手段来限制土地私有者建房的自由，以保证城市防灾规划的实施。

此外，灾后灾区重建过程中的规划、财政资助、有关土地和房屋所有权权属关系的变更、灾民享有的财政优惠政策等，以及灾后捐助人对捐款的监督、税收政策优惠和政府财政扶持与社会捐款使用用途的分工等问题也都需要法律上的明确规定。

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