浅议跨界环境影响评价制度在发展中国家的适用

刘 虹 （江西理工大学环境资源法研究中心，江西 赣州 341000）

摘要：目前，跨界环境影响评价制度在发展中国家中适用不足，但该制度对发展中国家具有重大意义，为促进该制度在发展中国家的适用，应该提高发展中国家对该制度的认识，通过立法明确该制度的范围及标准，确立行之有效的监督机制，加强发展中国家间及发展中国家与发达国家的国际合作与交流等，以实现发展国家经济与环境的可持续发展。

关键词：跨界环境影响评价；发展中国家；可持续发展

在全球经济和科学技术高度发达的今天，环境问题亦愈演愈烈，人类共同生活的生态环境正遭受着前所未有的威胁，传统的环境问题（如大气污染等）尚未得到有效解决，新的环境灾难（如生物入侵等）又随之而来。当人们将视野转向环境治理时，已然发现环境问题正呈现着全球化蔓延的趋势，这种全球化趋势不仅表现在环境问题的发生开端，更表现在影响后果上，环境损害的发生和影响已超越局部、国内的而发展成为区域、国际的形势，而形成跨界环境损害。针对跨界环境损害的解决，一般有事前预防、过程控制、事后救济等方式，对跨界环境损害进行环境影响评价即是事前预防方式的一种。

环境影响评价，亦称环境质量预断评价、环境质量评估，是指在某项人为活动之前，对实施该活动可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，并提出相应的预防或减轻不良环境影响的措施和对策。[①] 一般认为，该制度是由美国学者科德威尔教授1964年在加拿大召开的国际环境质量评价学术会议上首次提出来的，[②]其作为一项制度首次以法律形式确立是在1969年美国的《国家环境政策法》中。环境影响评价制度在产生以来就以其有效预防环境损害之意义而在全世界范围内得以迅速而广泛地传播，它不仅是各国国内环境法中一项必不可少的制度，也是国际环境法中业已存在的一条国际习惯规则，被规定在许多国际条约、国际文件中。1992年《里约环境与发展宣言》原则十七指出“对于拟议中可能对环境产生不利影响的活动，应进行环境影响评价，作为一项国家手段，并应由国家主管当局作出决定”，《里约环境与发展宣言》对环境影响评价作出的原则规定，被认为是1972年斯德哥尔摩《人类环境宣言》后的一项进步。然而，在实践中，人们把环境影响评价制度的适用重点放在了国内，导致环境影响评价制度在解决跨界环境损害问题上难以起到应有的效果，特别是在发展中国家，对于环境影响评价制度的态度并不积极，相互之间的协定更是少之又少，其中的缘由是复杂而深刻的。本文通过介绍跨界环境影响评价制度在发展中国家适用之现状，对该制度适用不足之原因进行分析，指出其对发展中国家发展权及环境权之意义，进而提出相关建议以促进该制度在发展中国家的适用，实现发展中国家经济与环境的可持续发展。

一、跨界环境影响评价的界定 跨界环境影响评价制度的提出可追溯至1974年丹麦、芬兰、挪威和瑞典四国共同签订的《北欧环境保护公约》，它的第6条以北欧各国对环境上有害活动采取许可、认可制度为前提，规定缔约国在决定其活动之际，有义务研究该活动可能对其他缔约国所产生的影响，并且对其他缔约国可能受到有害影响的公民，赋予与活动所在国公民相同的资格参加认可该活动程序的权利。[③]1991年，《跨界背景下的环境影响评价公约》（埃斯波公约）由欧洲经济委员会的 41个成员国在芬兰签订，该公约于1997年正式生效，是第一个以环境影响评价为主要内容的国际文件。[④]该公约规定跨界环境影响评价的范围为“不仅包括新建的或计划中的项目，还包括对原有项目进行重大改变的活动”，同时规定了各缔约国有实施跨界环境影响评价的义务，来源国有通知、提交跨界环境影响评价资料、制定跨界环境影响评价报告书、与受影响国协商的义务等内容。除上述两个重要的公约外，1986年《南太平洋地区自然资源和环境保护公约》第16条“环境影响评估”规定了有关各缔约国进行环境影响评估，其第2款规定“各缔约方应该根据自己的实际能力，评估如此的工程对海洋环境造成的潜在影响。由此可以采取恰当的措施，去预防在本协定生效区域内发生的现实污染以及重大有害的环境变迁”；1992年《生物多样性公约》第14条“影响评估和尽量减少不利影响”第1款（a）项规定“采取适当程序，要求就其可能对生物多样性产生严重不利影响的拟议项目进行环境影响评估，以期避免或尽量减轻这种影响，并酌情允许公众参加此种程序”。此外，1978年《防止波斯湾海洋环境污染的科威特区域合作公约》、1980年《养护南极海洋生物资源公约》、1982年《联合国海洋法公约》、1985年《保护自然和自然资源的吉隆坡公约》、1991年《南极条约关于环境保护的马德里议定书》、1992年《联合国气候变化框架公约》、1997年《国际水道非航行利用法公约》等，都对跨界环境影响评价制度做出了规定。

虽然对于跨界环境影响评价制度作出规定的公约不在少数，但是历数这些公约的规定，发现多数对跨界环境影响评价的标准规定模糊，大都要求缔约国在所开展活动对环境造成“重大影响”、“潜在影响”、“严重不利影响”等情况下进行环境影响评价，而对“重大影响”、“潜在影响”、“严重不利影响”的程度或标准却鲜有涉及，而各国对开展项目所造成的环境损害的标准规定不一，这样模糊的规定使引发跨界环境纠纷的可能性增加。

在我国理论界，对于跨界环境影响评价的研究起步较晚，目前针对跨界环境影响评价的定义较为统一，许多学者认为跨界环境影响评价（或称国际环境影响评价）即是指，对于可能引起重大跨界环境损害的活动,行为起源国要在其实施之前或过程中对其潜在的跨界环境影响进行预测、评估,并采取适当的预防措施,以期减少或消除该活动可能对环境产生的重大不利跨界影响。而跨界环境影响评价制度,则是对跨界环境影响评价活动的法律化、制度化,是国家通过立法（既有国内立法亦有国际层面的立法）对跨界环境影响评价的对象、范围、内容、程序等进行规定而形成的有关跨界环境影响评价活动的一套规则。[⑤]

二、跨界环境影响评价制度在发展中国家的适用及其不足原因分析 （一）跨界环境影响评价制度在发展中国家的适用 自1974年《北欧环境保护公约》始，跨界环境影响评价制度在发达国家高度集中的欧美地区得到了广泛发展，但在发展中国家相对集中的亚非拉地区却备受冷落。

以我国为例，目前我国加入的有关跨界环境影响评价制度的公约主要有《联合国海洋法公约》、《保护臭氧层维也纳公约》以及《生物多样性公约》，与印度、巴基斯坦等邻国也签订了有关环境影响评价制度的协定，但从公约及协定签订的数量及履行程度上看，还远不及发达国家间的合作程度。而在发展中国家集中的中美洲地区，共同的文化背景及环境特性使其具备跨家环境影响评价的良好条件，该区域的多数国家也提倡进行跨界环境影响评价，其显然意识到跨界环境影响评价对该区域环境保护的重大意义，但遗憾的是其提倡中缺乏实际执行的程序，也鲜有对跨界环境影响评价的实践。

许多发展中国家采取消极态度对待这一制度，不仅使其国内环境保护之路受到一定阻碍，也影响了其与发达国家间的贸易等方面的交流。

（二）跨界环境影响评价在发展中国家的适用不足之原因分析 贫穷与破坏往往联系在一起，发展与保护是相互依存的一对亘古矛盾，发展中国家目前正面临着经济发展与环境保护的双重压力。跨界环境影响评价在全球环境保护中发挥的作用有目共睹，但其在发展中国家中出现了适用不足的情况，其原因是复杂而深刻的，总结起来，主要有以下几方面。

1、发展中国家经济发展程度的限制

由于发展中国家经济发展起步较晚、程度较低，其经济水平与科学技术水平远远落后于发达国家；而跨界环境影响评价需要耗费资金，同时要求具备较先进的科学设备与技术以及相关领域的专业人员。受限于经济发展水平低的客观条件，发展中国家对于跨界环境影响评价等环境保护措施的态度是要么漠不关心，要么有心无力，导致其对环境保护方面的投入比重不高，这势必要对跨界环境影响评价制度等其他有效的环境保护措施在发展中国家难以得到充分适用。 2、目前国际公约等文件中对跨界环境影响评价的定义模糊 目前国际公约或协定等文件中对跨界环境影响评价的规定大都是要求各国应当进行环境影响评价，而未确定这种环境影响评价活动是在国内开展还是进行跨国界的国际领域的开展，也未界定这种环境影响评价中所涉及的环境损害标准，而是笼统地规定各国视情况而定。这样模糊的规定便导致发展中国家对跨界环境影响评价的认识存在不足，它们普遍认为跨界环境影响评价的标准将由具备国际话语权的发达国家界定，这种标准将超出发展中国家的承受能力，加重其环境责任，存在无法履行的风险，同时也将影响其经济建设的发展，因而对跨界环境影响评价制度采取了回避甚至抵触的态度。

3、发展中国家对跨界环境影响评价心存疑虑

发展中国家对于跨界环境影响评价的忧虑在于，一旦加入有关跨界环境影响评价的国际公约或协定中，发达国家将会在公众参与程序中滥用该项制度（如对发展中国家的一些建设项目予以制止或设置绿色壁垒等），从而限制发展中国家的经济发展；对于跨界环境影响评价制度在全球的适用而言，其存在着缺乏相关配套监督机制的缺陷，而仅靠缔约国自觉遵守相关文件的规定，这种缺乏保障的制度不仅使其自身难以有效适用，在一定程度上更加深了发展中国家的担忧，它们认为，发达国家对发展中国家相关活动的禁止建议，发展中国家可能会出于贸易交流等来自发达国家的经济压力而选择履约，而发展中国家对发达国家相关活动的禁止建议，则可能由于缺乏监督机制而遭到发达国家的无视。这种忧虑在发展中国家普遍存在，如在1972年联合国人类环境会议期间,很多发展中国家不接受会议筹备会提出的“人类环境宣言”草案中的原则20。该原则主张国家有义务对国外提供在其管辖或控制下的对他国环境有影响或可能有影响的开发活动的情报。发展中国家担心这一原则草案可能被发达国家滥用,从而阻碍其经济的发展。由于发展中国家的反对,该原则草案被抛弃。[⑥]

三、跨界环境影响评价对发展中国家的意义 尽管发展中国家对跨界环境影响评价制度实施的担忧不无道理,但其采取躲避的态度也不是万全之策,因为躲避意味着放弃,这也就放弃了跨界环境影响评价制度在预防跨界环境损害方面的有用之处,而且若发展中国家不参与跨界环境影响评价制度的实施工作,则该制度将成为发达国家的专利,其将完全反映发达国家的意志,而无法顾及发展中国家的利益,这将对发展中国家更为不利。[⑦]跨界环境影响评价对发展中国家具有深远意义，概括而言，主要有以下几方面。

（一）有利于跨界环境损害的预防 积极引入跨界环境影响评价制度，使发展中国家在其可接受的统一的全球或区域内的环境影响评价标准下开展活动，将减少跨界环境损害发生的可能，起到有效的预防作用，这将有利于减少或避免跨界环境损害所引起的国际争端，有利于维护世界和平；同时，引入跨界环境影响评价制度，是被环境法领域所广为确认的预防原则精神的体现，如1992年《里约环境与发展宣言》原则十五规定“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施”。

（二）有利于国际合作与交流 引入跨界环境影响评价制度，要求各国进行与环境保护相关信息与技术交流，发展中国家可以借此接触或引入发达国家先进技术与设备，充分吸收发达国家有关环境治理的先进经验。同时，根据国际法上共同但有区别的责任原则，发展中国家还有机会获得发达国家资金和技术支持的机会，这也必将促进发展中国家与发达国家更广泛更全面的国际合作与交流，这对发展中国家大有裨益。

（三）有利于发展中国家的可持续发展 发展中国家拥有发展的基本权利，1986年《发展权宣言》序言确认“发展是一个综合的、经济的、社会的和文化的过程，它着眼于持续地改善和在积极地、自由地、和有意义地参与发展和公平分配发展所致利益的基础上的全民的和所有个人的福利”。[⑧] 跨界环境影响评价制度的适用，不仅不会阻碍发展中国家发展权的享有，反而能促进其发展权的享有。跨界环境影响评价制度的引入，不仅能有效地预防跨界环境损害的发生，减少或避免国际争端，为发展中国家提供良好的发展环境，而且在跨界环境影响评价制度的引入过程中，还能得到发达国家的资金和技术支持，加深了国际间合作与交流，这些都有利于发展中国家对其发展权的享有。

1972年《斯德哥尔摩人类环境宣言》原则第一项就阐明“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任”，在所有人拥有发展权利的同时，也拥有享受环境和环境保护的权利，发展中国家亦不例外。对于发展中国家而言，引入跨界环境影响评价制度，使其致力于跨界环境损害的预防与治理，不仅自身得益还有利于保护全球生态环境，本身就是对环境权享有的过程。

1992年《里约环境与发展宣言》原则一即指出“人类处于普遍受关注的可持续发展问题的中心。他们应享有以与自然相和谐方式过健康而富有生产成果的生活的权利”。发展权应与环境权相协调，这也是可持续发展的题中之意。积极参加跨界环境影响评价的国际公约、区域框架公约或双边协定等文件中，不仅有利于发展中国家本身的可持续发展，更为全人类的可持续发展做出了贡献。

四、发展中国家适用跨界环境影响评价制度之相关建议 鉴于跨界环境影响评价制度对于发展中国家的有重大意义，而其在发展中国家又适用不足的现状，应鼓励发展中国家积极引入环境影响评价制度，对此，本文对跨界环境影响评价制度在发展中国家的适用提出了如下建议。

（一）实践共同但有区别的责任原则 1992年《里约环境与发展宣言》原则七指出“各国应本着全球伙伴精神，为保存、保护和恢复地球生态系统的健康和完整进行国际合作。鉴于导致全球环境退化的各种不同因素，各国负有共同的但是又有区别的责任。发达国家承认，鉴于他们的社会给全球环境带来的压力，以及他们所掌握的技术和财力资源，他们在追求可持续发展的国际努力中负有责任”。国际社会对该宣言所确认的“共同但有区别的责任原则”已达成了广泛共识，并得到大量国际文件和条约的确认，如1992年《气候变化框架公约》，对此，应敦促发达国家向发展中国家提供财政支持以及技术援助，以缓解发展中国家在应对环境威胁时承受的经济技术压力，提高其应对环境风险的能力，而不应使该原则仅成为一句宣传口号。

（二）明确跨界环境影响评价的范围及标准 由于跨界环境影响评价制度本身在全球范围内的实施存在定义模糊的缺陷，因此明确其范围及标准成为完善该制度的当务之急。

本文认为，跨界环境影响评价不应只限定在一国国内进行环境影响评价，而应当跳出国界强调广泛意义的环境影响评价，使区域内相互影响的国家积极建立或加入到这一环境影响评价体系中。多个国家参加到一个跨界环境影响评价体系中，必然要提出一个统一的评价标准，本文认为，在有发展中国家和发达国家共同参与的跨界环境影响评价体系中，应当制定有差别的评价标准，针对发展中国家的评价标准应适当低于针对发达国家的评价标准，同时，发达国家应肩负起向发展中国家提供信息、技术、设备、资金等支持的责任，以达到逐步提高针对发展中国家评价标准的目的，从而使该区域的环境得到有效地改善；在只有发展中国家的跨界环境影响评价体系中，则可制定统一的环境影响评价标准，同时各发展中国家间应紧密合作，进行更广泛交流，制定评价标准提升计划，共同致力于本区域的环境损害预防。

针对各国订立的跨界环境影响评价制度具体规定中的“重大影响”等规定模糊的问题，本文认为其实际是关于跨界环境损害的标准界定问题。环境损害是近代环境问题严重的情况下出现的新概念，但迄今国际环境法尚未对环境损害的定义及范围给出一个统一的、标准的答案。关于跨界环境损害的概念散见于许多国际条约中，如1988年《南极矿产资源活动管理公约》对环境损害进行了宽泛的定义“对此环境和生态系统内生物和非生物部分的任何影响，包含对大气、海洋和地球上生命的伤害”；2001年《关于预防危险活动的跨界损害的条款草案》第二条(c)项规定‘“跨界损害指在起源国以外的一国领土内或其管辖或控制下的其他地方造成的损害，不论各当事国是否有共同边界”；2006年《危险活动引起跨界损害的损失分配条款草案》原则二(e)项规定““跨界损害指在起源国以外的另一国领土上或在该国管辖或控制下的其他地方所造成的人身、财产或环境损害”等。

我国部分学者认为，“环境损害，狭义的定义局限于对自然资源的破坏，广义的定义包括对构成文化遗产一部分的自然资源和财产的破坏，以及包括景观和环境设施的破坏……除了包括因环境受损而对人身的损害和对财产的损害外，还包括因预防和防范措施而造成的更进一步的损害和对环境本身的损害”[⑨]，本文认同将环境损害的内涵包括人身损害、财产损害和对环境本身的损害的观点，为此认为，所谓跨界环境损害即是指一项活动所产生的有形后果已经超越行为所在国国界，给行为所在国领土以外的区域造成损害的情况，[⑩]该损害包括人身、财产、环境本身的损害。而对于开展项目对环境可能产生“重大影响”、“严重不利影响”等规定，本文认为其标准应认定为开展项目可能产生的人身损害、财产损害及对环境本身损害的影响。

（三）确立行之有效的跨界环境影响评价监督机制 针对目前跨界环境影响评价缺乏有效的监督机制的情况，本文认为，出了传统的互相监督机制外，还应当创设多种监督机制一保证跨界环境影响评价制度的顺利及有效实施，主要有以下几种方式：1、委托条约指定的国家来监督条约的实施；2、专门设立或指定国际机构负责环境影响评价制度的实施；3、“报告制度”，即要求环境当事国必须定期向条约设定的或指定的机构报告它们履行条约义务而采取的措施，同时建立其他成员国报告制度。他国报告制度建立在相互监督的基础上，各成员国之间在他国派遣观察员或监督员，由他们定期根据实际情况作出报告，他国报告与成员国自己的报告共同组成“报告制度”，可以提高环境报告的可信度等。[11]在设立监督机构的情形下，应赋予监督机构相当权力，如通报缔约国不履行条约义务的情况、要求不履行条约的缔约国说明情况、敦促不履行条约的缔约国及时履行条约、制裁不履约缔约国等强制措施来充分保障条约的实施。

（四）加强发展中国家间、发展中国家与发达国家的国际合作与交流 由于跨界环境影响评价制度需要各国进行广泛的信息交流，因此本文认为，应继续加强发展中国家间的国际合作与交流，即共同合作，开展广泛的信息技术交流与研究，共同制定应对环境损害的对策；对于发展中国家与发达国家的国际合作与交流，发达国家应该在其雄厚的资金和技术上向发展中国家提供必要的帮助，并且为发展中国家免费培养实施跨界环境影响评价制度的相关工作人员，这是由国际环境法中的众多基本原则—国际合作原则、区别对待原则以及发达国家对环境保护承担更多义务原则—所决定的。[12]

（五）提高发展中国家对跨界环境影响评价的认识 首先应当明确，发展中国家对跨界环境影响评价采取的回避或抵制的态度是不明智的，不能因为跨界环境影响评价现有的理论与实践缺陷而因噎废食，而应当拥有对跨界环境影响评价制度的正确认识，对其应持客观态度，接受并积极加入到有关跨界环境影响评价体系中去，以寻求与发达国家平等的对话权，承担自己的环境保护义务并维护自身的发展权与环境权，实现本国、本区域甚至全球的可持续发展。

参考文献：

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[2]林灿玲.国际环境法[M].北京:人民出版社,2004.

[3]王曦.国际环境法[M].北京:法律出版社,1998.

[4]万霞.国际环境法案例评析[M].北京:中国政法大学出版社2011.

[5]万霞编.国际环境法资料选编[M].北京:中国政法大学出版社，2011.

[6]王超锋.跨界环境影响评价制度的实施问题研究[J].淮海工学院学报.2004,（12).

[7]田琳.国际环境法中环境影响评价手段的实施问题研究[J].世界环境.2005,(5).

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[9]宋欣.跨界环境影响评价制度研究[D].山东:中国海洋大学博士学位论文.2011.

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[11]张顺周.论跨界环境影响评价制度[D].江西:南昌大学硕士学位论文,2011.

Abstract: At present, transboundary environmental impact assessment system to apply insufficient in developing countries , but the system has great significance on developing countries ,in order to achieve the development of the national economy and the sustainable development of environment, for the promotion of applicable of the system in the developing countries, should improve the understanding of the system, clear the scope and standard of the system through legislation, establish an effective supervision mechanism, strengthening the international cooperation and exchanges between developing countries and developing countries .

Key words: transboundary environmental impact assessment system; developing countries; sustainable development

作者简介：刘虹（1990- ），女，江西赣州人，江西理工大学环境法研究中心2011级硕士研究生。

[①] 蔡守秋.环境资源法教程[M].北京:高等教育出版社,2007:192.

[②] 转引自周珂.《环境与资源保护法》[M].北京:中国人民大学出版社,2007:128.

[③] 田琳.国际环境法中环境影响评价手段的实施问题研究[J].世界环境.2005(5):58-59.

[④] 宋欣.跨界环境影响评价制度研究[D].山东:中国海洋大学博士学位论文.2011:9.

[⑤] 王超锋.跨界环境影响评价制度的实施问题研究[J].淮海工学院学报.2004(12):13.

[⑥] 王曦.国际环境法[M].北京:法律出版社,1998:29.

[⑦] 王超锋.跨界环境影响评价制度的实施问题研究[J].淮海工学院学报.2004,（12):14.

[⑧] 万霞.国际环境法案例评析[M].北京:中国政法大学出版社2011:62.

[⑨] 姜晖.跨界环境损害国家责任研究[D].吉林:吉林大学硕士学位论文,2006:6.

[⑩] 林灿玲.国际环境法[M]..北京:人民出版社,2004:234.

[11] 青立花.论跨界环境影响评价制度研究的实施问题及建议[J].企业家天地（理论版）.2007,(2):148.

[12] 张顺周.论跨界环境影响评价制度[D].江西:南昌大学硕士学位论文,2011:(33-34).