试论我国《环境保护法》的修改争议和发展方向

路 轶 （天津市环境保护知识产权信息中心，天津300384） 戚道孟 （南开大学，天津300071）

摘要：根据我国《环境保护法》的修改现状，总结环境法修改中产生的争议，结合环境法修改的动因提出解决争议的思路，并提出《环境保护法》修改的具体建议。

关键词：《环境保护法》；争议；发展思路

《中华人民共和国环境保护法》自1989年颁布实施以来，一直没有修改。从1995年八届全国人大到2011年十一届全国人大，全国人大代表共2353人(次)以及台湾、海南两个代表团提出修改《环境保护法》的议案共75件。十届以来全国人大代表共101人(次)提出修改《环境保护法》的建议18件。目前《环境保护法》的修改已纳入国家立法日程，并进入实质阶段。但环境法的修改方向应该是什么，其修改重点又应该放在哪里，需要深入研究。

一、89年《环境保护法》修改的背景、进展情况 我国环境法的实践始于上世纪70年代，1973年8月由国务院委托国家计委在北京组织召开第一次全国环境保护会议，通过了《关于保护和改善环境的若干规定》，确定“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的“32字方针”，这是我国第一个关于环境保护的战略方针。1978年3月5日通过的《宪法》明确规定:“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”，确认环境保护是国家职责之一。1979年9月五届全国人大常委会原则通过《环境保护法(试行)》。10年之后，在从原来的社会主义计划经济转向有计划的商品经济、进而全面转向社会主义市场经济的过程中，为了适应时代的需要，1989年七届全国人大常委会通过了《环境保护法》，在原有的试行法基础上，突出了环境监督管理和法律责任的内容，使得环境保护的对象更加明确，条款更加规范，法律责任更加具体，更加便于操作。随后，全国人大常委会先后制定（修改）了5部以防治环境污染为目的的单项法律和9部以合理开发与保护。利用自然资源为目的的单项法律。我国已经初步建立了以《环境保护法》为基本法，以环境与资源保护管理单项法律为内容的比较完善的环境与资源保护法律体系。23年来，《环境保护法》在环境保护等各方面发挥了积极作用，环境保护在经济社会全面协调可持续发展中的作用显著增强，环境保护投入和能力建设力度明显加大，污染防治和主要污染物减排成效明显。

随着各种单行法规的制定和现实状况的发展，89年《环境保护法》的不适应性也与日俱增，主要体现在法律位阶、立法目的、明确权利、扩大范围和提高执法效力等各方面。随着修改法律呼声的不断加大，全国人大环资委在《关于第十一届全国人民代表大会第三次会议主席团交付审议的代表提出议案审议结果的报告》中指出“环境保护主要法律制度与相关法律衔接存在的问题具体表现为:与污染防治各单项法不一致的制度措施需要尽快统一；不适应社会主义市场经济体制的一些规定需要及时修改；实践中一些行之有效的行政责任和问责制度需要补充到法律中。主要涉及环境影响评价、排污收费、限期治理、公众环境权益、环境标准、环境监测、跨行政区污染防治协调和人民政府环境质量责任等重要制度，以面对我国严峻的环境保护形势，适应环境保护工作当前的需求，消除法律不一致对地方立法和行政执法带来的负面影响，进一步提高《环境保护法》的有效性。”

2009年，经十一届全国人大常委会第九次会议审议通过的关于法律清理工作的说明指出，《环境保护法》“已不适应经济社会发展要求，但目前修改或者废止的时机、条件尚不成熟，认识尚不一致”，“建议根据经济社会的发展和改革开放的深化进一步研究”。对此，环资委提出目前《环境保护法》的修改原则是突出重点、有限目标、条文修改，关键是提高法律的可操作性和权威性。从2008年到2010年，十一届全国人大环资委用3年时间开展了现行污染防治相关法律和《环境保护法》的后评估，专题论证研究了《环境保护法》的定位问题，即当前法律实施中存在的问题。确定了此次《环境保护法》修改主要是完善和衔接已经成熟或者社会达成共识的有关污染防治的法律制度，适当充实保护和改善生态环境的原则要求。2011年，在环资委第二十七次全体会议上，形成《中华人民共和国环境保护法修正案(草案稿)》。《草案稿》共7章48条，修改条文19条，新增规定4条。其中，六大领域纳入修法内容，包括对接环境影响评价法，增加信息公开、进一步完善排污申报收费制度，明确企业限期治理责任和人民政府对环境质量的责任，完善环境污染事故的应急规定。但有学者指出，此次草案与现实需求和原来预想的差距过大，王树义、蔡守秋等环境法学专家直言，经过环资委修改、删减后的《环境保护法》草案版本已经没任何“新意”，王灿发也表示，在衡量国家相关部委、地方政府等利益后采取妥协做法，《环境保护法》修改就失去了核心意义。因此，目前《环境保护法》修改陷入僵局。

二、《环境保护法》修改的重要争议问题 其实从1995年就有人大代表提出应修改《环境保护法》，2003年全国人大成立环境与资源保护委员会之后，《环境保护法》就被列入“修法”当中，之后全国人大一直不间断地建议修改《环保法》，直到2010年初，全国人大常委会正式明确将该法修订列入2011年度立法计划。从95年开始提议到03年筹备再到2011年的正式启动，《环境保护法》的修法之路走过了16年漫漫长路，已经远远超过其他由人大常委会修改通过的法律的时间。这既说明我国对《环境保护法》的重视，也表明《环境保护法》的修改还有许多问题有待确定。目前在修改法方面的争议主要有以下几点：

1、关于修改形式——大修还是小修

《环境保护法》的修改已经成为既定事实。但是目前社会各方面对于如何修改尚有不同意见。有的主张修改现行《环境保护法》的内容，有的主张修改《环境保护法》为环境基本法或环境政策法，有的主张编纂环境保护法典，还有的主张废止现行《环境保护法》。应该说，每种说法都有其合理之处，但需要结合我国国情具体分析。根据现行环境法的实施现状和发展需求，此次修法至少应确立《环境保护法》作为基本法的法律地位。此外在用词、内容方面应该做较大的修改，甚至应该为环境法法典化打下良好的基础。但是目前出于对效率和实际状况考虑，环保部提出此次环境法修改仍坚持主要内容不动、基本框架不动。这种基本出发点导致修改的范围和程度引发许多争议。

2、关于修改理念——环境行政管理法还是环境的政策法

随着社会发展，立法理念也随之更新。过去我们这部法律讲的是强化行政管理方的权利，主要是政府的权利，怎么去规制企业的行为，对企业的行为怎么去调控，强调的是环境行政管理相对人的义务和环境行政管理方的权利。而现在要把它作为环境政策法来思考，是环境保护领域的重大事项，有哪些事项呢？这些事项所反映出的各个方面的义务，如何去规定才比较合适？科学设定环境法律各个主体的权利和义务，如政府的、企事业单位的义务。这几方的权利义务究竟怎么规定更加合理？到底应该采用那个出发点，如何和国家利益、现实需求相结合也是争议的焦点。

3、关于环境体制和机制的调整

十八大召开在即，我国行政管理体制改革仍将是未来一段时间内的重点工作。就环境部而言，其行政管理体制和机制的调整也将面对较大的变动。因此是否通过法律规定各主体的权利义务，也是修改中争议较大的内容。一旦管理体制调整，必然引发环境职责、组织关系和相互之间协调关系的变动。要不要通过此次环境立法解决这一问题，保证环境管理体制的顺畅运行是一个重要问题。

4、关于环境权的确立

环境权是环境法的基础核心问题。目前环境只在宪法中通过延伸解释的方式得到证明，还缺少具体的权利义务条款和实在的实施机制。那么此次在法律草案修改中，增加了社会关系和法律关系的参加者，公民、法人、其他社会团体究竟在环境保护中应该享有哪些权利，履行哪些义务。如何获得环境方面的信息，检举污染破坏的行为，获得环境损害赔偿等等这样一些规定，并增加关于公众参与的相关规定，增设了公民具体参与保护的渠道。但目前这些具体条款在不断的修改中被逐渐弱化，也影响了环境保护法的出台进度和修改意义。

5、关于责任承担的纬度

一直以来我们倾向认为环境法是软法，很多条款缺少操作力度而导致实施困难。因此这次法律修改中增设了按日计罚的制度，即针对实施的持续性的违法行为，经过环保部门制止后仍然不停止的违法行为，或者逾期不改正其违法行为的人而实施的按日计罚，并增加了考核机制。但很明显，行政处罚的加重和考核的深化必然会对行政管理人和相对人的利益波及较大，需要更严密的制度设计和法律表述。如何科学合理的界定责任和制定保障措施是难点。

三、解决争议问题的方法 解决当前修法僵局的思路应是明确《环境保护法》修改的主要目的和现实需求，在未来发展和现实操作中寻找衔接点，用系统的观点解决问题，分析问题。因此我们需要探讨《环境保护法》修改的动因，由此确定修改思路。

（一）《环境保护法》修改的动因 从89年《环境保护法》的实施情况来看，必须修改《环境保护法》的原因主要有以下几点：

1、从法律视角出发

目前对89年《环境保护法》冲击最强的是各个单行环境法律的出台。在《环保法》是实施后的20多年时间里，国务院已经颁布了30余部环境保护的专门性行政法规，而其它相关法律法规已经有过多次修改，很多方面与《环保法》中的政策规定都有“冲突”。按照环保部门的说法，与《环保法》有关的法律法规每修改一次，《环保法》就后退一步。《环保法》中一些原则性的规定逐步处于“名存实亡”的状态。而《环境保护法》是全国人大常委会通过的，单行环境法律也是人大常委会通过的，它们的效力等级相同，造成《环境保护法》执行差。

2、从现实需要角度出发

现行《环境保护法》对环境违法行为规定的惩罚力度弱，造成企业“违法成本低”；还有一些多发的、常见的环境违法行为存在法律处罚的空洞，有些法律条文在基层执法中无法执行，有些法定处罚幅度过宽、没有量化，配套法规出台滞后，缺乏直接强制执行手段等，最终导致环境执法难。也导致了近年来环境问题层出不穷，环境状况不断恶化。   

3、从未来发展角度

目前可持续发展和追求人与环境的和谐共处已经成为世界各国环境立法所普遍追求的价值目标。而我国现行《环境保护法》的立法目的还局限于“保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展”，这就需要在修订时把可持续发展的总体价值目标分解为促进环境安全、保障环境权利和自由、维护环境管理和市场秩序等具体的价值目标。同时现行的《环境保护法》忽视了区域环境的综合性法律调整，在专门法律调整方面侧重于污染防治，在水、矿藏、草原、土地等自然资源的保护方面缺乏基本的规定。还应加强环境和自然资源两者的综合法律调整。

上述观点已经经过多方论证，达成共识。那么既然是要解决上述问题，提升法律地位、增加执行力、纳入生态视角就是最基本的出发点，应在此出发点下，做好此次环境保护法的修改工作。

（二）修改思路 在现行体制下，根据需求应按照“覆盖全面、层次分明、实际有用、展望未来”的思路，对现行《环境保护法》进行修改。具体方向为：

1、贯彻“环境法典化”的发展方向

环境法典是环境法本质的要求。一方面，环境法的基本观念是生态系统的关联性、平衡性与系统的开放性，它要求保护生态系统的法律必须按照系统论的思想设立，克服各子系统之间在目的、功能、相互联系和协作运行方面的分歧和混乱状态，组织起在明确目标指导下以合理结构进行协作运行的稳定状态，对各种与开发利用环境资源有关的法律按照系统的规律重新进行组合；另一方面，环境问题的科学技术性、社会性、经济性、文化差异性以及政治性特征又要求除法律系统外的各种规范系统密切配合，使法律规范与技术规范、道德和习俗等社会规范系统相互作用，并保证各自功能的协调与配合，以形成整体效应。因此环境法典的制定可以统一歧异的环境法规，全面地将环境法规加以一致化，使环境法成为完整的体系并同时藉由少数的规范来获得更多的环境保护。透过较简单的、完整的及较易理解的环境法典来改善环境法规的执行，减少民众对法规的疏离感，强化其参与的可能并唤起人民的环境保护意识。虽然现在可能条件还不成熟，但是法典化必然是未来环境立法的发展方向，应在此次环境法中根据“实际有用、展望未来”的要求注意篇章结构的的设计，为未来发展奠定基础。

2、提升行政管理效能

无论是政策法还是行政管理法，其最终的目的都是在现有条件下更好的发挥法律调整的作用，达到立法目的。就环境保护法而言，应按照“层次分明”的要求，结合环境管理体制机制的调整确定行政部门的权力义务，制定必要的协调机制和考核手段，为相关部门之间的协调和配合奠定基础，提升环境行政管理效能，最终达到改善环境、维护生态的目的。

3、填补法律空白，加强责任与救济的规定

现实环境法律体系不协调的具体表现，一曰“冲突”，一曰“空白”。首先，单行环境法律的制定往往带有应急性，当前什么环境问题比较突出，该问题所涉及的环境立法进程就能够得到加速。但是，加速的后果是法条上冲突颇多，整个体系的连贯性不足。加之环境法规的立法部门众多，各自又有自己的想法，所以在每部法规之间衔接不力，有利益的区域就多家争取，纷纷以立法来争地盘，导致众多冲突无法调和；另一方面，一些制度尚未被制定入环境法律法规中去，存在一些立法上的空白。此次修法要根据覆盖全面的要求，纳入生态视角，确立环境权概念，制定共性规定，加强责任和救济的统一性。

4、立法与时代相联系，着重立法前的技术可行性研究和立法后的跟踪评价机制

法律既是时代产物，也对时代发展具有推动力。在立法中应当把环境立法和时代需求相联结，特别是做好先期调研和成本效益分析，才能更有针对性的进行立法。同时要对现行法律进行评估，寻找现行法律的成绩和不足。并建立法律评估制度，对相关环境政策和环境法律进行评估，使评估工作制度化、规范化。通过制度明确规定除象征性或符号性的环境政策外，其他各项政策都要开展全过程的评估。建立政策评估结果的反馈及应用机制，通过“评估——公示——反馈——调整”机制，及时向环境政策法律制定和实施部门、政策对象、外部专家、公众等开放评估信息，自觉接受监督，根据评估结果和发展趋势调整立法动向。

四、环境法修改的具体建议 根据上述分析可知，笔者认为此次环境法的修改必须体现以下几方面内容：

1、纳入生态视角，做好篇章架构设计，提升法律层次等级

在总则中进一步强化环境保护的战略地位，将环境保护政策有机融入经济社会发展政策，规定环境保护坚持建设资源节约型、环境友好型社会的目标。依靠科技创新、完善法律和工作制度、保护人体健康、保障生态安全的原则，适当补充相关生态方面内容，包括生态补偿机制。为未来环境法典的制定做好基础。

2、增加管理机构协调机制方面内容

环境保护法的修改不是环保部说了算，也不是环资委说了算，而是国务院很多部门的综合平衡和协调的问题，应在部门之间、中央地方环境系统中乃至环保部各司加强协调体制建设。并将各部门和系统内部的协调机制、相关关系通过法律予以确定，达到依法行政的目的。

3、填补空白，明确责任

要进一步明确环境权概念的内涵外延，突出环境责任和救济规定，建立环境公益诉讼机制、落实环境宣传教育与公众参与制度的确立。并对环境执法规程、责任分配给与更具可操作性的规定。

参考文献：

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[9] 余树毅《试论我国< 环境保护法>的修改》 环境法治与建设和谐社会-2007全国环境资源法学研讨会论文集

Abstract: According to 'environmental protection law' amendment status, summarizes the environment law amendment controversy, combined with the purpose of modify, and put forward the' environmental protection law' amendment suggestions.

Key words: environmental protection law; amendment controversy; development direction