《环境保护法》修改所要解决的问题刍议*

宋志国 余 俊 （桂林电子科技大学）

摘要：众所周知，政府环境责任的缺失是我国现行环境保护法实施效果不理想的原因，为了改变这种状况，修改环境法时应强化政府责任。在这次环境保护法修改过程中，对此产生了一些不同观点。有专家认为，修法时应该纳入政府环境责任、公民环境权等内容，环境保护法应定位为基本法；也有专家认为，不要对政府要求过高，制定可操作的环保法才是务实之举。结合这些观点，共识是在环境保护法中建立一种多中心环境治理的法律机制。

关键词：环境保护法；修法模式；政府环境责任；多中心治理

1989年制定的《中华人民共和国环境保护法》，2011年度终于被全国人大常委会列入修订立法计划。许多环境法学者在欢欣鼓舞之际，也积极为此出谋划策。然而，原预计在2012年出台的《环保法》修正案却由于各方意见分歧较大而推迟出台。在环保部组织专家学者起草的《环保法》修改草案中，专家们建议提出的约束地方政府主要负责人的条款被环资委莫名地删除或弱化。实务部门认为理论界提出的修改思路过于理想化，理论界则认为经过修改、删减后的《环保法》草案版本已经没任何“新意”，各方对修改原则陷入僵持之中。^[1] 在此，笔者对这次环境保护法的修改略述管见，期望一部能促进多中心环境治理机制形成的《环境保护基本法》早点出台。

一、为什么要修改现行的《环境保护法》

对1989年我国制定的《环保法》的修改，并不是实务部门和理论界的一时心血来潮，而是全球化和国内发展的必然要求。在二十多年的环境法实施中，环境保护法已面临着许多需要解决的问题，在各环境保护单行法表面繁荣的同时，这部环境保护领域的基本法实际上早已被架空。如何加强这部环境基本法的法律效力，解决环境法实施中实际上已经出现的各种问题，是这次修法的原因所在。择其要点，其中有如下问题需要解决：

问题一：环境主管部门与地方政府的权责分配不明确。

现行的环境保护法实施效果不尽如意，首先一个问题是执法中难以处理环境主管部门与地方政府的关系。根据我国《环境保护法》第三十九条规定：“对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。前款规定的罚款由环境保护行政主管部门决定。责令停业、关闭，由作出限期治理决定的人民政府决定；责令中央直接管辖的企业事业单位停业、关闭，须报国务院批准。”从法律条文关于环境监管的权责分配来看，地方政府是统筹兼顾，掌握实权；而各地环境主管部门只是各地地方政府的某个工作部门，环境执法权力受制于地方政府。当前我国各地出现的大企业环境污染事故，背后都与当地政府的发展战略和环境监管失控有瓜葛。同时，由于涉及多个部门对地方环境保护与资源开发问题的“齐抓共管”，“多头管理”导致环境保护主管部门难执法。比如说，水资源的船舶污染，属于海事部门管辖，但也归环保部门管。江河沿岸开河口、挖沙等行为，除了归水利部门管，矿产部门也“有份”……。再如新建项目要进行规划环保评价，可在企业没有进行环保评价的时候，就出现卫生、工商就已发证，银行也早已放贷的情况。

问题二：目标责任制的法律依据缺失。

国家现在实施主体功能区战略，一些地方是开发区，另一些地方则化为生态保护区，对地方政府实现目标绩效考核，实现区别发展，可是现行环境保护法没有相关制度与国家发展战略向协调。根据国家发展战略和要求，地方政府应不断进行管理创新，不断深化改革开放。在一些改革开放的开发区、实验区内，中央对这些地区赋予了一些“先行先试”的优惠条件，寄托着很大的希望。换句话说，开发区、实验区可以制定一些有别于其他区域的改革开放政策和措施，甚至在必要的时候，可以制定特殊的地方性法规或者地方性规章。例如，按照国务院批准的《广西北部湾发展规划》，北部湾经济区作为新的增长极，重点建设沿海石化基地、钢铁基地、林浆纸一体化基地、铝加工基地和精细化工基地。围绕这些基地形成的产业带，将使北部湾这块中国沿海地区发展的短板得以“补齐”。^[2] 可北部湾是目前中国大陆近岸最洁净的海域，《规划》将钢铁、石化、林浆纸、核电等大型工业项目布局在这一重要生态区域，是否会违反环境影响评价方面的法律？另一方面，限制开发、禁止开发的地区，又靠什么来实现“不开发的发展”、“不开发的富裕”？如何在加快发展中保护环境，实现“既要金山银山，又要绿水青山”的目标，成为地方政府一个必须直面的课题。如何因地制宜设立环保标准，依法考核地方政府工作绩效，使得环境保护基本法能够回应国家的发展战略，也就成为环境保护法修改中应思考的一个重要问题。

问题三：现行环境保护法留下了部门利益争夺的隐患

从我国环境保护法实施的效果和修改立法过程中难题来看，还有一个问题不能忽视，这就是部门利益争夺问题。《环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和蔼个人进行检举和控告。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一管理。国家海洋行政主管部门港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民 航管理部门，依照有关法律的的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实 施监督管理。”法律以环境保护行政主管部门对本辖区的环境保护工作实施统一管理，实际上不可能。“多头管理”可以说是环境保护中的一个顽疾，说到底就是一种部门利益、局部利益在作怪，1989年制定的环境保护法实际上已被各部门制定的各种单行法律、部委规章和地方性法规架空。尽管以前全国人大开会期间有许多代表提出修改现行环境保护法的议案，但总是难以成行，原因之一就是不容易解决部门利益、局部利益争夺的难题。而从国外环境保护立法的目的和法律条款设计来看，环境立法的主要目的不是“授予权力”，而是加以“责任”。1970年美国的《环境政策法》，其中一个主要特点是对政府的政策进行环境影响评价，是对政府施加责任。因为在美国，学者们从“公共信托”理论出发，构建了美国政府对环境监管的权责法律规范。

二、环境保护法修改的几种思路评析

社会管理创新要依法进行，这次两会温家宝总理的政府工作报告提到“严格依法行政”，在“依法行政”前又加上“严格”。^[3] 依法推进社会管理创新，这不仅是对政府部门加强执法监管和服务能力要求，也是对“良好立法”的呼唤。因此，改善我国现行环境保护法意义重大。为了形成中国特色的环境法律体系，我国实务部门和理论界抓住《环境保护法》纳入立法规划这一契机，积极建言献策，形成了修改的许多思路，下面，笔者将这些思路概括为“务实”和“理想化”两种，并进行一下简要评析。

（一）《环境保护法》的“务实”修改思路

2011年1月下旬，全国人大环资委召开环保法修改工作启动会，正式委托环保部起草《环保法》修改草案，同时提出要重点对环境影响评价等8个方面的内容进行修改。全国人大环资委副主任委员蒲海清就修改《环境保护法》进行专题调研时说：此次修法将遵循4项原则：一是要按照环资委的要求不求大而全，争取在某些重点方面有所突破；二是要按中央的统一部署，稳定基本管理体制，联合各部门求同存异，为共同的目标而协作奋斗；三是进一步强化政府环保责任，完善监管制度，维护公众环境权益；四是要合理确定不同法律的功能定位，妥善处理相关法律之间的衔接关系。^[4]全国人大代表、湖北经济学院院长吕忠梅也认为：环境保护法的修改要着力解决可实施性问题，制定一部“管用”的法律。她说，现行环境保护法的问题主要是可实施性不够。国家已确定的环境与发展综合决策机制没有纳入到这部法律中，使得一些行政决策不能真正遵循综合决策的道路。^[5]

可是，《环境保护法》的这种“务实”修改思路的可行性也不容乐观。《环保法》修改中遇到的另一方意见是来自有关部委。目前，与环境保护直接相关的就有国家发改委、环保部、国土部、水利部、林业局、海洋局、农业部等十几个部委，每个部门在制定或修改与《环保法》相关的法律法规时，都想把各自部门的内容写进去，写明确。如此一来，《环境保护法》就必须是一部“大而全”的法律，“务实”修改思路也就难以成形。

（二）《环境保护法》的“理想化”修改思路

关于环境保护法修改，武汉大学环境法研究基地已形成了一个专家草案，里面有许多新内容，如按日计罚、公益诉讼、约谈制度等。上海交通大学王曦教授等学者也拟定了一部环境保护法修改稿的建议稿。建议稿分七部分：总则、民主科学决策、一般性环境管理制度、环保经济手段、政府环保履职监督、杂项、附则。武汉大学蔡守秋教授认为，很多地方政府过于追求GDP，在治理企业污染环节缺乏执行意愿，这才导致各地环境污染日趋严重，有鉴于此，对政府责任的规制，应该成为本次修改环保法的核心问题。上海交通大学环境资源法研究所所长王曦一直关注环保法修改，他也建议把环保法修改成为“以'管政府'为主的法律”。 在环保部原本成型的《环保法》修改草案中，专家们建议提出的约束地方政府主要负责人的条款，“政策环评”等列入其中。中国人民大学周珂教授也认为：应在环境法修改时有所体现的，就是环境法的法律效力问题，它事实上的效力应当更高。修法时要把《环境保护法》作为基本法的理念应当逐步树立，使这一法律针对的对象不再仅是公民、企业，也包括政策的制定者、实施者。^[6]

这些专家学者的期待对实务部门来说可能是“过高要求”，因此，笔者将这些思路归为“理想化”修改思路。由于这次环境保护法的修改重点已被圈出，立法机关从一开始就采取的是保守做法，对《环保法》也只是“有限修改”。在去年4月17日全国人大环资委立法调研组召开的一次讨论会议上，蔡守秋教授等提出的在《环保法》修改中应增加“公民环境权”的建议一开始就没被官方接受。之后，在全国人大环资委对《环保法》修改草案的进一步审核中，“政策环评”等内容又被删除。正是因为有了这样的重重阻隔，王树义、蔡守秋等环境法学专家才直言，经过环资委修改、删减后的《环保法》草案版本已经没任何“新意”，与学者们“理想化”思路相去甚远。

三、环境保护法修改的几点建议

立法过程中出现各种思路的碰撞，这是一件可喜的事情，说明立法程序越来越民主化，一部科学化的《环境保护基本法》也最终会产生。作为环境法学领域的理论研究者，应进一步承担“公共知识分子”的历史责任，积极为立法部门建言献策。下面，笔者提出几点建议，供参与立法的专家和立法部门参考。

建议一：多中心治理 v.部门立法模式

要解决环境保护法实施中“多头管理”的问题，立法过程中就应该吸收各方面的参与，我国《物权法》、《刑事诉讼法》的起草或修改就采用了社会立法的形式。由于《环境保护法》涉及许多政府主管部门和公众的利益，其修改对谋划整个国家的环境治理格局具有重要意义。因此，《环境保护法》的修改立法模式不能是部门立法，而应该是社会立法，只有政府和公众的广泛参与，《环境保护法》才能真正成为一部环境基本法。国家环保部作为环境保护的专业主管部门，在环境法的修改过程中应发挥重要作用，这是不可推卸的责任。全国人大将《环境保护法》的修改起草任务交与国家环保部牵头办理，但不能就此而止，还应吸纳各相关主管部门、地方政府和公民的立法参与，这样才能协调各种利益。《环境保护法》实质上就是一部综合环境治理的程序法，在协调各方利益方面，国务院和地方政府比环境部门更有优势。为了实现对环境保护的统一管理，美国还有一个与EPA不同的总统决策咨询机构CEQ，负责对政府政策的环境影响评价。因此，笔者建议，环资委是否可以考虑委托国务院建立一个环境保护法修改工作的起草小组，负责草案的拟定工作。应该区分的是，国务院介入环境保护法起草并不是追求“大而全”的法律框架，相反法律应该简明，应留有环保部门和地方政府进一步立法的空间。只有构建一部以政府为核心、各政府部门、社会团体、普通公民都能参与的多中心治理的环境基本法律框架，困扰环境治理的各部门利益争夺问题才有可能解决。

建议二：通过修法明确地方政府环境监管的权责范围

国家启动环境保护法的修改，为创新环境管理体制提供了机会，地方政府应积极参与，谋求在国家法律框架下理清与中央环境主管部门的环保权责关系。地方政府需要规划地方经济、政治、社会、生态和文化发展的全局，所以应具有执行国家环境保护基本法律的综合协调执法权力，中央环境主管部门不能替代地方政府的环保职责。但地方政府不能脱离环境主管部门的监管，上级政府的环境保护主管部门应具有依法对下级地方政府的协调执法情况进行监督的权力，甚至可以启动对地方政府的问责机制。因此，修改的环境保护法应理顺环境保护主管部门与地方政府的关系，“条条”与“块块”的环保权责应通过法律明确。“条条”以环保执法监督为主，“块块”以环保执法协调为主。笔者建议：《环境保护法》第六条是否可改为：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和蔼个人进行检举和控告。对环境保护工作实行政府统一领导、各主管部门分工负责、全社会共同参与的管理体制。”同时，在《环境保护法》第三十九条规定的基础上添加：“上级政府的环境保护主管部门依法对下级地方政府的协调执法进行监督。”

建议三：环境影响评价中应有法律专家意见

环境保护法不能是被保护法，而应该是权利法。现行的环境保护法为什么常被单行法律或地方性法规架空，其中重要原因就是没有建立对行政部门的责任追究机制，忽略了公众的环境权益对政府权力的制约。因此，这次环境保护法的修改不能只考虑怎样增强增大环境执法部门的处罚权力，而应该在维护公众环境权益、明确行政部门的目标责任制方面做好文章。当前，环境责任事故的屡屡发生，虽然有公众法律意识淡薄、企业片面追求经济效益等因素的影响，但行政部门不依法办事、规划失当应是其中的重要因素。要从源头上防范生态危机，修改的环境保护法就应规定行政部门的目标责任制。责任型、法治型政府是现代民主法治的基本价值理念，修改的环境保护法应体现这一价值追求。修法时立法机构应慎重对待专家学者们建议的“理想化”修改思路，将“公民环境权”、“政策环评”等内容应该纳入进去。在人们还不清楚修改后的环境保护法的实施效果之前，为什么我们一定要拒绝一部至少形式上可观的环境保护法？法治之重点，在于依法行政。笔者建议修改的环境保护法还应加上一条：“政府发展规划应进行环境影响评价，通过的具有法律约束性的条款应进行法律论证。环境影响评价报告由政府组织专家、公民、法律工作者组成的论证会出具法律意见书。”以前，规划环评的参与者主要是一些政府官员、环境科学专家、环境保护技术专家。即使有公众参与的原则规定，但没有相应的法律程序保障。既然我国法律对公司上市、重要项目开发都规定应由法律专家、律师提供法律意见书，那么地方政府的环评规划也应进行法律论证。只有这样，追究地方政府的环境治理目标责任才有法律依据。

Abstract: As we know, the imperfection of the government environmental responsibility is a key reason of the deficiency of the environmental law’s effectiveness. The modification of The Environmental Protection Law should strengthen the government’s environmental responsibility to change this current situation. However, in the amending of current Environmental Protection Law of China, there are some different opinions. Some people thinks the important systems and measures,such as government environmental protection responsibility and public environmental right,should be added or revised.And the mode of amendment should be aimed at environmental basic law and inclined to policy law on the basis of solving significant problems. some people argument that the amendment should be guided by the idea of turnaround in macro-view in combination with the idea of breakthrough in microcosmic view. Therefore modifications have to be realistic in their demands. And it is a priority. In my opinion, it is very important that the positive measures should be taken to research the polycentric governance path of ecological environment in the modification.

Key words: Environmental Protection Law; the mode of amendment; the government environmental responsibility; polycentric governance

作者简介：宋志国（1963-），男，山西左权人，桂林电子科技大学法学院教授，法学院院长，硕士生导师。

余俊(1969-)，男，湖北天门人，法学博士，桂林电子科技大学法学院教授，硕士生导师。

* 课题来源：2011年国家社科基金西部项目“生态保护区内世居民族的环境权与发展问题研究”（11XFX002）；2010年教育部人文社会科学一般项目（西部项目）“与自然保育有关的传统知识法律保护制度研究”（10XJA820006）的阶段性成果。

[1] 降蕴彰.各方对修改原则陷入僵持 新环境保护法推迟出台[N]. 经济观察报

[2] 广西北部湾经济区发展规划，http://www.bbw.gov.cn/article.php?id=941

[3] 温家宝. 政府工作报告——在第十一届全国人民代表大会第五次会议上[R].人民日报

[4] 李飞.全国人大环资委与环保部开展《环保法》修改调研[N].中国环境报

[5] 吕忠梅.环境保护法的修改要着力解决可实施性问题[N].楚天都市报

[6] 周珂.环境保护法修改应具历史责任感[N]. 法制日报,