走出环境难民的困境：诉诸国际人权法
罗 艳（福州大学法学院，福建 福州，350002）
摘要：随着全球变暖，海平面的不断上升，众多岛屿国家都不同程度的面临着国家消失的困境，由此而产生的“环境难民”也日益受到国际社会的关注。但是“环境难民”的保护也是极具争议。为此，本文从国际人权法的角度，为解决“环境难民”提供合法的途径。
关键词：环境难民；人权；全球变暖
众所周知，工业化、传统经济的发展和现代的生活方式导致了全球变暖。可悲和不公平地的是，大部分富裕国家和其人民将有能力适应气候变化，然而世界上数以千计的贫困人们就没这么幸运，特别是那些岛屿国家和他们的人民。他们不能幸免于干旱、洪涝、强气流、淡水的缺乏、谷物的歉收和瘟疫的传播。气候变化不仅是个人、社会和政府的主要现实挑战，而且引起了人类历史上最深刻的国际和全球争议问题，如环境难民的产生及解决。
随着全球变暖、气候变化的严峻，海平面的上升，越来越多的“环境难民”正面临着生存的危机。2001年，太平洋岛国图瓦卢宣布，由于全球变暖导致海平面持续上升，全国1.1万国民将不得不放弃家园，与此同时，与新西兰签订协议，全国国民将陆续“搬迁”到新西兰。图瓦卢成为全球第一个因全球变暖而举国迁徙的国家。2006 年，联合国“环境和人类安全”组织统计，目前全世界至少有2亿“环境难民”，其数量高过了战争和政治因素造成的难民。该组织估计，到2010年“环境难民”的数量会达到5亿，到2050年将达到15亿。这些“环境难民”将如何安置，又有什么样的国家来接收他们，将是一个重大的难题。
一、环境难民：正在形成中的概念 （一）传统的难民 根据第一次世界大战后国际社会制定的有关援助和保护难民的专门文件，以及国际机构和国家保护难民的实践，传统中难民也有广义和狭义之分。广义的难民是指为了逃脱使其生命、自由和安全遭受危害的环境，或逃避虐待或不堪忍受的痛苦，而被迫离开本国或其经常居住的国家，且得不到国家保护的人。引起人们逃离本国或其经常居住国的原因是多种的，或惧怕由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或持有某种政治见解等原因的迫害；或由于外国侵略、统治、干涉、占领；或国内战争或冲突以及其他严重危害公共秩序情况存在，使人们丧失了正常的生产环境或处于不堪忍受的痛苦之中，从而迫于无奈逃往别国。[①]
而1951年联合国《难民地位公约》和1967年《难民议定书》所做的难民的规定应该属于是狭义的难民。根据公约和议定书，我们可以得出，公约所规定的难民主要包括两个因素：(1)主观因素，即必须是因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因而遭受迫害。这种畏惧不能是假想的，须有“正当理由”。但该定义并未要求避难申请人所称迫害已经达到相当严重的程度或已经实际发生；(2)客观因素，即“留在他以前经常居住国家以外而现在不能或者由于上述畏惧不愿返回该国”。[②]
就目前来说国际上所认可的难民主要是公约中所规定的难民，这种难民本质上属于政治难民。此种难民的概念的核心就在于迫害，而迫害是有“正当理由”的。这种“正当理由”主要包括：由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的畏惧。只要满足严格定义中所设置的要求，特别是满足关于五个正当理由之一的迫害，即可以被认为是难民，并受到东道国的保护。
当然除了这两项国际公约和议定书外，还有一些区域性的文件规定了难民的问题。如《非洲难民公约》，该公约扩大了难民的定义，它把由于一国遭到外来的侵略、占领、统治或发生严重危害公共秩序的事件等原因被迫离开国籍国或经常居住国去寻求避难的人定义为难民。美洲国家于1984《卡塔赫纳宣言》规定了符合难民的条件，几乎涵盖了上述的难民范围。
（二）环境难民
“环境难民”的定义是什么呢? 欣纳威（Hinnawi）是这样界定的：“(环境难民是) 那些被迫暂时或永久地离开他们的原有居处的人，其原因是显著的环境破坏损害了他们的生存或严重地影响了他们的生活质量”。[③] 欣纳威进一步把“环境破坏”解释为各种各样的自然或人为原因引起的生态系统的变化，包括导致某一地区被废弃的环境或资源的变化。
诺曼·迈尔斯(Norman Myers) 和杰尼弗·肯特(Jennifer Kent) 则通过描述的方式界定“环境难民”：“由于干旱、土壤侵蚀、沙漠化、森林过度砍伐和其他环境问题,越来越多的人在原来的家园不再能够获得安全的生活环境。在绝望之中，这些‘环境难民’…意识到他们除了到别处寻求避难，没有其他选择，不管这种尝试是如何危险。”[④]
此外，还有学者通过区分不同的类型来进一步解释“环境难民”的含义。有的学者认为，“环境难民”包括三种主要的类型：第一类是由于暂时性的环境压力而暂时流离失所的人群。这主要包括受到自然灾害如地震、火山爆发的受害者，以及环境事故。虽然这些事件的后果是严重的，但是在对遭受破坏的环境进行清理和重建后，这些人群能够返回原地重新开始生活。第二类则包括永久性的环境变化导致永久性地流离失所或者重新定居于其他地区的人群。第三类则包括由于环境资源退化，导致一些人或者团体不再能够生活在原有的居处，从而暂时性地或者永久性地流离失所或者移居别处。这是由于大规模的环境变化引起的，并且这种环境变化通常是由人类的活动引起的，例如土地沙漠化或者森林被过度砍伐。[⑤]可以看出,上述分类所包括的“环境难民”的范围是非常广泛的。
对于图瓦卢的人们来说，传统的难民定义似乎不适合他们。因为根据公约和议定书的规定，“环境”和“气候变化”不是上述正当理由之一，因此图瓦卢不能指望根据公约被定义为“难民”。由于公约和议定书等法律文件的规定，对图瓦卢这样的“难民”，目前没有提供任何保护或补救的希望。因此，在这种意义上，环境难民根本就不是法律意义上的“难民”。
（三）环境难民形成的原因 1、环境恶化
生态环境的恶化是导致环境难民的根本原因之一，也是由于人类过度破坏环境、掠夺环境资源所带来的直接后果。它主要表现在土壤退化、气候变暖、水源干枯、干旱等方面。当前，因各种不合理的人类活动所引起的土壤和土地退化问题，已严重威胁到世界农业发展的可持续性。
其次，全球变暖是促使环境难民产生的一个至关重要的原因。全球气候变暖将造成海平面上升，导致低地被淹，海岸被冲蚀，地表水和地下水盐分增加，地下水位增高。国际移民组织预计，到2050年，全球可能会产生多达2亿的因气候暖化而迁徙的环境难民。
2、自然灾害
据统计，全球每年有两亿人遭受自然灾害，2006年全世界因自然灾害造成的经济损失高达190亿美元。1996 年以来，每年因地震、旱灾、洪水、风灾等自然灾害影响的平均人数总额约2. 1亿，2004年的亚洲海啸使2百万人流离失所，其中有许多人仍在难民营； 2005年的卡特里娜飓风造成150万人流离失所，其中预计有33万人将永不返回自己的家园。据联合国统计数据，2008年全球共发生321 起自然灾害，导致23万5000多人死亡， 2亿1160多万人受到影响，经济损失高达1810亿美元。另外，洪水及其他与天气相关的灾害仍是发生频率最高的自然灾害，2008年全球共发生255起洪水和风暴灾害，大约有4200万人受到影响，其中大部分人沦为环境难民。[⑥]
从上面的数据可以看出，气候变化所引起的全球环境的恶化，催生了大量的环境难民。气候变化与环境难民之间不仅具有表层的逻辑关系，同时还具有深层次的因果关系。
不管他们是否符合难民公约的法律定义，图瓦卢和其他类似的流离失所者已被迫从他们的家园和传统的生活方式迁出，这其中的原因全部或部分是归咎于环境。这个所谓的“名不副实”的难民，促使国际社会重新评估，什么样的国际法律途径可以提供给环境难民，而不仅仅是公约所说的难民。
二、应对环境难民的法律救星：人权 除了难民公约给予的保护，图瓦卢即使有令人信服的理由要求在新的土地重建他们的国家和他们的家园，他们也没有被赋予这样做的权利。图瓦卢不断的丧失他们的人权、生命、健康、食品和水、文化、自决和财产的同时，也在寻找其整个民族搬迁到不同的国家权限。然而事实就是这些权利都是被国际人权法的保护，当图瓦卢被海水淹没，他们的权利也就受到侵害。像图瓦卢这样的国家，自己民族的生死存亡控制在气候变化的手中，一旦失去土地，其人权必将受到侵犯。而对于此种情况，国际难民法却无法进行保护。
那么，除了乞求环境庇护和迁移到他们的国家，这些国家还可以做些什么？诉诸国际人权法似乎可以给图瓦卢的命运带来不一样的积极效果。与气候变化相关的侵犯人权行为不容忽视，因为迫害是“天然”。即将消失的岛屿和淹没国家，他们需要重申基本人权，要求所有人民共同承担这项责任即因排放温室气体所造成的对基本人权的侵犯。
（一）为什么人权方法是必须的且合理的？ 有学者认为1951年的难民公约和1967年难民议定书所反映的是西方政治对两次大战后难民的关注和保护。他们所规定的难民更多的倾向于公民权利和政治权利，而不是经济、社会、文化权利。这种难民定义是反应了西方的政治目标和价值。他们的难民定义仅仅表明制定该难民定义时的情形，不足于覆盖更为广泛的人类经历和受到迫害的担心。因此，他们在制定难民定义时，很大程度上忽略了难民的权利应该受到普遍的保护。而这些权利包括生命权、健康权等。
气候变化所带来的全球环境恶化，已被世人所公认。气候变化与人权的关系已日益明显，通过分析气候变化的脆弱性与人权之间的关系，进一步了解气候变化与人权的深层次的联系。
气候变化脆弱性是某个系统易受到气候变化的不利影响，包括气候变率和极端气候事件，但却无能力应对不利影响的程度。脆弱性随一个系统面临的气候变化和变异的特征、幅度和速率、敏感性及其适应能力而变化。它主要表现在以下三个方面：
第一，实体暴露在气候风险的程度; 如位于容易出现暴风雨、低洼海岸地区的房子比位于出现洪水的、内陆地区的房子更具有风险。由于气候变化，暴风雨的概率增加，海岸上的房子更危险。
第二，实体暴露在气候风险的损失的敏感性; 与不易发生洪水的地区相比，洪水易发的沿岸地势低洼的房子更容易受到伤害。
第三，实体暴露在气候风险，为了避免不可挽回的损失的能力。这就是指适应能力。如住户可以从洪水易发地区迁徙，来应对日益增长的洪水暴发的风险；或是把房屋建在洪水线以上，或是购买保险来获得损失补偿。
而人权的享有程度对气候变化脆弱性的三个因素分别产生影响：
第一，影响实体暴露在气候变化的风险。因为生活水平低下和担心流离失所的人们，往往是住在廉价或免费土地，而这个土地是面临气候极端事件如洪水，干旱和滑坡，或者是非生产性的土地。他们所享有的人权程度相对比较低，因此比较容易受到气候变化的不利影响。
第二，实体暴露在气候风险的损失的敏感性也受到人权享有程度的影响。依赖自然资源的人比较敏感。资源依赖往往意味着，在收入来源和材料缺乏多样性时，资源的供给，是生计和社会稳定的基础。当这个基础坍塌时，社会在维持收入和物资就缺乏选择权。在这种情形下，基本人权的享有，例如社会安全包括社会保险，能够帮助社会使用选择策略，以维持生计和维护他们的社会。
第三，个人和集体享受人权的程度和他们适应气候变化的能力紧密联系。灾害和环境变化研究表明，严重的不良后果（饥饿，疾病，贫困，死亡率）对不受保护的人口来说，不是均匀分布的。受到气候变化不利影响的人们和不受影响的人们之间的差异，换一个角度来说就是人们对各种资源所享有的权利的差异。资源包括从国家和民间社会支持的收入、自然资本和福利服务，所享有的权利可以帮助人们避免风险，并提前从危机中复苏。[⑦]
通过上述的分析，我们可以看出：人权与环境是相互影响的，大多数的人权对环境退化比较敏感，同时环境保护也依赖于人权法的保护。
联合国人权委员会对于图瓦卢这种特殊的情形已表示：图瓦卢自身无法充分保护直接受气候变化有牵连广泛的权利和自由，即使这些权利已受到本国法律和国际法的保护。这是因为气候变化的最终原因，远远超出了该国的边界，并远远超出其有效控制的范围。因此，国际社会，特别是发达世界（主要排放国），必须促进和承担保护图瓦卢因全球变暖而受到威胁的人权的责任。因为图瓦卢不能保护其公民的人权不受到全球变暖的侵犯，在人权的框架下，要求温室气体的主要排放国，通过减少自己的排放，积极主动地保护这些权利。[⑧]
人权与气候变化问题是不可分割的，因为气候变化是一个人造成的后果和难题。应对气候变化，无论是适应还是缓解，人权框架是最有效的方法。
（二）为什么人权方法是有效的 它强调的合法权益已被国际人权文书所保障，这些国际人权文书是被普遍排放国所批准和执行的。事实上，在应对气候变化时，人权条约的内容逐步地在赋予权利。全球变暖看起来像是一个科学问题，国际人权法可以把义务强加给排放国以应对气候变化的人类脆弱。
人权观点转变了对法律执行机制的关注，更加直接关注受气候变化影响的个人。此外，人权也建立了一个问责框架，这个框架是一个促进和保护人权本身的本质因素，通过政府、责任主体以减少脆弱。因此，应对气候变化时，人权方法提供了一个保护人权的义务要求政府强制执行的框架。
（三）人权镜头下诉诸法律 联合国人权事务高级专员办公室认为，一旦这些基本人权的侵犯已经成为事实，各国就有法律义务来避免干扰其他国家人权的享受；同时采取措施，以防止第三方（如私人公司），他们拥有的影响力干扰其他国家的人权的享受；也可以通过国际援助和合作，采取步骤，根据资源的可用性，以便在其他国家履行，包括救灾、紧急援助，并协助难民和流离失所者的人权；确保人权在国际协议中应有的重视，而这些协定不会产生对人权的不利影响。[⑨]
因此，建立违反人权后果的机制，图瓦卢可以要求禁令救济，防止公司生产助长全球变暖的产品。人权高专办进一步表明：《经济、社会、文化权利国际公约》的所有缔约国有国际合作的法律义务，例如制定联合国气候变化框架公约的过程，以减少温室气体排放使全世界国家充分享受人权的水平相一致。人权高专办承认和支持气候变化、人权和排放国的义务之间的联系。一旦建立一个基本的普遍的人权条约下的违反责任，对于像图瓦卢的国家，要求其他国家或是公司或其他第三方履行一定的义务，在其管辖范围内责令停止加剧变暖的影响，提供援助包括难民庇护，这将容易的多。
三、解决途径：扩展难民政策 国际社会应该除了承认图瓦卢属于“环境难民”，从而使他们纳入法律制度之中，更应该撇开“环境难民”是否成为难民的争论，集中精力采取行动来解决问题。
图瓦卢可以选择的救济手段是非常少的。尽管难民法下的补救措施即庇护并非十全十美，但是它似乎是图瓦卢唯一可以使用的救济武器。可悲的是，就目前国际法而言是不足于保护他们的。
如上述所说的由于世界将持续变暖，据最近的研究表明预计数百万更多的环境难民将很快逃离家园寻找庇护以作为他们最后的手段。这些国家的需求，再加上人权的说法，要求重新谈判《难民地位的公约》充分考虑到环境问题。现在的环境难民基于他们受侵害的人权，可以也应当坚持把他们归入到难民公约中。虽然批评家坚定地捍卫难民地位的公约的严格定义，这个难民定义的重组似乎也没有想象中的困难。事实上，一些学者已经主张这样一个扩张，只要这个扩张不超过人权政策。例如，有学者认为1951年的难民定义，是充满了人权观念的，环境难民要求所赋予的基本权利和需求与传统的难民相比并不会少，因此使用人权概念来扩大难民的定义是很自然提出的。此外，也有人认为人类生存的现实条件，继续对传统的难民定义施加强大的伸展势力后，强调需要扩大定义和其包容性，以更充分地反映那些广泛因恐惧而逃离的人。[⑩]当然，如果当图瓦卢的家园完全处于水下，他们将有“逃离”的恐惧。他们的这种现实状况即作为环境难民，需要传统难民定义的伸展。
针对此种新情况，我们有理由相信是可以扩展难民的定义。
首先，环境难民应当具有充分理由的担心。这种充分理由担心就是，在相同的情况下合理的人会担心受到迫害。如岛上的居民每一天都担心气候变化将结束他们的生命和生活方式。这种担心就是有道理的充分的。
其次，现存难民公约中的迫害指政治性的迫害。对于气候变化而言，这种迫害也可以指国家保护基本人权的持续性或系统性的失败。对迫害的解释可以是政府未能保护其基本人权，这将大大有助于环境难民。对于迫害的理解不仅是天然的行为者本身造成的危害，而且包括环境难民政府无力提供帮助的能力。
最后，现有难民公约认为气候变化不能作为成为难民的理由。但是两个区域组织或会议通过的难民的定义，扩大了1951年公约的框架，或许可以为未来的文件通过提供非常有用的证明。非洲统一组织公约指导的非洲难民问题特定方面的组织，允许事件严重扰乱社会秩序，作为难民地位的正当理由。同样，美洲各国通过关于难民问题的卡塔赫纳宣言，严重扰乱社会秩序也为那些逃离避难人们提供了理由。因此，在全球变暖的大趋势下，气候变化或环境问题也可以成为难民的一个理由。
基于人权的基本论点，需要保护环境难民的权利。目前的难民制度应加以修订，以包括环境难民。因为，环境难民与传统难民在本质上是没有什么区别的。
四、结语 图瓦卢的前途是暗淡的。图瓦卢手中有人权以及有利于他们的国际法原则，但这些无形资产将不能保存他们的岛屿。即使部分的图瓦卢人民没有放弃，继续把矛头指向国际呼声，以阻止全球变暖，然而他们的小岛还是最终有可能被淹没。他们现在真正需要的是一个地方来重建他们的国家。难民是难民，难民的法律定义应扩大到包括所有那些恐惧中逃离自己家园的人，因为他们的基本人权遭受侵犯并为了生存而寻求庇护。
参考文献：
[1] 梁淑英：《国际难民法》，北京：知识产权出版社，2009年，第26页。
[2] 徐军华、李若瀚：《论国际法语境下的“环境难民”》，国际论坛2011年第1期。
[3] EE Hinnawi，Environmental Refugees，New York：United Nations Development Programme，1985，p. 4.
[4] Norman Myers，Environmental Refugees： A Growing Phenomenon of the 21st Century ，University of Oxford，Accessed on 27 July ，2005.
[5] 薄燕：《对环境被迫移民问题的若干思考》，国际政治，2006年第2 期。
[6] jon Barnett ，Human rights and vulnerability to climate change ，Downloaded from Cambridge Books Online by IP 61.129.42.30 on Tue Oct 26 03:59:43 BST 2010.
http://dx.doi.org/10.1017/CBO9780511770722.011 Cambridge Books Online © Cambridge University Press, 2010。
[7] Marc Limon，Human Rights and Climate Change：Constructing a Case for Political Action，33 Harv. Envtl. L. Rev. 439, 465 (2009).
[8] 甘开鹏：《环境难民及其法律保护》，江西行政学院学报，2010年第2期。
[9] Office of the U.N. High Commr for Human Rights, Report of the Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights on the Relationship Between Human Rights and Climate Change, para. 86, U.N. Doc. A/HRC/10/61 (Jan. 15, 2009).
[10]See Karen Musalo et al., Refugee Law and Policy: A Comparative and International Approach 36 (3d ed. 2007) (describing the limits on the refugee definition).
Abstract: With global warming and rising the ocean levels, many island states will be drown in the future. Environmental refugees become more and more important in the international community. However to protect environmental refugees is also disputed. So in this comment, argues for use of international human rights law as a legal way to resolve the environmental refugees.
Key words: environmental refugees; human rights; global warming
作者简介：罗艳，福州大学2010级国际法研究生。
[①] 梁淑英：《国际难民法》，北京：知识产权出版社，2009年，第26页。
[②] 徐军华、李若瀚：《论国际法语境下的“环境难民”》，国际论坛2011年第1期。
[③] EE Hinnawi，Environmental Refugees，New York：United Nations Development Programme，1985，p. 4.
[④] Norman Myers，Environmental Refugees： A Growing Phenomenon of the 21st Century ，University of Oxford，Accessed on 27 July ，2005.
[⑤] 薄燕：《对环境被迫移民问题的若干思考》，国际政治，2006年第2期。
[⑥] 甘开鹏：《环境难民及其法律保护》，江西行政学院学报，2010年第2期。
[⑦] jon Barnett ，Human rights and vulnerability to climate change ，Downloaded from Cambridge Books Online by IP 61.129.42.30 on Tue Oct 26 03:59:43 BST 2010.http://dx.doi.org/10.1017/CBO9780511770722.011 Cambridge Books Online © Cambridge University Press, 2010。
[⑧] Marc Limon，Human Rights and Climate Change：Constructing a Case for Political Action，33 Harv. Envtl. L. Rev. 439, 465 (2009).
[⑨] Office of the U.N. High Commr for Human Rights, Report of the Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights on the Relationship Between Human Rights and Climate Change, para. 86, U.N. Doc. A/HRC/10/61 (Jan. 15, 2009).
[⑩] See Karen Musalo et al., Refugee Law and Policy: A Comparative and International Approach 36 (3d ed. 2007) (describing the limits on the refugee definition).
