我国地质灾害防治法律制度探析

陶信平 张 慧 （长安大学 政治与行政学院，陕西 西安 710064）

摘要:我国是一个地质灾害频发的国家，每年因地质灾害导致大量的人身伤害和财产损失。当前，地质灾害防治工作面临何种形势，地质灾害防治法律制度存在什么缺陷,地质灾害防治工作将如何在法制轨道上有效开展?针对上述问题，我们应该认真分析研究存在的缺陷和问题，总结以往的成功经验，学习借鉴国外地质灾害防治的经验，从完善地质灾害防治法律体系、健全地质灾害防治行政管理法制、完善地质灾害防治保障制度等方面逐渐完善地质灾害防治法律制度，使我国地质灾害防治工作得以顺利开展。

关键词：地质灾害；灾害防治；法律制度

地质灾害指地球在发展演变的过程中，由自然因素和人为活动因素引发的危害人民生命和财产安全的与地质作用有关的灾害。我国地质灾害有30多种类型，本文主要讨论的是《地质灾害防治条例》中所指的山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等地质灾害。

一、我国地质灾害防治现状及制度缺陷 当前，我国地质灾害防治状况不容乐观，防灾形势严峻，地质灾害防治的法律制度存在很多缺陷，地质灾害防治法律制度的完善迫在眉睫。

（一）我国地质灾害防治现状及防灾形势 1、我国地质灾害防治现状。我国地质灾害种类繁多，其中以崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等六种地质灾害最为常见。到目前为止，我国地质灾害可划分出22个崩塌滑坡易发区、17个泥石流易发区，主要集中在川东渝南鄂西湘西山地、青藏高原东缘、云贵高原、秦巴山地、黄土高原、汾渭盆地周缘、东南丘陵山地、天山、燕山等地区；12个地面沉降和地裂缝易发区，主要集中在长江三角洲、华北平原、汾渭盆地和珠江三角洲等。[①] 针对我国地质灾害的状况，我国地质灾害防治工作需主要针对长江三峡库区、汶川、鄂西湘西、云贵高原、滇西横断山、浙闽赣丘陵山地、黄土高原西南、陇南陕南秦巴山地、新疆伊犁、珠江三角洲、华北平原等18个地质灾害区，坚持“预防为主、避让与治理相结合”的方针，按照“属地为主，分级分类负责；以人为本，预防为主；统筹规划，突出重点；合理避让，重点防治；依靠科技，注重成效”的原则进行重点防治。

2、我国面临严峻的地质灾害防灾形势，主要表现如下：首先，我国地质灾害点多面广，严重威胁着人们的生存环境。目前，已发现约23万处地质灾害隐患，其中需要治理的滑坡泥石流有2.8万处，其中特大型地质灾害隐患点有1800多个。[②]其次，极易发生地质灾害的地质构造条件和处于活跃期的地震等自然条件造成地质灾害现象频发。再次，西部地区人为因素引发的地质灾害呈不断上升趋势。最后，我国地质灾害防灾、减灾能力弱。我国严峻的地质灾害防灾形势以及不健全的地质灾害防治法律体制，使地质灾害防治措施无法充分发挥作用。

（二）我国地质灾害防治法律制度的缺陷 我国地质灾害防治法制建设已经取得一定的成就，国务院从1999年到2012年先后颁布了《地质灾害防治管理办法》（1999.2.24）、《地质灾害防治条例》（2003.11.24）、《国家突发地质灾害应急预案》（2006.1.3）、《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》（2011.6.17）、《全国地质灾害防治“十二五”规划》（2012.4.17），为地质灾害防治提供了基本法律保障，同时目前已有29个省（区、市）制定了地质灾害防治的地方性法规、规章，初步建立了地质灾害防灾、减灾法律体系。

随着科技的飞速发展，地质灾害防治手段的不断更新,现有法规难以给现阶段地质灾害防治工作的全面开展提供有效的法律保障,使得地质灾害防治法律制度呈现出以下缺陷：地质灾害防治立法层级太低，缺乏地质灾害防治的基本法；单一灾种立法缺失，具体灾害防治无法可依；现行地质灾害防治法规与相关法律、法规协调能力差；地质灾害管理部门的职能定位、权利义务分配不明确；地质灾害应急制度缺乏其应发挥的效用；地质灾害救济、保险法律制度缺失；地质灾害投入机制不完善，防治资金来源不足等。

二、国外地质灾害防治法律制度的比较和借鉴 目前，我国地质灾害防治法律制度呈现出上述缺陷，地质灾害防治工作难以从根本上化解实质矛盾，采取有效防灾措施防治地质灾害。因而，我国需借鉴美国、日本的地质灾害防治的经验，逐渐完善地质灾害防治法律体系。

（一）美国地质灾害防治法律制度 1、灾害防治的法律体系。美国是一个地质灾害频发的国家，为了更好的防治地质灾害，将灾害损失最小化，美国建立了一套完备的地质灾害防治法律体系。最早，美国联邦政府于1950 年制定了《灾难救助和紧急救援法案》，授予总统签署灾难救援计划的权力,之后于1969年、1974 年两次修订了《灾害救济法》，明确规定了联邦政府对受重大灾害事件的各州实施救援的义务。之后，美国相继出台了《全国紧急状态法》、《罗伯特·斯坦福救灾与应急救助法》、《美国联邦政府应急反应计划》，同时制定了上百部专门针对各种灾害的法律法规及符合地方特色的地方性法规，构建了完善的地质灾害防治法律体系。

2、管理机构。美国政府部门分工明确，在地质灾害防治中发挥着重要的作用。美国地质调查局于1974年成立，致力于滑坡等地质灾害的研究和预警工作。之后，美国地质调查局制定了《美国国家滑坡灾害减灾战略》（2003年）、《滑坡灾害项目2006—2010 年五年计划》，具体规划和部署了防治滑坡灾害的措施。另外，美国于1978 年成立了FEMA（美国联邦应急事务管理总署），设立了减灾局、备灾局、紧急救援局、灾后重建局等4个部门，同时成立了一个紧急事务援助中心，负责同27个联邦政府、红十字会等机构应急事务的联系。除此之外，美国地方上州、县、市和社区四个层次各设置了与FEMA相对应的地质灾害防治机构。一旦地质灾害发生，从联邦到州、县、市和社区的危机应对机构互相配合，全面防治灾害。

3、保障制度。美国联邦和州政府分别通过立法制定了灾害防治的保险制度，据此来保障灾后恢复重建工作的资金来源。如美国地震多发地带加尼福尼亚州，为了建立科学的地震保险制度，加州政府通过立法，使凡在加尼福尼亚州经营住房财产险的保险公司必须同时销售地震险。[③]

（二）日本地质灾害防治法律制度 1、灾害防治的法律体系。日本是世界上减灾立法较早且较完善的国家,其灾害防治法律体系分为基本法、灾害预防法、防灾规划法、灾害应急对策法、灾后重建法、灾害管理组织法六大类。日本于1961 年公布实施的《灾害对策基本法》，是日本灾害防治的基本法。之后，日本以《灾害对策基本法》为主体，对地质灾害单一灾种防治进行了立法，如《砂防法》、《滑坡防治法》、《防坡崩塌防治法》、《土砂灾害防治法》、《地表滑落防治法》、《泥沙灾害防止法》等。另外，日本于1947年、1973年出台了《灾害救济法》、《灾害慰问金法》解决灾害重建问题。该灾害防治法律体系对日本防灾、减灾工作的有序开展起到至关重要的促进和保障作用。

2、管理机构。1995年，日本以“反应迅速、处置有力、高效调协”为目标，设立了专门的地质灾害防治机构，大力改革了地质灾害管理体制。目前，日本建立了国家级、都道府县级、市町村级、指定的行政机关级及公共机构级等五级地质灾害管理机构。其中，国家级别的管理机构是中央防灾委员会及其指定的行政机关，由首相负责；都道府县级的灾害管理机构是都道府县防灾委员会及其指定的地方行政机关，由都道府县知事负责；市町村有市町村防灾委员会，由市町村长负责；指定的行政机关为23 个中央省厅下设的消防、警察、自卫队和医疗机构，他们构成了日本灾害救援的实施主体；指定的公共机构包括独立行政法人机构、日本银行、日本红十字会、电力集团在内的63个公共机构。[④]

3、保障制度。日本十分重视构建地质灾害防治保障制度，不仅在《灾害对策法》中明确规定了防灾、治灾、重建的整个灾害防治过程中，中央和地方政府理应承担经费支出义务和具体支出情况，还专门设立了地震保险制度，明确规定保险公司亦应承担地震发生后灾区重建的费用支出义务。

（三）国外地质灾害防治法律制度借鉴 美国、日本两个发达国家在地质灾害防治法律制度方面的先进性体现在灾前防治、灾中治理及灾后重建的整个过程，其中有很多值得我国地质灾害防治法律制度学习和借鉴的地方。

1、国外建立了完善的地质灾害防治的法律体系。依法治灾，不仅是法治国家防治地质灾害的原则，还能从根本上防治地质灾害，保护人们的生命财产安全。目前，美国和日本两国均秉持“依法治灾”的理念，建立了完善的地质灾害防治法律体系，对本国地质灾害的防御与治理工作发挥着至关重要的作用。尤其是日本更为重视构建地质灾害防治立法体系，建立了以对策基本法为根本法，灾害预防规划法、灾害紧急状态法、灾后重建法以及灾害管理组织法相互配合协作的地质灾害防治法律体系。“十二五”期间，虽然我国全面启动了地质灾害防治工作，相继实施了《全国地质灾害防治“十二五”规划》、《全国地面沉降防治规划》，确定了我国地质灾害防治工作的具体目标和任务，但是，我国缺少地质灾害防治的基本法，现存地质灾害防治的法律位阶较低，单一灾种立法缺失，地方相关防治法规冲突不断，故我国需要完善地质灾害防治法律体系来解决这些问题。

2、国外设立了专门的灾害防治部门，重视政府的宣传力度和管理职能。美国和日本均设立了专门的地质灾害防治部门，分级管理地质灾害防治问题。以美国为例，1974年成立的美国地质调查局设有国家滑坡信息中心，负责滑坡灾害研究及信息发布。2003年，制定了《美国国家滑坡灾害减灾战略》，部署了减少滑坡损失的具体措施，大力宣传了防灾、减灾的方法。然而，我国不仅没有设立专门的地质灾害防治部门，现有政府部门分工也十分不明确。政府部门各自为政，防灾、减灾工作难以相互协调、统一指挥,灾害发生时，极易造成管理混乱的局面。我国更应当借鉴国外经验，明确各政府部门的职能，使防灾、救灾工作切实可行。

3、国外建立了完善的地质灾害保障制度。地质灾害保障制度首先要关注的是灾害防治的资金问题。地质灾害防治的整个过程中，需要大量的资金，如果仅仅靠国家承担这笔费用，势必将会影响本国国民经济的发展，但是如此庞大的费用，谁又能承担的起呢？国外为了解决这一问题，建立了地质灾害防治保险制度，通过完善的保险机制，解决了地质灾害防治工作的燃眉之急。我国理应借鉴这一制度，解决我国地质灾害防治中资金短缺问题。

三、我国地质灾害防治法律制度的完善 我国应当认清国内地质灾害防治的形势，结合国外地质灾害防治法律制度的经验，通过完善我国地质灾害防治法律体系、健全地质灾害行政管理法制及地质灾害防治保障制度等方式不断完善地质灾害防治法律制度。

（一）地质灾害防治法律体系的完善 1、制定地质灾害防治的基本法。目前，我国地质灾害防治方面的法律、法规位阶较低，仅仅以国务院制定的《地质灾害防治条例》来规范地质灾害防治工作，无法与《矿产资源法》、《水法》、《水土保持法》等环境保护的相关法律协调，难以切实有效的防治地质灾害。因而，全国人民代表大会或其常委会应秉持“预防为主、避让与治理相结合”的方针，坚持与现有环境保护相关法律相协调的原则，从地质灾害防治措施、机构设置、保障制度、责任承担等角度来制定地质灾害防治基本法。

2、完善地质灾害防治的专门法。目前，我国地质灾害种类繁多，各具特点，现有的地质灾害防治法律无法针对性的解决各灾种防治的问题，因而，我国应当效仿日本，制定泥石流法、滑坡法、防坡崩塌防治法等单一灾种的立法。另外，在地质灾害预防、治理、灾后恢复的整个过程中，制定地质灾害预防规划法、灾害应急对策法、灾后重建法、灾害管理组织法等法律法规，与地质灾害防治基本法相协调，切实做到有法可依，有法必依。

3、健全地质灾害防治的法规、规章。我国地域辽阔，不同地区的地质地貌不同，我国各级人大及政府应根据地质灾害防治基本法、专门法，针对各地的特殊情况，制定地质灾害防治的法规、规章，解决基本法和专门法没有规范的问题。

（二）地质灾害防治行政管理法制的健全 1、完善地质灾害防治行政管理体制，成立统一的灾害管理部门。目前，我国政府部门各自为政，如果不明确各灾害防治部门的责任，地质灾害防治工作难以发挥实际效用。首先，应当成立专门的灾害防治部门，明确政府部门的职责，各部门具体分工、联合合作，统一防治地质灾害。其次，应当根据灾害等级和地区经济发展程度，进行地质灾害防治的分级管理。再次，我国灾害防治部门应在地质灾害防治法律体系的指导之下，制定切实可行的地质灾害防治规划，具体防治地质灾害。

2、强化行政执法，加大执法力度。我国应当正确把握地质灾害防治执法力度，加强执法检查和行政监察，对工程建设等人为活动引发的地质灾害不予治理的，在地质灾害危险区内爆破、削坡进行工程建设以及从事其他可能引发地质灾害活动等各种违法行为，加大执法惩治力度，从源头上杜绝因工程建设等人为活动引发的地质灾害。[⑤]

3、加强法制宣传。大力宣传地质灾害防治工作的重要性，提高人们灾害防治的意识，鼓励企业和个人参与地质灾害防治的管理，力图实现全民防治。

4、执法监督。切实加强对地质灾害防治工程中执法工作人员行政行为的监督，不仅要建立自上而下的地质灾害防治监督机制，也要建立自内而外的地质灾害防治监督体系。行政机关工作人员不仅要接受各级政府的内部监督，更要自觉接受法律监督、群众监督，充分发挥社会各界的监督作用。

（三）地质灾害防治保障制度的完善 1、完善地质灾害应急法律制度。尽管我国已于2006年1月10日施行了《国家突发地质灾害应急预案》，但是地质灾害应急机构的设置、应急措施仍存在很多问题。为了使地质灾害应急预案落到实处，我国应当从应急机构设置、预警级别设置、灾害损失评估、法律责任等角度进一步完善地质灾害应急预案法律制度。

2、健全经费投入机制，完善资金管理体制。“十二五”期间，我国地质灾害防治资金严重不足，为了切实有效防治地质灾害，应多方筹集地质灾害防治资金。在地质灾害预防、治理及灾后恢复的整个过程中，我国应当加大各级政府地质灾害防治资金的投入，同时，拓宽资金投入渠道，呼吁社会各界关注地质灾害防治问题，积极捐赠资金用于地质灾害防治工作。另外，应当健全地质灾害防治资金的使用管理制度，应在社会各界的监督之下，实现对防治资金的透明、合理使用。

3、建立地质灾害保险制度。在地质灾害灾害恢复阶段，仅仅依靠政府财政资金来实现灾后重建是远远不够的，我国应当效仿美国和日本，建立地质灾害保险制度，鼓励各大保险公司联保，明确保险公司义务，对保险标的、承保范围、承保方式等内容进行细化,减轻政府的负担。同时，我国政府可以发挥政府力量，适用经济手段，建立地质灾害防治基金，健全地质灾害保障制度。

4、完善地质灾害救济法律制度。地质灾害发生后，能否及时采取救济措施，对于地质灾害的治理至关重要。因而，我国应当从两个方面完善地质灾害救济法律制度。第一，完善地质灾害行政救济与补偿制度。各级政府在对地质灾害进行行政救济时，应秉持公平合理的原则，依法对受灾灾民进行补偿。在补偿方案制定的过程中，灾民享有听证的权利；在补偿方案施行的过程中，灾民具有行政复议和行政诉讼的权利。第二,完善地质灾害防治法律责任的规定。我国应当在地质灾害防治基本法中，进一步扩大法律责任主体范围，在对相关政府进行责任追究的同时，对建设单位和个人亦进行责任的限定。另外，扩大法律责任的内容,进一步增加有关“民事责任”、“行政责任”及“刑事责任”的规定，杜绝引发地质灾害发生的人为原因，从源头上防治地质灾害。

参考文献：

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[2]黄兴乔.比较法视野下的中国自然灾害防治法律制度探析[J].法制与经济.2010.1

[3]姜 雅.日本:健全完善防灾减灾体系[N].中国国土资源报.2010.8.16

[4]中国地质环境检测院.全国地质灾害防治规划研究[M].北京：地质出版社.2008.8

[5]李力争.三峡库区地质灾害防治的法律完善[J].法制与社会.2007.12

[6]孙珊珊，齐富强.中外地质灾害防治立法比较研究[J].煤炭技术.2011.8

[7]肖飞,杨菲.地质工程中地质灾害防治制度的立法研究[J].学术论坛.2012.(03)

[8]汪孟乐.霍山西南山区环境地质存在的问题与地质灾害防治的建议[J].科技与信息.2011（05）

[9]朱晓宇.我国灾害防治法律对策研究[J].西南政法大学.2009（04）

[10]杨恩.灾害防治法律制度研究[J]. 西南政法大学.2006（01）

[11]王志香. 我国自然灾害防治法律制度研究[J].山东师范大学.2011（08）

Abstract: China is a geological disaster-prone country, a large number of personal injury and property damage caused by geological disasters each year. Currently, which situation is Chinese geological disaster prevention facing, what defect does the geological disaster prevention legal system have, how the work of geological disaster prevention will be carried out in a law course? In view of the above problems, our should analysis and study defects and problems carefully, summarize the successful experiences of the past, and learn from experience of foreign geological disaster prevention, from improving the legal frame of geological disaster prevention, from improving the administration of geological disaster prevention, and improving the protection system of geological disaster prevention to improve the legal system of geological disaster prevention.

Key words: geological disaster; disaster prevention; legal system

作者简介：陶信平，男，贵州贵阳市人，法学教授。张慧，女，内蒙古锡林浩特人，经济法硕士研究生。

[①] 参见2012年4月17日国务院《全国地质灾害防治“十二五”规划》

[②] 李平。国务院批复《全国地质灾害防治“十二五”规划》[N]。中国矿业报。2012.4。17

[③] 黄兴乔.比较法视野下的中国自然灾害防治法律制度探析[J].法制与经济, 2010.1.

[④] 姜 雅。日本：健全完善防灾减灾体系[N]。中国国土资源报。2010.8。16

[⑤] 汪孟乐。霍山西南山区环境地质存在的问题与地质灾害防治的建议[J]。科技与信息。2011（05）