《环境保护法》修改的思考和建议（提纲）

窦玉珍 （西北政法大学，西安）

摘要：修改《环境保护法》本文建议，引入先进理念指导修改；扩大调整范围；科学立法提高质量；尽快修改添补空白；发挥多种调整机制；明确各级政府环境保护职与责的定位。

我国《环境保护法》已经走过了二十多个极不平凡的春秋，二十多年我国的环境立法无论从数量和质量方面都取得了巨大的进步，初步形成我国比较完备的环境保护法体系，《环境保护法》的功不可没。但是，由于我国经济体制的变革，国际社会经济、环境的变化，我国面临的严峻环境问题，以及经济社会发展和人民生活的需求，1989年颁布的《环境保护法》已不能适应，到了非改不可的地步。就《环境保护法》修改谈几点粗浅的看法和建议。

一、引入先进理念指导《环境保护法》修改 没有先进的理念，就不会有先进的立法。我国《环境保护法》是在计划经济体制下制定颁布的，落后的理念犹存，影响环境立法的先进性和适应性。其落后的主要表现：

（一）计划经济色彩犹存，缺乏市场观念 就《环境保护法》看，法律强制性规定占主导地位，缺乏运用市场机制和社会调节机制调节社会关系；法律对政府的权力规定过大又缺乏制约机制。实践中常常出现“政府失灵”或“政府滥用权力”，以经济压环保的问题屡见不鲜；政府的环境职责没有科学定位，有职无责；多元化社会法律未体现和充分发挥多元主体的功能。如多元投资、多元参与、对多主体利益的法律调整，致现实中开发利用、污染防治，生态保护等许多纠纷无法可依，难以解决。

（二）超标不违法的落后理念在许多地方，尤其是在一些许多政府官员中根深蒂固 《环境保护法》修改应引入先进理念，使其成为一部适应国内国际需要的现代环境保护法。建议引入以下理念：

1．可持续发展理念

修改后的《环境保护法》应当全面充分体现人类环境会议的精神，全面充分体现科学发展观以人为本，促进和保障人与自然和谐发展，经济社会发展的可持续性要求，促进和保障我国建设资源节约型、环境友好型社会。

2．环境公平、环境正义等环境法理念

坚持环境公平、环境正义、城乡公平、物种公平、人与自然和谐相处。尊重生命、尊重自然，承认和维护自然体的利益和内在价值等先进理念。原《环境保护法》存在着明显的不公平、不正义现象。如城乡环境保护不公平等规定必须改变。

3．综合性态系统管理理念

以综合生态系统管理理念作为《环境保护法》修改的指导思想，充分考虑环境资源的不同侧面以及与人类经济社会相互联系和综合作用，对环境资源自然生态进行科学规则，综合管理。充分考虑人类同大自然之间的相互联系和作用，建立多元化、多层次的综合环境监督管理体系。形成环境执法的强大合力，避免环保行政管理部门单打独凑和乏力的不正常执法局面。

理念落后，影响立法的质量和法律修改的方向，影响法律原则的确立，内容安排和制度的设计。因此《环境保护法》修改应以先进理念为先导。具体内容的构建是落实这些理念的必要环节和步骤。上述诸理念是相互联系和统一的，又有相对的独立性。可持续发展是《环境保护法》修改定性的理念，没有可持续发展，无从谈起环境的公平、正义等，更谈不上对环境资源的管理、保护。综合生态系统管理是落实可持续发展和环境公平、环境正义等的先进方法和措施，反过来又制约可持续发展和环境公平、环境正义等，也是一种先进的理念。

二、扩大《环境保护法》的调整范围 （一）《环境保护法》的调整范围严重不足。主要表现： 调整主体：主要是企业

调整领域：主要是生产领域。如控制排污的种类、数量、浓度，征收排污费。而对流通、交换、消费等领域的环境社会关系调整严重不足。

调整地域：主要限于城市。广大农村环境保护社会关系，法律调整非常有限。

原因：原来是计划经济体制，非法制社会。法律调整部分社会关系。现今是市场经济，法制社会，法律全面调整社会生产、生活、科研等社会关系的各个方面。任何主体都必须在法律允许的范围内活动。

（二）建议扩大《环境保护法》的调整范围 调整主体：除企业外，应扩大到各级政府、公民个人和其他一切在社会经济生活中活动的社会组织。特别是政府行为应受到法律的规制。如将环保目标指标纳入各级政府经济社会发展评价范围和主要领导政绩考核之中并向社会公布；严格问责制；引咎辞职制度化等。

调整领域：扩大到交换、分配、消费等人类活动的所有领域。科研和军事活动亦应遵循法律的规制。

调整的地域：从城市扩大到农村，应对农村环境保护进行全面、具体的法律规制。为建设社会主义新农村，促进农业经济可持续发展提供法律保障。

三、科学立法提高质量 《环境保护法》存在诸多不科学、不合理的规定。主要如：

1．立法目的不明确或与目的相悖

2．主要内容偏颇。如重污染防治轻资源保护、重资源开发利用轻生态养护，重城市环保轻农村环保等。

3．许多内容法律规定缺位或含混不清。

4．制度重复而不完善。

存在问题不一一列举，建议修改时注意：

（1）加强立法调研、论证。

（2）请更多的专家参与修改。

（3）广泛征求公众意见。

（4）内容条款注意权责结合

（5）立法内容同国际接轨

四、加快修改步伐添补法律空白 《环境保护法》作为基本法在实施中基本处于“驾空”状态（即处理问题不引用），没有很好地起到基本法的作用。法律规定的欠缺、空白是其中的重要原因之一。原法内容规定存在不少空白。如农村环境保护、生态安全、土壤污染防治、有毒化学品污染防治、外来物种如侵防治，气侯变化问题、物种保护等等，存在着严重的领域空白。影响法律的配套，影响技术规范的制定，环境标准和环境监测规范制定、配套均受到影响。

《环境保护法》修改应加快步伐，时不我待。尽快添补立法空白，促进环境立法步伐，是尽快健全我国现代的科学的环境资源保护法律体系的关键。

五、加大处罚力度，提高《环境保护法》的威慑力 《环境保护法》规定的处罚条款，普遍力度不够。甚至有人戏称环保执法“靠口号”。统观《环境保护法》可见：

1．法律制裁过轻。现实中出现、违法成本低，执法成本高的怪现象。

2．缺乏对政府行为的法律约束规定。一些地方是政府带头违法或包庇违法企业。

3．有些条款有假定而无制裁规定，或有制裁无假定，使制裁落空。

4．有的条款有制裁规定，无制裁幅度。也难一有效执行

建议修改时：

（1）加大处罚力度

（2）严格各主体环境责任制度

（3）引入“以日计罚“制度

（4）取消罚款最高限额

（5）严惩违法者，使其不能从中获利

六、充分发挥市场机制和社会机制的调节作用 《环境保护法》的规定是适应计划经济体制的调节手段，主要依赖政府部门的强制性规定。而今市场经济条件下，全面建设法制社会原调节手段已不能完全适应。因此，建议修改时注意，充分运用市场调节手段，鼓励主体守法、自觉保护和改善环境的行为。如税收、金融、证券、基金、保险等。另外社会调节手段也是很重要的。主要是公众参与。公众团体在环境保护中的巨大作用，在国内外已显示出良好的作用。公众只要认识到利益的所在就会齐心来作，公众的力量是无限和无比的。

七、明确政府的环境职责及其追责制度 《环境保护法》修改还应：

1．明确责任政府和服务政府在环境保护中的定位。而不是只监督管理老百姓的政府。政府首先模范执法，提供优质服务、违法同样受到追究。

2．明确环境保护是政府公共服务和社会管理的重要内容，即政府职能的重要方面。

3．强化责任追究，推动在有些功能区环境优先的经济管理机制和体制的形成。

4．上述各规定必须明确、具体、具操作性。

5．明确公众对政府责任监督的具体办法、程序和救济。

综合上述，是对《环境保护法》修改的粗浅认识。不妥之处敬请批评指正。