从水土保持立法看环保法的修改

陈思睿 （福州大学法学院，福州350002）

摘要：关于《中华人民共和国环境保护法》的修改众说纷纭，理论差异较大，实践难度也高，环保法的修改可谓举步维艰。本文选取水土保持的视角，基于对环保法的定位认识，主要比较《中华人民共和国水土保持法》和《中华人民共和国环境保护法》的相关规定，以水土保持立法成果为引，从立法目的、政府环境责任、公众环境权益以及跨区域、流域环境管理和生态补偿制度等方面进行论证，综合分析《环境保护法》已有规定的完善和未有而应该有的规定的补充，审视《环境保护法》的修改。

关键词：环保法；修改；水土保持；环境责任；资源

我国现行的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）于1989年公布施行至今已有23年。随着经济社会的发展，环境法律体系的不断完善，《环境保护法》逐渐暴露出其不能适应新形势的诸多问题。比如一些规定不适应社会主义市场经济体制的需要，与之后制定的污染防治、资源保护等各单项“新”法规定的相应法律制度不能有效衔接，原有法律责任不能发挥有效作用、不能满足管理的需要等。

《环境保护法》的修改势在必行。尽管如此，直到2009年第十一届全国人大常委会第九次会议关于法律清理工作的说明仍然指出，《环境保护法》“已不适应经济社会发展要求，但目前修改或者废止的时机、条件尚不成熟，认识尚不一致，”[①]对其“暂时搁置”，“建议根据经济社会的发展和改革开放的深化进一步研究”。[②] 随后《环境保护法》修改才被列入第十一届全国人大常委会立法规划和2011年立法工作计划。

虽然现行《环境保护法》是“保护改善生态环境和污染防治相结合的综合性法律”，但从其条文可以看出，主要集中在环境污染防治领域，鲜少关于自然资源、生态保护等的规定。《环境保护法》的某些原理和具体制度等对污染防治和水土保持都可适用。而水土保持又不同于污染防治。以水土保持领域的主要立法规定——《中华人民共和国水土保持法》[③]（以下简称《水土保持法》）为依据，探讨环保法的修改定位和修改程度，既可分析《环境保护法》本来就可对其适用规定部分的修改，又可论证《环境保护法》关于在欠缺的涵盖水土保持范畴的自然资源、生态保护等方面的完善。通过水土保持视角，与环保法修改如此联系，能够更好地对《环境保护法》的修改进行综合分析。

一、《环境保护法》的“修改”[④]争议 《环境保护法》遭致学界和立法人士的集体诟病，但是对于《环境保护法》该不该修改、该怎么修改等问题的分歧一直难以弥合。

其实对环境保护“修改”的争议实质上可以归结为对环保法的不同定位。主要体现在以下两个方面：

（一）存废之争 主张废止《环境保护法》的理由是，在《环境保护法》施行后，我国加快环保单项法律法规的制定，环境保护立法体系趋于完善。《环境保护法》作为环保综合性法律，其许多规定已经在各单项法律中体现和发展，再对各单项法律的规定进行重复，实属多此一举。《环境保护法》的作用已基本被架空。另外《环境保护法》作为我国环境法制建设进程中的“过渡时期”的产物，[⑤]现在已经完成使命，不复存在的意义。

主张保留《环境保护法》的观点认为，《环境保护法》是我国环保领域的基本法，确立国家环境保护的基本政策和目标，提出环境保护的基本要求，规定环境保护的基本原则、重要制度，是环境保护单项法律法规制定的依据，发挥着特定的功能和作用，其地位是无法取代的。同时考虑到《环境保护法》客观存在的问题，应当予以修改。

还有的人认为，《环境保护法》应当修改，但是修改的时机和条件尚不成熟，冒然修改会给将来环境法律体系的构建或者法典编撰带来更多的麻烦，暂且“静观其变”。

作者认为，《环境保护法》仍然具有存在的意义。无论是作为环保领域的基本法，还是环保综合性法律，环保法在调整对象、调整领域、调整手段等多方面都有别于环境单项法律。现阶段对于环境保护的自然规律和对其进行法律调整的认识尚不够成熟。随着环境保护形势的发展，仍会不断出现新的情况。需要有一部法律可以应对这些变化，统领各环境领域的立法。而《环境保护法》尽管囿于自身的局限性，但实质上发挥着这样的作用。

（二）修改模式之争[⑥] 一种观点认为，应当将修改后的环保法[⑦]定位为环境保护领域的“基本法”。 现行《环境保护法》被认为仅是一部环境污染防治的综合性法律，需要按照“基本法”的规格对现行《环境保护法》进行修改。除了对其内容的拓展和丰富外，尤为重要的是提高环保法的法律地位，应由全国人民代表大会颁布实施。

另一种观点为环境立法的法典化。我国环境立法比较全面，不同位阶的环保法律法规规章数量众多，涵盖污染控制、环境影响评价、清洁生产、自然资源保护等诸多领域，环境立法体系日臻完善，为环境法典的编撰奠定了基础。对这些环境法律法规加以研究、修改和补充，进行法典的编撰能够消除各单项法律法规之间的重复和冲突，促进形成具有统一性、综合性、逻辑性的环境法律体系，加强环境法律规范的权威性和执行力。

作者不赞成以一般环境保护法典取代现行的环保立法。法律体系是动态的、开放的、发展的，我国环境法理念还在不断更新，调整领域还在不断扩展，调整方法还在不断改进，环境法律体系还处于进程中，法典化将阻碍环境法律体系的完善。同时，一部如此庞大繁杂的环境法典在我国没有立法和社会实践的借鉴，效果难以预期，能否发挥应有的作用值得论证。

作者认为，《环境保护法》的修改方向应定位为“综合性环境基本法”，进行较为全面的修改。在环保领域应当有一部基本法。环境保护在国家的地位毋庸置疑，环境保护是我国的基本国策，环保法所调整的关系具有全局性、根本性、长远性和普遍性，理应纳入由全国人大制定的基本法律范畴，发挥真正意义上的基本法作用。“无论是法学界还是政府有关部门，他们对《环保法》作为国家环保基本法的认识与适法上对该法的“普遍尊重”是现实存在的。”[⑧]同时该法也应当是一部综合性的法律，其规定能够涵盖并普遍适用于环保各个领域。现行的《环境保护法》显然与该定位差距甚远，但是依此进行修改已具备相应的立法和实践基础。在保持《环境保护法》现有框架体系的基础上，对原有污染防治的内容进行重点修改和完善，与污染防治各单项法律的规定衔接，同时拓展有关自然资源、生态保护等方面的规定。“一部法律的形成是一个渐进的过程”，[⑨]该基本法、综合法立法不可能一步到位，而且从《环境保护法》修改艰难历程可以看出环保法的修改难度相当大，考虑修法的有效性，可以先行就各单项立法和实践的经验进行总结并进行巩固，对于确定应该包含的法律制度等内容而尚处于探索和实践阶段的，也可以考虑在该法中予以确认，进行原则性的规定，为制度的进一步完善和创新保留立法空间和可能性，这也符合该法“提纲挈领”式的模式。

《环境保护》原来就不是各单项环境保护法律简单集合和对其条文的堆砌，而是“‘制度本质相同但权务关系不同’即将不同时期针对不同环境要素制定或者修改的单项法律法规对同一制度作出规定的不同在修法时予以统一。”[⑩]修改后更应当以统领全局的高度，对各单项法律法规进行整合，将环境保护各领域、单项法律法规条文隐含的实质和共通的原理进行归纳、升华，形成环保立法可以共享的基本原则、基本制度等。在未有及时的单项法律制定的情况下，可以适用该法予以规范。同时，也能为已有的环境单项法律修改和新的环境单项法律制定提供指导，统领、协调各环保单项法律法规，形成有效运转的环境法律体系。

至于“环境保护法”的名称不能很好地体现该法的理念和内涵，应当根据最后确定的修改予相应调试。

下文就将基于对环保法的认知，仅以《水土保持法》中有而现行《环境保护法》没有单应该有的规定为引，“以小见大，小题大做”，对这些规定所涉及环保法相关内容的修改和完善进行论证。

二、可持续发展的环保法明确 法律是时代的产物。法律体系动态的、开放的、发展的，不时会有新法的制定，已经的法律会有修改的需要。立法目的随之也应该“与时俱进”。

（一）现行《环境保护法》的立法目的 现行《环境保护法》第一条表明，其立法目的是“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展。”在从原来的社会主义计划经济转向有计划的商品经济的过程中，这样的立法目的适应了时代的需要，促进了经济的发展和一定程度上的环境保护。

（二）环保法立法目的修改 环境保护立法经历防治污染到更加注重改善环境质量、保护和改善生态环境转变的过程。《环境保护法》颁布实施二十多年，我国特色社会主义市场经济体制已进一步完善，经济发展和环境保护的关系发生了巨大的变化，环境保护的理念、内容和方法也都发生了变革。在修改《环境保护法》时，调整环保法的立法目的自然首当其冲。

（三）可持续发展的立法明确 《水土保持法》在2010年修订后于第一条立法目的中增加了“保障经济社会可持续发展”的规定，是可持续发展战略在水土保持领域的贯彻。

可持续发展的概念早在1972年斯德哥尔摩举行的联合国人类环境发展研讨会上正式讨论。我国1994年《中国21世纪人口、环境与发展白皮书》首次把可持续发展战略纳入我国经济和社会发展的长远规划。1997年的“中共十五大”把可持续发展战略确定为我国“现代化建设中必须实施”的战略。随着可持续发展在我国各个领域和层面的普及，可持续发展的思想在我国环境保护立法体系中得到了充分的体现。[11]

反观《环境保护法》制定时，可持续发展理念没有广而告之、深入人心，未能在《环境保护法》得到体现。可持续发展思想源于环境保护领域，现在已经拓展成为我国经济和社会发展的总体战略。作为能够协调经济发展与环境保护、当代需求与后代需求的可持续发展思想，科学发展战略，在作为引领环境法律体系的环保法中得到明确，具有重要的理论和实践意义，是理所当然的。以可持续发展为立法目的，进而作为基本理念指导具体的法律规范，设置环境法律关系主体间的权利和义务。

三、强化政府的环境责任 纵观我国《环境保护法》的规定，政府及环境保护行政主管部门只有“职”，没有“责”，或者只规定行为模式而无法律后果。面对服务性政府、责任政府等政府行政理念的进步和日益严峻的环境形势，落实政府的环境责任迫不及待，环保法应当改变重政府权力轻政府环境义务的环境管制模式，扩展政府的环境保护义务，强化政府的环保法律责任。

新修订的《水土保持法》强化了地方各级人民政府水土保持工作的责任，以及确立了（重点防治区）政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。[12]政府的环境责任不应当只是停留在提高政府环境保护意识和观念的“软”的层面上，应该具有外部“硬”的力量将其内化。《水土保持法》的该规定值得环保法在加强政府环境责任对其做出严格规定时予以吸收。

（一）统一政府环境质量责任 政府作为环境事务的管理者，对环境的影响深远。政府的环境保护具有无法比拟的优势，同样对环境污染和资源的破坏也远超过个人及其简单集合体的危险性，在规模和程度上可以达到难以想象的程度。

由于特定的立法背景，在《环境保护法》制定及其之后的一段时间内，政府的环境责任一直被忽视。从我国以往的环境实践中分析，与其说是公民个人、企业等集体组织是环境污染与破坏的始作俑者，不如说政府环境责任的缺失才是环境问题的症结。时至今日，传统的经济与环境模式观念依然根深蒂固，不少基层政府及其负责人仍然片面追求经济增长，不计算环境成本。政府不履行环保责任或履行环保责任不到位，干预环境执法，甚至其做出错误的决策进行引导、利诱、帮助才是导致环境问题久治不愈的根本原因。政府及其负责人在经济发展中高喊着环保的口号，而我国环境质量却长期呈现“局部有所好转、总体还在恶化”之势。[13]

在总体上为政府的原因中，导致“环境保护”如此被束之高阁又可具体归因于我国现行的环境管理权力的逻辑问题上。我国现行《环境保护法》将环境行政管理的权责赋予各级政府的环境保护行政主管部门和其他相关部门，而没有规定政府的环境保护责任。然而政府却有限制环境保护行政部门职权的权力和能力。环保部门作为环境公益的守护者和推动者采取的行为一旦有悖于政府的短期经济发展目标，必然遭致政府压制。这种环境保护与经济发展的表面冲突、权力配置的矛盾，无法终止环境悲剧的发生与持续。

因此，环保法必须规定政府环保的“权责统一”，确认政府的环保责任主体地位。政府负责制可以强化政府对环境保护的重视，集中环境保护的力量，协调各个环境保护部门的环境保护工作；防止政府重视经济发展而制约环境保护部门环保工作的开展；政府不再可能成为环境违法行为的保护伞，环境保护责任无法互相推诿、避重就轻；避免因各部门职能交叉导致环保执法监督体制不畅、“统管管不了、分管管不到”的现象，[14]明确环境监管主体的职能划分和责任，使环保部门改变有责无权的状态而真正获得相应切实的环保监管执行权，提高环保执法的有效性。

（二）环境目标责任制和考核评价制度

明确政府的环境目标责任制和负责人的考核评价制度。对政府的环境责任目标化、定量化、制度化，改变传统单纯的经济指标考核模式，将环境保护的责、权、利、义有机结合，因地制宜灵活实施、严格执行，落实各级地方人们政府对环境质量负责的管理制度，把贯彻执行环境保护作为政府及其负责人的行为规范，形成长期有效的机制。除了纲领性规定外，应当在其他具体环境管理制度和措施中融入环境目标责任制和考核评价制度的内容和要求，推动环境保护工作的全面、深入进行。

（三）环境信息公开制度 同其他政府管理领域一样，政府依法环境行政，应该透明化。环境信息公开是继指令性管理手段和经济手段后又一项新的环境管理方法，也是政府的环境责任。

2008年我国颁布施行了《政府信息公开条例》，对政府信息公开的基本原则、公开的范围、公开的方式和程序及其监督和保障等方面做了明确的规定。环境保护的监督检查情况是重点公开的政府信息。该条例涉及环境保护信息公开的规定，体现了政府环境保护观念和环境行政管理模式的转变与进步。

政府环境信息公开是政府依法环境行政的要求，是公众了解政府环境行为的直接途径，是公众参与环境行政、对政府环境权力进行监督的重要依据，同时是公众环境权益的实现。

《环境保护法》应当吸收《政府环境信息公开》的成果，在修改中纳入政府的环境信息公开制度，明确规定各级人民政府及其环境保护行政主管部门，应当定期采取适当的方式及时公开、提供环境信息。

（四）对政府环境行政的监督 权力容易滋生腐败，并且具有天然扩张性。政府环境职责的落实，除了通过法律责任威慑，还应该形成各种有效的监督机制。

1、权力对权力的监督

地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。[15]因此，应当在环保法中加强上级政府和有关环境保护部门对下级政府和有关环境保护部门的监督与责任追究的规定。如，人民政府向同级人民代表大会及其常务委员会报告环境保护工作和环境质量状况。

2、权利对权力的监督

除了权力的相互监督制约外，还应当充分发挥社会力量对政府的监督作用。公众依法享有环境知情权和监督权。社会组织特别是环境保护公益组织在环境保护实践发挥着越来越重要的作用。新闻媒体等对政府的环境监督作用也不可小觑。环保法应当鼓励和支持社会力量参与环境保护工作，对政府的环境行政进行监督，为其提供立法保障。

四、公众环境权益的扩张 政府的环境保护责任本身就有公民环境权益保护的内涵，权力约束相与权利保护紧密联系，互相作用，形成的机制能够积极促进环境保护目的的实现。环境法治的主旨是治“官”而非治“民”，[16]环保法应当实现从“管个人”到“管政府”的转变，公民的环境参与也应从“义务本位”转化为“权利本位”。

（一）公众环境权益扩张的基础 1、公民环境权益意识的转变

随着物质生活水平的不断提高，人们不再将环境与资源仅仅作为谋求温饱的工具和手段，人们对于环境有了更加深刻的认知，环境保护的意识越来越强烈，关于环境有了新的诉求。近年来时常发生的环境事故均引起了公众的强烈关注和反应，环境维权事件屡见报端，从中可以看出人们对自身环境权益越来越重视。

2、环境法律对公众环境权益的重视

《水土保持法》不仅规定通过“加强水土保持宣传和教育工作，普及水土保持科学知识，增强公众的水土保持意识，”还“鼓励和支持社会力量参与水土保持工作”，并在资金、技术、税收方面予以扶持，这些在其他若干条文中均有具体的体现。水土保持规划的编制，《水土保持法》亦规定应当征求公众的意见。同时，公民还“有权对破坏水土资源、造成水土流失的行为进行举报”，若水土保持工作成绩显著，还能得到由县级以上人民政府给予的表彰和奖励。可见，《水土保持法》注重公众等社会力量在水土流失治理中的作用，调动公民参与水土保持工作的积极性。通过对公民参与国家、社会事务管理的宪法权利[17]的尊重，是公众环境权益的体现，具有进步意义，公众环境权益也应当在环保法中得到保障。

3、环保法价值取向的转变

《环境保护法》的规定停留在，公众有保护环境的义务，有权对污染和破坏环境管理的单位和个人进行检举和控告，对环境保护和改善有显著成绩的可以获得由政府给予的奖励的层面。[18]这样的规定更具备象征性意义。

在1989年《环境保护法》制定时的背景是“以经济建设为中心”，《环境保护法》对于环境保护的作用固然不可否认，但是本质上褪不去为经济建设服务的浓厚色彩，重政府的环境管理，轻公众的环境参与；重公众的环境保护义务，轻公众环境权益保护。

然而，如今环保法不应再因“环境保护”而保护（环保仅体现为经济建设服务的工具性价值），更应有相对独立的环境保护价值取向，环境保护理应从从公众的环境权益的角度得到实现。公民从被动的义务性中挣脱，能够更加积极主动地维护自身的环境权益，进而促进对环境公共利益的实现。从另一个角度，公众的环境权益在环保法中的扩张，与政府环境权力相对的将是具有意识、可以予以反应的作为人的公众，是对政府环境保护行为和环境管理监督，有助于政府环境责任的落实。

（二）公众环境权益的内涵 公众的环境权益内涵丰富，是个“权利束”， 学界对其具体包含的权利种类争议仍然较大，特别是“环境权”本身。但这不妨碍公众环境权益在立法上有步骤地实现。《环境保护法》修改应当对公纵环境权益加以巩固和扩展。公众参与一直是我国环境保护立法的一项基本原则。公民的环境知情权是实现其他环境权益的基础。公民的环境知情权也体现为政府的环境信息公开义务，政府的环境信息公开可以保障公众的环境知情权和实现公众的环境参与权。公众环境权益规定更应当关注权利的行使与救济的程序。公民可以依法申请获取环境信息，获得知情权和监督权的保障。同时应该在其他的环境保护制度和措施中为公民环境知情权、监督权及其他环境权益的实现创设条件，使公众的环境权益渗透在环境保护各个过程中，从而也可更具可操作性。

五、跨区域、流域环境管理制度 传统的环境保护工作是以对环境系统的各个要素人为割裂开展的，并且行政区域权力“各自为政”，环境保护成效受到限制。然而环境系统的各要素有机联系，实质是不可分割的整体。在有必要对各环境要素进行人为相对割裂、有针对性地保护时，仍然应当尽可能坚持遵循生态环境的自然属性和运转规律。如今环保思想认识和技术条件都足以提供保障，新视野下的环保立法更应该贯彻跨区域、流域的管理理念。这是重视环境质量的保护和改善的必然趋势。

（一）跨区域、流域管理机构 2010年修订的《水土保持法》增加流域管理机构的规定，由国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立，在所管辖范围内依法承担水土保持监督管理职责，[19]主要包括：对生产建设项目水土保持方案的实施情况进行跟踪检查，发现问题及时处理；在其管辖范围内可以行使国务院水行政主管部门的监督检查职权。同时，也加强水土流失重点预防区、治理区及特定区域的水土流失预防和治理。流域管理机构对推进流域水土流失和治理发挥了重要的作用。[20]

《环境保护法》作为各环境保护领域立法的智慧集成，应当施行跨行政区域、流域的环保管理体制。从生态区域管理的特征和区域保护的高度，摒弃地方主义和部门利益，避免因为行政区域划分而导致的管理体制弊端，打破环境保护管理体制“条款分割”各自为政的分散局面。

（二）跨区域、流域管理协调 跨区域、流域管理机构的的建立，必定涉及环境权力的配置以及各行政区域环境管理权力的协调。

《环境保护法》在第十五条规定“跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决，作出决定。”而《水土保持法》“不同行政区域之间发生水土流失纠纷应当协商解决；协商不成的，由共同的上一级人民政府裁决”的规定，显然较《环境保护法》环境问题的解决方式更进一步。

《环境保护法》修改时应当在已有立法的基础上，规定做好跨行政区域或流域规划，明确流域管理机构相应的职责，明确相关行政区域政府和环保部门的环境责任，调整传统环境管理权力集权与分权模式、统管部门与分管部门、分管部门之间的职能，强调跨区域的合作与协调，建立不同行政区域之间发生的环境纠纷处理机制，解决出现的环境问题。同时吸收融合区域限批制度，[21]在一定期限内，对环境问题严重的区域或流域，环境行政主管部门停止一切环境污染、资源破坏的项目审批、直至达到环保部门的整改要求，才能解除限批。[22]

六、生态补偿制度 生态补偿制度体现环境工作从《环境保护法》中单一的行政手段向综合运用行政、法律、经济和技术手段的转变。

（一）生态补偿制度现状 早在2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》便要求“完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制，”“国家和地方可分别开展生态补偿试点。”生态补偿制度虽然在我国处于逐步探索的阶段，但是在实践中开展得有条不紊，地方试点取得了一些成效，制定了一些生态补偿机制的政策、办法、政府规章。在若干的环保单项法律中也明确规定规定了该制度。如，《水土保持法》提出将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度。[23]

（二）生态补偿制度入环保法 生态补偿制度能否在修改后的环保法中得到确认，首先事关修改后的环保法的定位。如前论述，修改后的环保法不再只是单纯的污染防治法，而是“综合性环保基本法”，涵盖污染防治、自然资源和生态环境保护等诸多内容。生态补偿制度也属于该范畴。其次，对现行的《环境保护法》的修改幅度也影响生态补偿制度能否纳入环保法。如果《环境保护法》的修改是“小改”，重点修改和完善污染防治，而对资源和生态保护仅作些许增加，且只体现原则性要求，那么作为成熟度不如“三同时”等早已广泛推行和良好运转的制度，迫切度不如污染防治条文的衔接问题，生态补偿制度只能继续“研究论证”。然而，作者的观点是对《环境保护法》进行“大改”，生态补偿制度归入环保法就成了可能。

由于生态补偿制度的立法远落后于生态问题的出现和生态管理的发展速度，新的管理和补偿模式没有相应的立法给予肯定和支持，对生态保护和补偿的规范不到位，使得具体的补偿工作缺乏依据，影响了生态项目建设的顺利进行和生态环境管理的有效开展。为此，必须加强生态补偿立法工作，从法律上明确生态补偿责任和各生态主体的义务，为生态补偿机制的规范化运作提供法律依据和保障。因此，虽然生态补偿制度未在其应有的各个领域都得到立法确认和实践，但是已经存在的立法和实践的经验足以确立生态补偿制度，并且在立法技术上法律也应具备一定的前瞻性，在修改的环保法中确认生态补偿制度是合理的，条件也是成熟的。我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》里再次明确提出建立生态效益补偿机制，也将敦促《环境保护法》修改对该制度的重视。环保法应当肯定生态补偿制度的建立。至于制度的具体构建，不同的环保领域具有不同的内容和操作模式，各单项法律的规定应具有针对性，尚未明确该制度的其他单项法律可以在该法的指导下进行立法和继续开展该制度在本领域的实践探索活动。

总结 我国的《环境保护法》的修改，作为原来固有主要内容的污染防治问题突出，自然是本次修改的重点。从《水土保持法》中选取的可持续发展、政府环境责任、公众环境权益、跨区域、流域环境管理和生态补偿制度五个方面立法条件成熟，且符合新形势下环境保护工作的需要，经过立法和实践的检验，能够保证环保法能取得显著的成效，将会促进环保法实施的有效性。也只有可持续发展的规定、政府环境责任的强化、公民环境权益的明确才能体现本次修改的必要性和意义，规定跨区域、流域环境管理和生态补偿制度则更能体现环保法修改的进步性和立法的成熟性。以避免“雷声大雨点小”、“不如不改”的尴尬局面，哪怕是“有限的修改”也才能转化为“有效的修改”。

参考文献：

[1] 金瑞林主编：《环境与资源保护法学》，北京大学出版社2006年版。

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[16] 王树义：《关于< 中华人民共和国环境保护法>修改问题的几点思考》，载《法学评论》2004年第6期。

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[18] 张桂龙：《水土保持法的法律地位及其特点》，载《中国水土保持》1991年第12期。

[19] 《< 中华人民共和国水土保持法>释义一》，载《中国水利》2011年第5期。

[20] 《< 中华人民共和国水土保持法>释义二》，载《中国水利》2011年第7期。

[21] 《< 中华人民共和国水土保持法>释义三》，载《中国水利》2011年第8期。

[22] 《< 中华人民共和国水土保持法>释义四》，载《中国水利》2011年第9期。

Abstract：The views on the modification of Environmental Protection Law of the People’s Republic of China are divergent. It’s hard for the modification work to make any progress because of theoretical difference and practical difficulty. Selecting water and soil conservation as the perspective, based on the positioning of environmental protection law, this article mainly compares the relevant provisions of the Water and Soil Conservation Law of PRC and the Environmental Protection Law of PRC. Starting from and extending water and soil conservation legislative achievements, author tries to introduce legislative purpose, government environmental responsibility, the public’s environmental rights and interests, cross-regional and river basin environmental management, as well as ecological compensation system and other aspects, to analyze comprehensively the perfection of provisions of the Environmental Protection Law currently existing and the supplement of the provisions which the law should have, to examine the modification of the Environmental Protection Law. Key words：Environmental Protection Law; modify; water and soil conservation; environmental responsibility; resources 作者简介：陈思睿，男，福州大学法学院2010级环境与资源保护法学专业硕士研究生。

[①] 参见《现行200多件法律全面“体检”》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/huiyi/cwh/1109/2009-06/23/content_1506903.htm，2012年5月5日访问。

[②] 参见《包裹立法：解决中国法律体系中的“硬伤”》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/lfdt/2009-07/16/content_1510963.htm，2012年5月5日访问。

[③] 《中华人民共和国水土保持法》1991年6月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过，2010年12月25日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议修订，自2011年3月1日起施行。

[④] 泛指广义上不同程度的修改，即可能对其部分条文的修改，亦有可致废止或者颠覆现行结构乃至在其基础上制定一部“新法”。

[⑤] 王树义：《关于< 中华人民共和国环境保护法>修改问题的几点思考》，载《法学评论》2004年第6期，第103页。

[⑥] 关于《中华人民共和国环境保护法》修改的模式主要有五种：按“法典”模式进行修改；按“基本法”模式进行修改；按“综合法”模式进行修改；按污染防治基本法”的模式进行修改；按现行法模式进行修改。

[⑦] 修改后的环保法能否还能称之为《环境保护法》？其名称的确定的争议仍需论证，但不是本文的重点，故不作具体展开。鉴于实践中赋予环保法的内涵及其对环保法名称的既有认识，暂且仍以“环保法”指代。

[⑧] 汪劲：《< 环保法>修改从“有限”实现“有效”必须解决的十大课题》，载《环境保护》2011年第11期，第34页。

[⑨] 汪光焘：《适应新时期发展修改好< 环境保护法>》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/rdlt/fzjs/2011-11/03/content_1679005.htm，2012年5月5日访问。

[⑩] 汪劲：《< 环保法>修改从“有限”实现“有效”必须解决的十大课题》，载《环境保护》2011年第11期，第36页。

[11] 在1989年《环境保护法》之后制定和修改的一系列单项污染防治法，如《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废弃物污染环境防治法》等，以及从重视环境保护资源和提高资源利用效率角度制定的多项法律，如《节约能源法》、《清洁生产促进法》、《可再生能源法》、《循环经济促进法》等，都大同小异地在其立法目的中涵盖“促进/实现经济社会（全面协调）可持续发展”。

[12] 《水土保持法》第四条：“县级以上人民政府应当加强对水土保持工作的统一领导，将水土保持工作纳入本级国民经济和社会发展规划，对水土保持规划确定的任务，安排专项资金，并组织实施。国家在水土流失重点预防区和重点治理区，实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。”

[13] 汪劲：《< 环保法>修改从“有限”实现“有效”必须解决的十大课题》，载《环境保护》2011年第11期，第36页。

[14] 汪劲：《< 环保法>修改从“有限”实现“有效”必须解决的十大课题》，载《环境保护》2011年第11期，第36页。

[15] 《中华人民共和国宪法》第一百一十条“地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。  地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”

[16] 张建伟：《完善政府环境责任——< 环境保护法>修改的重点》，载《贵州社会科学》2008年第5期，第33页。

[17] 《中华人民共和国宪法》第二条第三款：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”

[18] 《中华人民共和国环境保护法》第六条：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”第八条：“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。”

[19] 《水土保持条例》第四条：“地方人民政府根据当地实际情况设立的水土保持机构，可以行使《水土保持法》和本条例规定的水行政主管部门对水土保持工作的职权。”

[20] 《水法》、《水污染防治法》等法律法规也有类似规定。

[21] 《水污染防治法》第十八条第四款：“对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。”

[22] 参见夏少敏、张卉聪：《我国水污染防治法的制度创新及对环境保护法修改之启示》，载《内蒙古社会科学（汉文版）》2010年第1期，第39页。

[23] 《水土保持法》第三十一条：“国家加强江河源头区、饮用水水源保护区和水源涵养区水土流失的预防和治理工作，多渠道筹集资金，将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度。”第三十二条第二款：“在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动，损坏水土保持设施、地貌植被，不能恢复原有水土保持功能的，应当缴纳水土保持补偿费，专项用于水土流失预防和治理。”

此外，在水资源、森林资源、矿产资源等领域也有征收相关生态补偿费用、建立生态补偿机制的立法和实践。